Sentencia Administrativo Nº 562/2015, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 803/2014 de 01 de Octubre de 2015

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2014/0013024

Procedimiento Ordinario 803/2014 X - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

PROCEDIMIENTO Nº 803/2014

SENTENCIA Nº 562/2015

Ilmos. Sres.:

Presidente:

Dª Amparo Guilló Sánchez Galiano

Magistrados:

Dª. Emilia Teresa Díaz Fernández

D. Rafael Botella y García Lastra

Dª María Jesús Vegas Torres

D. Francisco Javier González Gragera

En la Villa de Madrid el día uno de octubre del año de dos mil quince

V I S T O Slos presentes autos del Recurso Contencioso Administrativo Procedimiento Ordinario número 803-2014formulado ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por Dª María representada por el Procurador D. Roberto Primitivo Granizo Palomeque , asistida del Letrado Sr. D. Oscar Cuerdo Álvarez frente a la Orden 1695/2014 de la CAM, de fecha 25 de febrero de 2014 por la que se deniega la solicitud de subvención por el establecimiento como trabajador autónomo, en el programa de promoción del empleo autónomo, para la financiación del proyecto de inversión, Orden 3987/2009.

Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y asistida por la Sra. Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.-El pasado 10 de junio de 2014 el Letrado Sr. D. Oscar Cuerdo Álvarez en nombre de María presentó escrito de interposición contra la Orden nº 1695/2014 de la Sra. Consejera de Empleo de la Comunidad de Madrid de fecha 25 de febrero de 2014 por la que se deniega la solicitud de subvención por el establecimiento como trabajador autónomo, en el programa de promoción del empleo autónomo, para la financiación del proyecto de inversión, Orden 3987/2009.

SEGUNDO.-Por diligencia de Ordenación de fecha 11 de junio de 2014 se requirió a la recurrente a fin de que subsanase defectos procesales, lo que verificó en plazo tras lo cual, el siguiente 11 de julio de 2014 se dictó decreto admitiendo el recurso a trámite y disponiéndose reclamar el expediente administrativo a fin de que la actora pudiera deducir la demanda.

TERCERO.-El expediente tuvo entrada en este Tribunal el siguiente 21 de julio de 2014, dictándose el 31 del mismo mes diligencia en la que se disponía su entrega a la actora para formular demanda.

CUARTO.-El 19 de septiembre de 2014 la representación de la recurrente presentó escrito de demanda en el que expresando en los hechos y fundamentos de Derecho las alegaciones que consideró de aplicación, solicitando en el suplico de la demanda: 'que se dicte Sentencia por la que estimando la demanda y el presente recurso contencioso-administrativo, se proceda a la anulación de la resolución recurrida, se conceda la Subvención solicitada por Dª María por establecimiento como trabajador autónomo, y en su virtud, se condene a la Administración demandada al pago de 7.000 euros (SIETE MIL EUROS)'.

QUINTO.-Mediante diligencia de fecha 22 de septiembre se dispuso dar traslado a la Comunidad de Madrid a fin de que la contestase lo que verificó el 17 de septiembre, tras haber rehabilitado el plazo, realizando las consideraciones que consideró convenientes, oponiéndose a la demanda formulada solicitando la desestimación de la misma.

SEXTO.-En fecha 13 de septiembre de 2014 recayó Decreto de cuantía y al no haberse solicitado más prueba que la documental aportada y el expediente administrativo se acordó por auto de la misma fecha no recibir el procedimiento a prueba sin perjuicio de la valoración de tales elementos. Firme el auto anterior, mediante diligencia de fecha 13 de noviembre de 2014 se dispuso dejar las actuaciones pendientes de señalamiento notificándose a las partes según consta en las actuaciones.

SEPTIMO.-Mediante providencia de fecha 22 de septiembre de 2015, se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 9/9/2015, fecha en la que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. D. Rafael Botella y García Lastra quien expresa el parecer de la Sección.

A los anteriores resultan de aplicación los siguientes

Fundamentos

PRIMERO.-El presente Recurso Contencioso-Administrativo formulado por la representación de María se dirige frente a la Orden nº 1695/2014 de la Sra. Consejera de Empleo de la Comunidad de Madrid de fecha 25 de febrero de 2014 por la que se deniega la solicitud de subvención por el establecimiento como trabajador autónomo, en el programa de promoción del empleo autónomo, para la financiación del proyecto de inversión, Orden 3987/2009.

Se postula por la parte recurrente una pretensión que articula en los fundamentos de derecho, fondo, alegando que la recurrente cumplía con todos los requisitos de la Orden 3987/2009, defraudando la confianza legítima al no concederse la subvención solicitada, pese a reunir todos los requisitos y ser informada por la Administración en tal sentido, que conllevó que la recurrente realizada inversiones en inmovilizado para iniciar su actividad. Por otra parte señala que la Administración no ha motivado el acto, sin llegar a profundizar en el fondo del asunto, y 'sin llegar a justificar la administración la tardanza en conceder la licencia de funcionamiento' (sic) solicitando la cantidad de 7000 euros.

La representación procesal de la Comunidad de Madrid, en la representación que ostenta, solicita la desestimación del presente recurso en base a las consideraciones expuestas en su escrito de contestación a la Demanda señalando la plena conformidad a derecho de la resolución recurrida, conforme la Orden 3987/2009, que en su artículo 7.3 establece la obligación de resolver en el plazo de seis meses y, conforme la LJCA en su artículo 42, la administración tiene la obligación de resolver, cosa que ha hecho y, transcurrido el plazo, según la Orden 3987/2009, se entenderá desestimada la solicitud por silencio por la administración, Art. 7. Por tanto la administración cumple con la obligación de resolver, sin que exista promesa alguna, sino una mera expectativa de derecho, no un derecho adquirido, siendo imposible por la falta de crédito. Solicita la desestimación de la demanda.

SEGUNDO.-Como punto de partida hemos de señalar que como viene destacado la jurisprudencia (así las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 1995, 28 de noviembre de 1997 y 12 de enero de 1998), la subvención se configura como una de las medidas que emplea la Administración para fomentar la actividad de los particulares hacia fines de interés general, comprendiendo tal concepto, toda clase de favorecimiento de una acción mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción.

La concesión de la ayuda normalmente se somete a un proceso de convocatoria pública, donde los solicitantes pueden instar la subvención, pero obviamente sometiéndose a las condiciones y requisitos establecidos en la convocatoria, que actúa como 'ley del concurso', de modo que obliga tanto a los que participen en el mismo sin formular objeción alguna o impugnen las bases, al igual que a la propia Administración convocante. Debe tenerse presente que las normas de la convocatoria deben aplicarse a todos los aspirantes a la subvención por igual, pues de otro modo se generarían indeseables agravios y se vería mermada la cantidad que reciben los que sí se han sometido y han cumplido escrupulosamente los requisitos, dado que la cantidad a repartir entre todos tiene un tope máximo presupuestado.

Por otro lado, debe tenerse presente que el establecimiento de la subvención se inscribe, en principio, dentro de la potestad discrecional de la Administración y así lo resalta la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 1993. Sin embargo, una vez que la subvención ha sido establecida y regulada normativamente, acaba la discrecionalidad administrativa y comienza la regla, porque su atribución concreta escapa del simple voluntarismo de la Administración, la cual debe atenerse a las bases y términos de la ayuda concedida. Ello supone que la convocatoria de una subvención, que la Administración efectúa mediante una disposición general, constituye una obligación que deben respetar no solo los aspirantes a la ayuda sino también la propia Administración mientras siga vigente la disposición constitutiva.

Así lo confirma la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2004:

'( ... ) Pues en materia de subvenciones, cual es el supuesto de autos, esta Sala del Tribunal Supremo, tiene reiteradamente declarado, entre otras en sentencias de 19 de enero de 1991 , 5 de marzo de 1993 , 28 de julio de 1997 , 3 de noviembre de 1998 y 25 de noviembre de 2003 :

a. Que la Administración, puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlos en los términos anunciados.

b. Que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención, tienen derecho a obtenerla en las condiciones establecidas.

c. Que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, estén delimitadas por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite.'

En definitiva la disposición general que aprueba la convocatoria de las ayudas debe ser respetada por todos, Administración incluida, una vez que ha sido aprobada y mientras siga en vigor y si, durante su plazo de vigencia, encuentra la Administración que dificultades económicas sobrevenidas pueden hacer difícil o inconveniente su mantenimiento, lo que debe hacer es derogar o modificar la disposición, que mientras esté vigente debe ser escrupulosamente respetada lo mismo que cualquier otra norma, pues así lo impone el cumplimiento del principio de legalidad.

TERCERO.-Señalado esto, la cuestión objeto de controversia en el presente recurso contencioso administrativo se contrae en definitiva a dilucidar si la parte recurrente, ostenta el derecho que postulan en la Demanda, para lo que resulta necesario exponer la normativa aplicable al supuesto de hecho enjuiciado.

La Comunidad de Madrid ha asumido desde el 1/1/1996 las funciones atribuidas al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales en el ámbito de la economía social y trabajo autónomo, siendo una de ellas la relativa al fomento de la economía social y trabajo autónomo. En desarrollo de lo anterior, la Ley 5/2001, de 3 de julio, de Creación del Servicio Regional de Empleo, y del Decreto 150/2007, de 29 de noviembre, del Consejo de Gobierno, por la que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Empleo y Mujer, con objeto de asumir dichas competencias.

El Real Decreto 357/2006 de 24/3/2006, en su artículo 2.1.d) regula la concesión directa de determinadas subvenciones en los ámbitos del empleo y de la formación ocupacional ('Boletín Oficial del Estado' número 83, de 7 de abril de 2006), establece la concesión directa de las subvenciones para la promoción del empleo autónomo. Por su parte la DA única dispone: 'Las Comunidades Autónomas que hayan asumido el traspaso de la gestión realizada por el Servicio Público de Empleo Estatal en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, así como los programas de apoyo al mismo, ejercerán las funciones que el presente Real Decreto atribuye al mencionado Servicio Público de Empleo Estatal y que les correspondan según lo dispuesto en los Reales Decretos de traspaso. Dicha gestión se realizará de acuerdo con lo establecido en este Real Decreto y en las normas de procedimiento y bases reguladoras para la concesión de subvenciones que dicten las Comunidades Autónomas para su ejecución en función de su propia organización'

La Orden TAS 1622/2007, de 5 de junio, regula la concesión de subvenciones al programa de promoción al empleo autónomo, y en su DA primera, habilita a las Comunidades Autónomas para que regulen la ejecución de estas ayudas en función de su propia organización, regulando la Orden 523/2008 de la CAM, la regulación del procedimiento a seguir a la hora de la concesión de las Subvenciones.

La Orden 3987/2009, contempla en su articulado en lo que interesa: el procedimiento de concesión directa de las subvenciones para la promoción del empleo autónomo; el régimen jurídico de las mismas, Orden 1622/2007; Ley 38/2003 General de Subvenciones y RD 887/2006, siendo los beneficiarios todos aquellos autónomos que reúnan los requisitos que se establecen en el artículo tercero de dicha Orden. Deberán presentar las solicitudes, acompañadas de la documentación que se indica, que deberá ser comprobada por la CAM, tramitándose el procedimiento, siendo el plazo máximo para resolver de seis meses, desde la fecha de entrada, pudiendo ampliarse excepcionalmente. Transcurrido dicho plazo sin que se haya dictado y notificado Resolución expresa, se entenderá desestimada la solicitud por silencio administrativo de acuerdo con lo establecido en el art. 44.1 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

La Orden 242/2013, de 18/2013, por la que se deroga la Orden 3987/2009, de 29 de diciembre, BOE de 8/3/2013, de la Consejería de Empleo y Mujer, que establece la regulación procedimental de las subvenciones del programa de promoción del empleo autónomo en el ámbito de la Comunidad de Madrid, en vigor el día siguiente de su publicación.

Habrá de tenerse en cuenta a estos efectos, la siguiente normativa: Ley 2/95 de Subvenciones de la CAM, en su articulado; las LO 2/2012 de Estabilización Presupuestaria, y las Leyes de Presupuestos de la CAM, para el año 2012, Ley 5/2011; Ley 4/2012, que modifica la antedicha Ley de Presupuestos y la Ley de Presupuestos para el año 2013 Ley 7/2012, en las que no se contempla partida alguna para estas subvenir a esta clase de subvenciones.

CUARTO.-Del examen de la prueba documental aportada debemos declarar acreditado que la parte recurrente solicitó en fecha 28 de junio de 2011 una subvención para establecimiento de autónomo, siendo la finalidad, ' venta al menor de caramelos, golosinas, envasados etc.', pidiendo en concreto la suma de 7000 euros al amparo de la Orden 3987/2009, sin obtener respuesta, recayendo en fecha 25 de febrero de 2014 la Orden ahora impugnada, constando notificada en fecha 3 de abril de 2014.

La recurrente formuló una solicitud, conforme a la normativa anteriormente transcrita, en particular la Orden 3987/2009, en la que mencionada expresamente la Ley 38/2003, General de Subvenciones. Pues bien, dicho texto en su articulado concretamente en el artículo noveno, establece los requisitos para el otorgamiento de las subvenciones, conforme las bases reguladoras, y en su apartado 4b) establece como requisito la existencia de crédito adecuado y suficiente para atender las obligaciones de contenido económico que se derivan de la subvención.

En lo concerniente a la normativa aplicable al caso, expuesta en el anterior fundamento jurídico, y la fundamentación jurídica de la Orden recurrida 3906/2013, en la que se alude expresamente a la Ley 38/2003 General de Subvenciones en su artículo 9.4 b), establece la necesidad de crédito presupuestario para poderse otorgar cualquier subvención.

Por su parte la Ley de Subvenciones de la CAM, Ley 2/95 dispone en lo que interesa, el ámbito de aplicación y régimen jurídico de las subvenciones cuya concesión corresponde a la CAM, determinando con toda claridad en su artículo segundo: que el régimen económico-financiero de las subvenciones será el establecido por la presente Ley, por las Leyes especiales aprobadas por la Asamblea de Madrid y por los preceptos que contenga la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad en cada ejercicio y durante su vigencia; tendrán carácter supletorio la Ley reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, la Ley General Presupuestaria (...) La concesión de subvenciones cofinanciadas por la Administración del Estado se regirá por lo dispuesto en la legislación que resulte de aplicación y, en su defecto, por la normativa de la Comunidad de Madrid. En el artículo cuatro se establece que las subvenciones que se concedan por la CAM, lo serán con arreglo a criterios de publicidad, concurren objetividad transparencia, igualdad y no discriminación, siendo el procedimiento de concurrencia competitiva, añadiendo la normativa que «El otorgamiento de estas subvenciones, con el límite de créditos disponibles fijados en la convocatoria, se realizará a las solicitudes que hayan obtenido mayor valoración en aplicación del criterio o criterios previamente fijados en las bases reguladoras y en las convocatorias, una vez comparadas las solicitudes dentro de un plazo limitado y establecida una prelación entre las mismas», pudiendo asignarse aquellas que tengan presupuesto nominativo en los Presupuestos de la CAM, debiendo acreditarse en este caso los créditos presupuestarios disponibles para atender las obligaciones de contenido económico que se deriven de la concesión, previa la tramitación del expediente de gasto.

En el presente caso la resolución recurrida expresa que la razón de la denegación de la subvención solicitada se debe a « inexistencia de crédito adecuado y suficiente ( Art. 9.4.b de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre General de Subvenciones )»

QUINTO.-Partiendo de las anteriores premisas fácticas, examinada la normativa aplicable debemos expresar que no asiste la razón a la parte recurrente, pues no se ha acreditado por el recurrente dos cuestiones básicas, a saber: a) que tuviera algún derecho realmente adquirido, y, b) que la razón esgrimida por la Administración fuera inexistente.

En efecto, conforme establece la Ley 2/95 de Subvenciones de la CAM la solicitud de la subvención que nos ocupa, se encuentra incardinada en un procedimiento sujeto a la disponibilidad presupuestaria, según establece la citada Ley, y en el mismo sentido la Ley 38/2003, General de Subvenciones.

De lo anterior se infiere, en relación a la solicitud presentada por la recurrente, no existe un derecho subjetivo adquirido, por el hecho de presentar la solicitud de subvención, sino solamente una expectativa de derecho a que se conceda la misma, siempre y cuando se cumplan todos los requisitos que se establecen en las Bases Reguladoras, concretamente en este caso en la Orden 3987/2009. A los anteriores requisitos debe añadirse, en la forma en que se contemplan por los textos normativos aplicables, la existencia de crédito presupuestario aplicable, según dispongan las Leyes de presupuestos anuales para la CAM. Esta circunstancia, en el presente supuesto no ha quedado desvirtuada, según se dice en el acto recurrido y conforme establecen las Leyes Presupuestarias, por lo que la pretensión instada no puede tener favorable acogida.

No puede desconocerse a estos efectos, que la CAM ha elaborado los Presupuestos 2012/2013, teniendo en cuenta la vigencia de la modificación del artículo 135 de la CE, en vigor en septiembre del año 2011 y de la LO 2/2012 de de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que ha venido a desarrollar el mandato contenido en el art. 135 de la Constitución española, para dar cumplimiento al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria de 2 de marzo de 2012, garantizando una adaptación continua y automática a la normativa europea. Al respecto cabe señalar que, formulados sendos recursos de inconstitucionalidad frente al articulado, en STC de pleno 18/12/2014, ha sido declarada la normativa ajustada a la CE.

En esta dirección las Leyes de presupuestos anuales de la CAM, en el periodo que nos ocupa, en aplicación de dichos principios rectores, tratan de reforzar la certidumbre y credibilidad de la política fiscal de la CAM, profundizando en la reducción del gasto público, dentro del contexto general de consolidación fiscal, con objeto de contener el déficit público en el objetivo de estabilidad presupuestaria, de obligado cumplimiento en el marco en que nos encontramos en la UE, fijado en el 0,7 del PIB. La falta de dotación presupuestaria, en los ejercicios 2012/2013, ha llevado a la derogación de la Orden 3987/2009.

SEXTO.-Reprocha también el recurrente a la Administración la falta de motivación del acto con las singulares expresiones que se transcribieron en el FJ 1º de esta sentencia, en concreto dice que el acto 'no llega a profundizar en el fondo del asunto, y 'sin llegar a justificar la administración la tardanza en conceder la licencia de funcionamiento' (sic). Ciertamente la última expresión es peculiar, puesto que lo que viene a demostrar es que el mismo vicio que se reprocha a la Administración es cometido por el recurrente, quien parece que está utilizando una demanda anterior, que debía de versar sobre una licencia de funcionamiento al caso de autos, que parece no tener mucho que ver.

En cualquier caso, la mención contenida en el acto puede ser escasa o exigua, pero es suficiente para conocer el porqué de la razón por la que se deniega la subvención solicitada. En efecto, si bien, hubiera sido deseable que la Administración hubiera sido algo más explícita en este punto, no consideramos que exista un déficit relevante en la motivación. En efecto, es reiterado el criterio jurisprudencial según el cual «La motivación de cualquier resolución administrativa constituye el cauce esencial para la expresión de la voluntad de la Administración que a su vez constituye garantía básica del administrado que así puede impugnar, en su caso, el acto administrativo con plenitud de posibilidades críticas del mismo, porque el papel representado por la motivación del acto es que no prive al interesado del conocimiento de los datos fácticos y jurídicos necesarios para articular su defensa. El déficit de motivación productor de la anulabilidad del acto, radica en definitiva en la producción de indefensión en el administrado» ( STS 29 septiembre 1.992). Tesis ésta que ha sido defendida igualmente por el Tribunal Constitucional, que ha dicho que «...es claro que el interesado o parte ha de conocer las razones decisivas, el fundamento de las decisiones que le afecten, en tanto que instrumentos necesarios para su posible impugnación y utilización de los recursos» ( STC 232/1.992, de 14 diciembre).

La motivación de la actuación administrativa constituye el instrumento que permite discernir entre discrecionalidad y arbitrariedad, y así «...la exigencia de motivación suficiente es, sobre todo, una garantía esencial del justiciable mediante la cual se puede comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exigencia racional del ordenamiento y no el fruto de la arbitrariedad ( SSTC 75/1.988, 199/1.991, 34/1.992 y 49/1.992» ( STC 165/1.993, de 18 mayo).

Pues bien, no cabe duda que en nuestro supuesto el recurrente conoció perfectamente la razón por la que se le denegó la subvención que solicitaba, la cual, como hemos expresado más arriba era legal, a la vista de la normativa vigente.

Todo lo anterior hace que debamos desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.

SEPTIMO.-A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede la imposición de costas a la parte recurrente al haber sido desestimada la pretensión, en vigor la Ley 37/2011 en la fecha de formulación del recurso.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre del Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el presente Recurso Contencioso Administrativo, Procedimiento Ordinario número 803/2014, interpuesto por Dª María representada por el Procurador D. Roberto Primitivo Granizo Palomeque contra a la Orden 3906/2013 de la CAM, de fecha 5/7/2013 por la que se deniega la solicitud de subvención por el establecimiento como trabajador autónomo, en el programa de promoción del empleo autónomo, para la financiación del proyecto de inversión, Orden 3987/2009. Declaramos la conformidad a derecho de la resolución impugnada, debiendo estar y pasar por la presente resolución. Procede la imposición de costas a la parte recurrente, al haberse desestimado la pretensión, en vigor la Ley 37/2011.

Frente a esta Sentencia no podrá formularse recurso alguno, de conformidad con lo que establece la Ley 37/2011 de 10 de Octubre.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION:En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior Sentencia por el Sr. Magistrado Ponente, hallándose en audiencia pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.