Sentencia Administrativo Nº 563/2004, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 2218/1998 de 30 de Junio de 2004

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.9

MADRID

SENTENCIA: 00563/2004

SENTENCIA Nº 563

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION NOVENA.

Ilmos Sres.:

Presidente:

Don Ramón Veron Olarte.

Magistrados:

Dª. Angeles Huet de Sande

D. Juan Miguel Massigoge Benegiu.

Dª. Berta Santillán Pedrosa.

D. Jose Luis Quesada Varea.

En la Villa de Madrid a treinta de junio de dos mil cuatro.

Visto por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el presente recurso contencioso administrativo nº 2218/98, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Aurora Gómez Iglesias, en nombre y representación de "Corbelle y Naranjo, S.A.", contra la resolución dictada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 8 de octubre de 1998; habiendo sido parte la Administración demandada, representada por los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid.

Antecedentes

PRIMERO: Interpuesto el recurso y seguidos los trámites previstos en la ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, dándose cumplimiento a este trámite dentro de plazo, mediante escrito en el que se suplica se dicte sentencia declarando no ser ajustada a Derecho la resolución administrativa objeto de impugnación.

SEGUNDO: Por los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid se contesta a la demanda, mediante escrito en el que se suplica se dicte sentencia en la que se confirme la resolución recurrida por encontrarse ajustada a Derecho.

TERCERO: Habiéndose recibido el presente proceso a prueba, se emplazó a las partes para que realizasen el trámite de conclusiones previsto en el art. 78 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1956 y, verificado dicho trámite, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO: En este estado se señala para votación y fallo el día 25 de mayo de 2004, teniendo lugar así.

QUINTO: En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. Angeles Huet de Sande.

Fundamentos

PRIMERO: El presente recurso contencioso administrativo se interpone por "Corbelle y Naranjo, S.A.", contra la resolución dictada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 8 de octubre de 1998, por la que se le impone una sanción de multa de 2.500.001 ptas. por la comisión de una infracción muy grave prevista en el art. 35.c.1º) de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, en relación con el art. 13.6.b) del RD 147/1993, de 29 de enero, por el que se establecen las condiciones sanitarias de la producción y comercialización de carnes frescas, en la redacción dada por el RD 315/1996, de 23 de febrero, consistente en la presencia de residuos de clembuterol en muestras de riñón de ganado vacuno con nº de precinto 2800724.

SEGUNDO: Para la resolución del presente recurso contencioso administrativo resulta necesario tener en cuenta los siguientes hechos derivados del expediente administrativo y de las alegaciones de las partes:

a).- Con fecha 19 de febrero de 1997, en el Mercado Central de Carnes de Madrid, se levanta acta de toma de muestras (documento 1 del expediente), en relación con una partida compuesta de diecisiete canales de vacuno, procedente del matadero "Transformación Ganadera de Leganés, S.A.", en presencia de "Carlos Calbacho, S.L.", en calidad de comisionista-tenedor de las mismas.

En dicha acta se afirma que la partida citada está "amparada por documento de acompañamiento comercial cuya fotocopia se adjunta". Sin embargo, este documento no aparece en el expediente administrativo remitido a la Sala.

La toma de muestras, con el número de precinto 2800724, según se refleja en el acta, se efectúa sobre el riñón de la res identificada con el número 766.

b).- Con fecha 25 de abril de 1997 (documento 2 del expediente), se documenta el resultado del análisis efectuado sobre dicha muestra por el Laboratorio Municipal de Higiene del Ayuntamiento de Madrid, consistente en la detección de 6 ppb de clembuterol, calificándose que dicho resultado no se ajusta a lo establecido en el RD 1423/1987, de 22 de noviembre.

c).- Consta, a continuación (documento 3 del expediente), un oficio remitido por la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid al Matadero Comarcal de Leganés en el que solicita se le envíen "los datos de la ganadería a que pertenece la citada res". A dicho documento se afirma acompañar "fotocopias del acta de toma de muestras, resultados analíticos y albarán correspondiente a una muestra de riñón que ha resultado positiva a clembuterol y que procede de una res sacrificada en el Matadero de Leganés (Transformación Ganadera de Leganés, S.A.)".

No consta en el expediente el albarán que se afirma acompañado a este oficio.

d).- A dicho oficio se contesta por el Matadero de Leganés (documento 4 del expediente), remitiendo los datos solicitados en los que se cita como ganadería a la que pertenece la res analizada a "Corbelle Naranjo, S.A.". A este escrito se acompaña un documento fechado el 17 de febrero de 1997, en el que aparecen reflejadas diecisiete reses como propiedad de la demandante, cada una con un número de identificación ninguno de los cuales es el número 766.

e).- Con fecha 20 de agosto de 1997, se informa a la demandada del resultado de los análisis antes citados, dándole la posibilidad de efectuar un análisis contradictorio conforme al art. 16.7.a) del RD 1945/1983. Consta la recepción por la demandada con fecha 28 de agosto de 1997.

f).- Con fecha 26 de septiembre de 1997 (documento 7 del expediente), se documenta el análisis contradictorio efectuado a petición de la demandante por la Subdirección General de Sanidad Animal del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en el que no se detecta la presencia de clembuterol.

g).- El análisis dirimente (documento 9 del expediente) es efectuado, con fecha 23 de octubre de 1997, por el Instituto de Salud Carlos III del Ministerio de Sanidad y Consumo y en él da como resultado 3 ppb de clembuterol.

h).- Con fecha 8 de enero de 1998, se dicta providencia de incoación de procedimiento sancionador contra la mercantil actora al amparo del Decreto de la Comunidad de Madrid 77/1993, de 26 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora por la Administración Pública de la Comunidad de Madrid (documento 12 del expediente).

i).- La demandante presenta alegaciones al acuerdo de incoación (documento 16 del expediente) en las que propone prueba.

j).- Con fecha 29 de junio de 1998, se dicta pliego de cargos (documento 21 del expediente) en los que se razona sobre la denegación de la prueba solicitada.

k).- La demandante presenta alegaciones de descargo (documento 22 del expediente) en las que propone nueva prueba. A estas alegaciones acompaña la guía en cuya virtud se trasladaron diecisiete reses de vacuno de su propiedad, con fecha 17 de febrero de 1997, al Matadero de Leganés, las citadas reses aparecen identificadas con sus crotales. Asimismo, acompañaba el análisis realizado, con fecha 17 de febrero de 1997, por "Anticimex", a petición del Matadero de Leganés, sobre diversas partidas, entre las que se encuentra la partida 756-772, con resultado de clembuterol negativo. En este documento no consta a quién pertenecen las partidas de reses analizadas.

l).- Con fecha 28 de julio de 1998 (documento 23 del expediente), se dicta propuesta de resolución en las que también se razona sobre la denegación de la nueva prueba solicitada.

m).- Tras presentarse por la actora alegaciones a la propuesta de resolución, con fecha 8 de octubre de 1998, se dicta por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid la resolución sancionadora que constituye el objeto del presente recurso.

TERCERO: En la demanda, en el apartado relativo a los hechos, se cuestiona que en el expediente haya quedado acreditada que la res analizada fuera propiedad de la demandante. Ya en la fundamentación jurídica, alega la caducidad del procedimiento, al amparo del art. 18 del RD 1945/1983, de 22 de junio, por haber transcurrido más de seis meses ente el análisis inicial, efectuado el día 25 de abril de 1997, y la notificación del acuerdo de incoación, el 7 de abril de 1998. Considera también vulnerado su derecho a la presunción de inocencia porque, en su criterio, no existe una prueba clara de la presencia de clembuterol en la res analizada, pues no todos los análisis practicados detectaron la presencia de dicha sustancia. Y en fin, considera vulnerado su derecho a la defensa porque las pruebas por ella propuestas en el expediente administrativo le han sido indebidamente denegadas. Por todo ello, solicita la anulación de la resolución impugnada.

La representación procesal de la Comunidad de Madrid rechaza la caducidad alegada en la demanda por entender que el análisis contradictorio y el dirimente interrumpen el plazo de seis meses establecido en el RD 1945/1983. Considera que existe prueba de cargo bastante para destruir la presunción de inocencia porque, tanto el primer análisis como el dirimente, detectaron la presencia de clembuterol. Y en fin, rechaza la vulneración del derecho de defensa porque las pruebas que fueron denegadas a la actora en el procedimiento sancionador no podían considerarse pertinentes, habiéndose realizado en laboratorios autorizados (RD 1262/1989, art. 6 y RD 1945/1983, art. 16) los tres análisis, inicial, contradictorio y dirimente, establecidos en el RD 1945/1983, sin que, por esta razón, fuera pertinente solicitar homologación alguna de estos laboratorios como solicitó la actora en el expediente. Por todo ello, solicita la confirmación de la resolución impugnada.

CUARTO: Así establecidas las posiciones de las partes, nos corresponde ahora analizar la conformidad a Derecho de la resolución impugnada por la que se sanciona a la actora con una multa de 2.500.001 ptas. por la comisión de una infracción muy grave prevista en el art. 35.c.1º) de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y en el art. 13.6.b) del RD 147/1993, de 29 de enero, por el que se establecen las condiciones sanitarias de la producción y comercialización de carnes frescas, en la redacción dada por el RD 315/1996, de 23 de febrero, consistente en la presencia de residuos de clembuterol en muestras de riñón de ganado vacuno de su propiedad.

Debemos comenzar por la alegación contenida en la demanda relativa a la caducidad del procedimiento sancionador al amparo del art. 18.2 del RD 1945/1983, por haber transcurrido más de seis meses desde la realización del primer análisis, el 25 de abril de 1997, hasta que se notifica el acuerdo de incoación el 7 de abril de 1998. Tanto el actor como la representación procesal de la Comunidad de Madrid, entienden que es éste el plazo de caducidad que debe tenerse en cuenta, esto es, el establecido en el art. 18.2 del RD 1945/1983.

Sin embargo, en el criterio de la Sala, no resulta de aplicación al presente supuesto el procedimiento regulado en el RD 1945/1983, sino el previsto en el Decreto de la Comunidad de Madrid 77/1993, de 26 de agosto, tal y como se indicó a la actora en la providencia de incoación del procedimiento sancionador.

En efecto, tal y como tuvimos ocasión de argumentar en una sentencia anterior de esta Sección (sentencia nº 388 dictada, con fecha 30 de abril de 2004, en el recurso nº 1589/98), en relación con un supuesto similar al que aquí se enjuicia, "esta Sala entiende que el procedimiento sancionador que se examina se ha tramitado de conformidad con lo previsto en el Decreto 77/93, de 26 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración Pública de la Comunidad de Madrid, toda vez que concurren los requisitos establecidos en su articulo 1.1 para que sea posible su aplicación, donde se establece que el ejercicio por la Administración Pública de la Comunidad de Madrid de la potestad sancionadora, en aquellas materias sobre las que corresponda a la Comunidad de Madrid la plenitud de la función legislativa o la de desarrollo legislativo en el marco de la legislación básica del Estado, se ajustará al procedimiento establecido en el presente Reglamento.

Y ello es así porque la sanción que se impone al actor es por la comisión de una infracción administrativa cuyo bien jurídico protegido es la sanidad, materia esta respecto de la cual la Comunidad de Madrid tiene como competencia el desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado tal como se recoge en el art. 27.6 del Estatuto de la Comunidad de Madrid aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero.

Habiendo resuelto cuál es la normativa aplicable al procedimiento sancionador, es en el art. 14 del Decreto 77/93, donde se regula la caducidad del procedimiento sancionador al disponer que el plazo para resolver los procedimientos sancionadores será de 6 meses contados desde la notificación de la iniciación del mismo. No obstante, dicho plazo no es más que de resolución del procedimiento sancionador, y para que pueda hablarse de caducidad del expediente es necesario poner dicho plazo en relación con lo dispuesto en el art. 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Dicho precepto dispone que cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada. ... No acepta esta Sala el criterio del actor quien mantiene que el procedimiento sancionador que ha aplicado la Administración no es el previsto en el Decreto 77/93, sino el previsto en el Real Decreto 1945/83, de 22 de junio. Desde la entrada en vigor de la Ley 30/92, de 26 de noviembre y sus normas reglamentarias de desarrollo, entre ellas el Decreto 77/93 citado, el procedimiento sancionador aplicable es el previsto en dichas normas, como, por otra parte, así se alude en la propia resolución sancionadora que ahora se impugna y, por tanto, los plazos de caducidad que se deben aplicar son los que se regulan en el citado Decreto 77/93. Ello no obsta a que la Comunidad de Madrid pueda aplicar el Real Decreto 1945/83, como norma sustantiva, en cuanto tipifica como infracciones administrativas las conductas que se imputan al actor e, incluso, el sistema que en el mismo se prevé de toma de muestras y de practica de análisis que no se regula en el Decreto 77/93, y que supone una mayor garantía en la tramitación del procedimiento sancionador.".

Y esto último es lo que ha ocurrido en el presente caso en el que la Comunidad de Madrid ha tramitado el procedimiento sancionador previsto en el Decreto 77/1993, acudiendo al RD 1945/1983, exclusivamente para someterse al completo sistema de toma de muestras y análisis que en el mismo se regula, ante la ausencia de regulación de esta materia en el Decreto 77/1993, suponiendo ello una mayor garantía para el administrado sometido a un procedimiento sancionador.

Pues bien, una vez determinado que el plazo de caducidad es el establecido en el art. 14 del Decreto de la Comunidad de Madrid 77/1993, en relación con el art. 43.4 de la Ley 30/1992, esto es, seis meses desde la notificación de la providencia de incoación, más treinta días hábiles (art. 48.1 de la Ley 30/1992), debemos concluir que el procedimiento sancionador no ha incurrido en caducidad alguna, pues el acuerdo de incoación fue notificado a la actora con fecha 7 de abril de 1998, y la resolución que puso fin al procedimiento se dictó con fecha 8 de octubre de 1998.

Además, y aunque no sea ésta la norma reguladora de la caducidad en el presente caso, tampoco ha transcurrido el plazo de caducidad establecido en el art. 18.2 del RD 1945/1983, pues, como pone de relieve la representación procesal de la Comunidad de Madrid, tanto el análisis contradictorio como el dirimente, interrumpen el plazo de caducidad de seis meses que en dicho precepto se establece desde el análisis inicial hasta que se incoa el procedimiento sancionador.

QUINTO: La segunda alegación contenida en la demanda se refiere a la vulneración del derecho a la presunción de inocencia que se habría cometido, en el criterio de la actora, por no existir prueba de cargo suficiente de la presencia de clembuterol en la res analizada ya que no todos los análisis realizados detectaron la presencia de dicha sustancia.

Pero en la demanda se pone también de relieve expresamente que no existe en el expediente prueba alguna de que la res analizada perteneciese a la demandante. Esta alegación se refleja en el apartado de la demanda correspondiente a los hechos y no llega a ser debidamente articulada en la fundamentación jurídica de la demanda, sin embargo su análisis resulta obligado para esta Sala por tratarse de una alegación expresamente formulada en la demanda. Y el lugar adecuado para su análisis es el correspondiente a la eventual vulneración de la presunción de inocencia, pues el presupuesto esencial que debe acreditarse por la Administración para poder entender cometida por la actora la infracción que se le imputa en la resolución impugnada es el de ser, efectivamente, ésta la titular de la res analizada en la que se ha detectado la presencia de clembuterol.

En efecto, la infracción que se imputa a la actora en la resolución impugnada es la prevista en el art. 35.c.1º) de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y en el art. 13.6.b) del RD 147/1993, de 29 de enero, por el que se establecen las condiciones sanitarias de la producción y comercialización de carnes frescas, en la redacción dada por el RD 315/1996, de 23 de febrero, en cuya virtud constituye infracción muy grave "la administración de sustancias prohibidas a los animales de abasto de los que se obtengan las carnes". Por ello, el presupuesto esencial para atribuir a la actora la comisión de dicha infracción es que sea ella la que ha administrado la sustancia prohibida -clembuterol- por tratarse de una res de su propiedad. Así pues, para entender cometida la infracción por la actora, la Administración, no sólo debe acreditar que se ha detectado la sustancia prohibida en una res, sino, lógicamente, que dicha res pertenece al que se le imputa la infracción.

Por ello, antes de examinar si consta acreditada en el expediente la presencia de clembuterol en la res analizada y de resolver acerca de si fueron o no correctamente denegadas las pruebas propuestas por la demandante en el procedimiento sancionador, con carácter previo, debemos examinar si existe prueba suficiente en el expediente que atribuya a la actora la titularidad de la res analizada.

Del examen del expediente no puede llegarse a conclusión alguna sobre la titularidad de la res analizada. En efecto, tal y como quedó reflejado en el Fundamento Jurídico Segundo, apartados a), c) y d), en el acta de toma de muestras (documento 1 del expediente), levantada con fecha 19 de febrero de 1997, en el Mercado Central de Carnes de Madrid, se afirma que dicha toma de muestras se refiere a una partida compuesta de diecisiete canales de vacuno procedente del matadero "Transformación Ganadera de Leganés, S.A.", toma de muestras que se realiza en presencia de "Carlos Calbacho, S.L.", en calidad de comisionista-tenedor de las mismas. En dicha acta se afirma que la partida citada está "amparada por documento de acompañamiento comercial cuya fotocopia se adjunta". Sin embargo, este documento no aparece en el expediente administrativo remitido a la Sala.

La toma de muestras con el número de precinto 2800724, según se refleja en el acta, se efectúa sobre el riñón de la res identificada con el número 766. Sin embargo, la ausencia en el expediente del citado documento de acompañamiento comercial impide que examinemos si esa res sobre la que se realizó la toma de muestras, la número 766, se corresponde con alguna de las que aparecieran identificadas en dicho documento.

Consta también en el expediente que, tras la realización del primer análisis que detectó la presencia de clembuterol en la res analizada, identificada con el número 766, la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid remitió un oficio (documento 3 del expediente) al Matadero Comarcal de Leganés en el que solicitó que se le enviaran "los datos de la ganadería a que pertenece la citada res". A dicho documento se afirma acompañar "fotocopias del acta de toma de muestras, resultados analíticos y albarán correspondiente a una muestra de riñón que ha resultado positiva a clembuterol y que procede de una res sacrificada en el Matadero de Leganés (Transformación Ganadera de Leganés, S.A.)". Sin embargo, tampoco consta en el expediente el albarán que se afirma acompañado a este oficio y que hubiera permitido a la Sala examinar la correspondencia de la res analizada con las reflejadas en dicho albarán.

A dicho oficio se contesta por el Matadero de Leganés (documento 4 del expediente), remitiendo los datos solicitados en los que se cita como ganadería a la que pertenece la res analizada a "Corbelle Naranjo, S.A.", aquí demandante. Sin embargo, a este escrito, como sustento de dicha afirmación, sólo se acompaña un documento fechado el 17 de febrero de 1997, en el que aparecen reflejadas diecisiete reses como propiedad de la demandada, cada una con su número de identificación ninguno de los cuales es el número 766.

De lo expuesto se desprende que no existe prueba alguna de que la res sobre la que se realizó la toma de muestras, identificada con el número 766, pertenezca a la demandante, pues si bien el Matadero de Leganés en su contestación a la Comunidad de Madrid así lo afirma, no acompaña a dicha contestación documento alguno que permita concluir que la res analizada pertenece a la demandante, pues en el documento que acompaña a su respuesta aparecen reflejadas las reses propiedad de la demandante debidamente identificadas con el correspondiente número y ninguno de ellos es el 766. Ello unido a la falta en el expediente de los documentos comerciales antes mencionados, impide que podamos llegar a conclusión alguna sobre la correspondencia de la res analizada, identificada con el número 766 en el acta de toma de muestras, con alguna de las que aparecían identificadas con otros números distintos en el oficio remitido por el Matadero de Leganés como propiedad de la demandante y ello nos impide tener por acreditada la titularidad de la res, pues ninguna prueba hay en el expediente que atribuya la titularidad de la misma a la empresa actora.

En consecuencia, no habiéndose acreditado debidamente por la Administración la titularidad de la res analizada, resulta ya innecesario examinar las demás cuestiones que se plantean en la demanda, pues falta este primero y esencial requisito para entender atribuida a la empresa actora la infracción que se le imputa en la resolución impugnada que, por esta causa, debe ser anulada.

SEXTO: De conformidad con el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1956, no se hace un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.

Fallo

Que ESTIMANDO el presente recurso contencioso administrativo nº 2218/98, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Aurora Gómez Iglesias, en nombre y representación de "Corbelle y Naranjo, S.A.", contra la resolución dictada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 8 de octubre de 1998, DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS dicha resolución por no ser ajustada al ordenamiento jurídico.

No ha lugar a la imposición de las costas procesales causadas en esta instancia.

Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Iltma. Sra. Magistrada Dª Angeles Huet de Sande, Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, estando celebrando audiencia pública esta Sección, de lo que , como Secretaria de la misma , doy fe.