Sentencia Administrativo Nº 563/2013, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 329/2011 de 27 de Marzo de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE SEVILLA

Sección 4.ª

RECURSO DE APELACIÓN N.º 329/2011

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES.

PRESIDENTE:

D. HERIBERTO ASENCIO CANTISÁN

MAGISTRADOS

D. GUILLERMO SANCHÍS FERNÁNDEZ MENSAQUE

D. JOSÉ ÁNGEL VÁZQUEZ GARCÍA

D. EDUARDO HINOJOSA MARTÍNEZ

D. JAVIER RODRÍGUEZ MORAL

_______________________________________

En la ciudad de Sevilla, a veintisiete de marzo de dos mil trece.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección 4.ª) el rollo número 329/2011 del recurso de apelación interpuesto por la Administración de la Junta de Andalucía, representada y defendida por el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de 1 de marzo de 2011 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Sevilla en el recurso contencioso-administrativo seguido por el procedimiento en primera o única instancia número 13/2009, en relación con reintegro de subvención, habiendo comparecido como apelada D.ª Salome , representada por el Procurador de los Tribunales D. Mauricio Gordillo Cañas y defendida por el Letrado D. Leopoldo J. del Puerto Cabrera.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. EDUARDO HINOJOSA MARTÍNEZ.

Antecedentes

PRIMERO. En el indicado día el citado Juzgado de lo Contencioso-Administrativo dictó sentencia estimando en parte el recurso interpuesto frente a la resolución de 23 de marzo de 2007, de la Dirección Provincial de Sevilla, del Servicio Andaluz de Empleo, confirmada en reposición por la de 18 de septiembre de 2008, de reintegro de ayudas de acción formativa.

SEGUNDO. Contra dicha resolución se interpuso recurso de apelación con fundamento en diversos motivos y se terminó solicitando que en su día previos los trámites legales se dictara sentencia por la que con estimación del recurso, se dejara sin efecto la citada resolución.

TERCERO. Teniendo por presentado el recurso y acordado su traslado a la apelada, tras la presentación por ésta de su escrito de oposición, se elevaron las actuaciones a esta Sala, en la que no habiéndose acordado el recibimiento a prueba, la celebración de vista ni la presentación de conclusiones escritas, el recurso fue declarado concluso, teniendo lugar su señalamiento para votación y fallo en el día fijado al efecto.

CUARTO. En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones del artículo 85 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Fundamentos

PRIMERO. La sentencia apelada acordó estimar en parte el recurso interpuesto por la ahora apelada frente a la resolución de 23 de marzo de 2007, de la Dirección Provincial de Sevilla del Servicio Andaluz de Empleo, confirmada en reposición por la de 18 de septiembre de 2008, que atendidas las justificaciones suministradas, acordó la reducción a la cantidad de 18.149,93 euros de la suma total concedida inicialmente, de 64.622,25 euros, en concepto de ayuda para la impartición de cierto curso de formación profesional ocupacional, concedida mediante la resolución de aquella misma procedencia de 4 de junio de 2004 (expediente 11/2004/J/29). La resolución administrativa recurrida acordó igualmente el reintegro de 30.316,75 euros, del total de 48,466,68 euros, abonado en su día a cuenta.

La sentencia apelada descartó la denuncia de insuficiente motivación en que habrían incurrido las resoluciones impugnadas por no explicar las razones en las que se basó el reintegro acordado, considerando no obstante debidamente justificadas determinadas partidas, descartadas en principio por la Administración apelante, aspecto este al que, naturalmente, se refiere ahora el presente recurso.

SEGUNDO. Se tratará pues de dilucidar en cada caso si la decisión del Juez a quode considerar justificadas las diversas partidas afectas a la ayuda resulta o no ajustada al ordenamiento, tarea esta en la que habrá de tenerse muy en cuenta el marco jurídico normativo en el que se incardina la actividad subvencional, sustentado sobre la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y más concretamente, en lo que ahora importa, en su artículo 30.3 , según el cual '..la justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora..' (apartado 1).

La rendición incluye además, '..los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública..' (apartado 2). Particularmente '..los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente..', incluyendo las '..facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario..' (apartado 3).

Alguna precisión sobre este particular se encuentra en el artículo 73 del Reglamento de la Ley 38/2003 , aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, según el cual los '..gastos se justificarán con facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en original o fotocopia compulsada, cuando en este último supuesto así se haya establecido en las bases reguladoras..' (apartado 1).

La regulación autonómica puede encontrarse hoy fundamentalmente en el artículo 119.2.f) del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma , aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, según el cual, de acuerdo con la norma básica estatal, las normas reguladoras de la subvención contemplarán., entre otros extremos, el '..plazo y forma de justificación por parte de la persona beneficiaria o de la entidad colaboradora, en su caso, del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos..', añadiendo que '..por justificación se entenderá, en todo caso, la aportación al órgano concedente de los documentos justificativos de los gastos realizados con cargo a la cantidad concedida..'.

Sin necesidad de mayor precisión, para supuestos como el que ahora se trata, esta específica regulación se encuentra en el artículo 20 la Orden de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de 12 de diciembre de 2000, de convocatoria y desarrollo de los Programas de Formación Profesional Ocupacional. Establece este precepto que '..para la acreditación de la finalización de cada uno de los cursos y a efectos de justificar la correcta utilización de la subvención concedida, la entidad subvencionada presentará certificación responsable de dicha circunstancia. Esta certificación deberá ir acompañada de una relación de los gastos realizados, de acuerdo con lo establecido en el Convenio de Colaboración o en la Resolución de concesión de la citada subvención en los modelos normalizados, debiendo mantenerse por el beneficiario los originales de las facturas correspondientes a disposición de los órganos de gestión y control competentes..' (apartado 1). Añade el precepto que '..al objeto de facilitar las justificaciones y cualquier inspección o requerimiento de documentación de los gastos realizados, la entidad beneficiaria, así como en su caso el Agente Externo, deberán recoger en su contabilidad los gastos imputados a cada uno de los cursos o acciones subvencionadas de modo separado o con cualquier otro procedimiento que permita su inequívoca identificación..' (apartado 3).

TERCERO. Por lo demás, bajo la observancia de este conjunto normativo, el cumplimiento de las obligaciones del beneficiario de la ayuda o subvención no debe concebirse como ninguna consecuencia restrictiva del ejercicio de potestades administrativas de contenido negativo o restrictivo de derechos de los afectados, de modo que con la liquidación de la subvención o su reintegro ni se trata de sancionar al beneficiario ni tampoco de revisar o eliminar del mundo jurídico actuaciones administrativas anteriores contrarias al ordenamiento jurídico.

Así lo tiene dicho el Tribunal Supremo en su Sentencia de 24 de febrero de 2003 (casación 2336/1998 ), que con fundamento en el carácter modal de la subvención, anuda su incumplimiento a '..la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste. Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla..'.

Por ello, concluye la Sentencia '..cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, el del reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o se ha dado a aquéllas un destino diferente del que representa la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda..'. En el mismo sentido puede verse la Sentencia de la misma fecha dictada en el recurso de casación 1134/1998 .

De esta forma, el incumplimiento por el beneficiario del deber de justificación del destino de la subvención, no supone la generación de castigo alguno frente a aquél ni tampoco la revisión de la decisión concesional, sino que tan sólo determina el decaimiento del derecho a obtener el beneficio ante la falta de atención a una de las condiciones a que la subvención venía condicionada.

Más precisamente, en su Sentencia de 6 de junio de 2007 (casación 8246/2004 ), el Alto Tribunal se ha ocupado de precisar el concreto alcance del deber de justificación del destino de la subvención, integrado en el conjunto de las obligaciones impuestas al beneficiario, afirmando que '..quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquellos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones ..'.

CUARTO. Pues bien, con lo dicho puede ya examinarse el resultado estimatorio que en relación con cada una de las partidas subvencionales discutidas asumió el Juzgador de instancia, respecto del cual el Sr. Letrado de la Administración autonómica manifiesta ante todo su discrepancia con la consideración como justificada de la cantidad de 24.975,00 euros, correspondiente al módulo A01, de 'Retribución del profesorado y otras actividades docentes. Sueldos u honorarios de los profesores', que se correspondía con el pago de salarios percibidos por la recurrente en su condición de profesora, que la Administración considera no justificado al no aportarse factura original ni documento alguno que acredite el cobro efectivo de las cantidades, sino sólo una declaración responsable.

A pesar de todo, nada puede objetarse a la base sobre la que se asienta la posición sostenida por la sentencia impugnada, que no es otra que la efectiva realización de los cursos, verdadero objeto de la medida que ahora se trata, que la Administración admitió como debidamente cumplido y que, sin embargo, al haberse materializado con la actividad de la propia beneficiaria de la subvención, no era posible justificar mediante la percepción de abono alguno (de ella misma en su favor), lo que hace obligado así acudir a otros medios distintos del justificante de pago, cuya utilización se impone en estos casos y que, según lo dicho, vendrían autorizados por el propio artículo 30 de la Ley 38/2003 , en cuanto contempla como tales no sólo aquellos justificantes de gasto sino '..cualquier otro documento con validez jurídica que permita(n) acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública..' (apartado 2).

Se trata de justificar el cumplimiento del objeto subvencional, es decir de la realización de la actividad subvencionada, la cual en el presente caso, dada la admisión de la realización de los cursos, no ha sido siquiera negada por la Administración, apareciéndose así como suficientes las declaraciones juradas aportadas por la recurrente y la documentación sobre cotización a la Seguridad Social, que, en fin, como aquélla alega, al tratarse del Régimen especial de trabajo autónomo, no había de ceñirse en sus bases a las cantidades efectivamente devengadas, las cuales, por lo demás, se ajustan al módulo previsto en el título subvencional.

A pesar de todo, puesto que, en realidad, se trata de concretar o determinar el coste que para la organización supuso la realización de las clases que la propia actora impartió como profesora, la Sala considera procedente equiparar dicho coste al que, según la propia recurrente, supuso el salario por hora declarado para otros profesores, de 16,2 euros (folios 36 a 66 del expediente), al que habrá de ajustarse la reducción aplicada.

QUINTO. Por otro lado, debe rechazarse el recurso en relación con la cantidad de 336,30 euros que la Sentencia apelada considera suficientemente justificada en el módulo B05, 'Seguro de accidente de los alumnos', descartada por la Administración al no existir justificación de pago bancario, pero cuyo abono sin embargo quedó plenamente justificado con el recibo obrante en las actuaciones, suficiente a estos efectos, al menos por lo que se aparece de lo actuado, sin que, en particular y en contra a lo que se dice por la apelante, el pago en efectivo suponga la contravención de prevención alguna de las contenidas en el artículo 20.3 de la Orden de 12 de diciembre de 2000, citada, que, como se vio, se limita a exigir la contabilización de los gastos, por separado respecto de cada uno de los cursos o acciones subvencionadas.

Por tal razón, tampoco puede cuestionarse la solución que la sentencia alcanza en relación con el módulo B06, en el cual el pago se justificó también con la entrega de cheques, que, como es sabido, surten los efectos de pago si son efectivamente realizados ( artículo 1170 CC ), lo que no se ha demostrado que no sucediera, y ello aunque dicha realización fuera posterior a la finalización del plazo de justificación establecido, al corresponder a actividades y gastos efectivamente destinados al cumplimiento del objeto de la subvención, sin que, por lo demás, puedan considerarse aplicables al supuesto previsiones, a que se refiere la representación apelante, como las del artículo 19.bis de la Orden de 12 de diciembre de 2000, introducida por la Orden de 9 de noviembre de 2005, posterior a la concesión de la que ahora se trata.

En ese mismo punto debe también rechazarse el reproche que la apelante dirige a la sentencia recurrida respecto de la inclusión en la subvención del Impuesto sobre el Valor Añadido soportado por la actora en la adquisición de bienes o servicios, conclusión que se sustenta en lo establecido por el artículo 31.8 de la Ley General de Subvenciones , en cuanto que considera gastos subvencionables los impuestos indirectos cuando no sean susceptibles de recuperación o compensación, lo que así ocurre en el caso a tenor de la exención en el citado tributo de la actividad docente ( artículo 20.1.9.º de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre ) y del sometimiento del derecho a deducir a la utilización por el sujeto pasivo de aquellos bienes o servicios en operaciones no exentas ( artículo 94.1 de la Ley 37/1992 ), con la aplicación de la regla de la prorrata ( artículo 102 de la Ley 37/1992 ) para el caso de realización al mismo tiempo de operaciones exentas. En fin, la realidad del gasto queda también de manifiesto en el número de orden 31, y ello a pesar de no haberse desglosado el Impuesto, por lo que ninguna razón impide reconocer su inclusión entre los gastos justificados.

SEXTO. Tampoco puede acogerse la objeción que se vierte en relación con la modificación del contrato de trabajo que dio lugar al gasto reflejado en el módulo B08, modificación que se dice contraria a las previsiones del artículo 8 del Estatuto de los Trabajadores , Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, pero sin precisarse en qué concreto extremo tiene lugar dicha vulneración y, lo que es más importante, sin indicarse siquiera qué efectos habría de tener dicha modificación que no incidieran precisamente en la consolidación de la relación laboral, como sucede con carácter general con las vulneraciones que dicho precepto contempla.

SÉPTIMO. En cuanto a los gastos del módulo B09, 'Energía y mantenimiento', de un lado, como afirma la sentencia apelada, puesto que la Administración no posibilitó la subsanación en la instancia administrativa, tampoco puede reprocharse a la beneficiaria que demorara la aportación documental hasta el recurso de reposición ni, por tanto, que desconociera las previsiones del artículo 112 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Por otro lado, tampoco se ha justificado por la apelante que los gastos de números 79, 80 y 81 fuesen destinados a la adquisición de bienes amortizables, excluidos de la subvención por el apartado 3.D) de la resolución de concesión, debiendo pues mantenerse la postura asumida por la sentencia apelada sobre su destino al mantenimiento de la actividad de informática.

OCTAVO. Finalmente, en lo que respecta a los gastos por publicidad del módulo B10, aunque, ciertamente, la recurrente no aportara en tiempo la documentación que se le requirió a fin de justificar el gasto, lo cierto es que, al margen de esa extemporánea aportación y de las dudas que pudieron llevar a la Administración a requerir el contrato, la realización de la actividad quedaba plenamente demostrada con la aportación de la factura y de la publicidad realizada.

Tampoco merece objeción alguna la indicación que la sentencia apelada contiene sobre los gastos se administración general, que el Juzgador de instancia entendió que debían excluirse de este apartado al ser contemplados en el módulo B08.

NOVENO. Por todo, el recurso sólo puede ser estimado en relación con la cantidad de 24.975,00 euros, correspondiente al módulo A01, de 'Retribución del profesorado y otras actividades docentes. Sueldos u honorarios de los profesores', considerada por la sentencia apelada como deducible por justificada, y que deberá ser reducida a la que resulte de equiparar el coste reflejado al salario por hora declarado para otros profesores, de 16,2 euros, debiendo rechazarse el recurso en el resto, y todo ello sin que, de acuerdo con el artículo 139.2 LJCA , se estime procedente la condena de ninguna de las partes al pago de las costas causadas en ninguna de las instancias.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Fallo

PRIMERO. Estimar en parte el recurso de apelación interpuesto por la Administración de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia dictada el día 1 de marzo de 2011, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Sevilla, en el procedimiento en primera o única instancia seguido con el número 13/2009 , interpuesto frente a la resolución de 23 de marzo de 2007, de la Dirección Provincial de Sevilla, del Servicio Andaluz de Empleo, confirmada en reposición por la de 18 de septiembre de 2008, sobre reducción a la cantidad de 18.149,93 euros de la suma total concedida inicialmente, de 64.622,25 euros, en concepto de ayuda para la impartición de curso de formación profesional ocupacional, sentencia que debe considerarse desajustada a Derecho exclusivamente en la parte relacionada con la reducción de 24.975 euros, considerada por la Administración, correspondiente al módulo A01, que deberá ser limitada a la resultante de equiparar el coste de personal a 16,20 euros por hora, desestimando el recurso en el resto.

SEGUNDO. No efectuar pronunciamiento expreso alguno sobre el pago de las costas causadas en ninguna de las instancias.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión al rollo de apelación. Remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de lo Contencioso- Administrativo de procedencia para su notificación y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. D. HERIBERTO ASENCIO CANTISÁN, D. GUILLERMO SANCHÍS FERNÁNDEZ MENSAQUE, D. JOSÉ ÁNGEL VÁZQUEZ GARCÍA, D. EDUARDO HINOJOSA MARTÍNEZ, D. JAVIER RODRÍGUEZ MORAL.