Sentencia Administrativo Nº 563/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 50/2013 de 12 de Junio de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En Valencia, a doce de junio de dos mil quince.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ, Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ y Dª BELÉN CASTELLÓ CHECA, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 563

En el recurso contencioso-administrativo número 50/2013, deducido por D. Cirilo frente a la resolución de la Consellera de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de 27 de diciembre de 2012, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por aquél contra la resolución de 27 de septiembre de 2012 del Director General de Evaluación Ambiental y Territorial, dictada en el expediente NUM000 , por la que se ordenó la restauración de la legalidad urbanística en relación con la construcción de una vivienda unifamiliar realizada sin contar con la preceptiva licencia municipal en suelo no urbanizable protegido, en la parcela NUM001 del polígono NUM002 del término municipal de Benifairó de la Valldigna.

Ha sido parte demandada la GENERALITAT VALENCIANA; siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguidos los trámites legales, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara sentencia que, estimando el recurso, declarase la nulidad y subsidiaria anulación y, en todo caso, la contrariedad a derecho de la resolución recurrida, con expresa condena en costas a la Administración demandada.

SEGUNDO.- La Generalitat Valenciana contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó el dictado de sentencia que declarase la conformidad a derecho de la resolución administrativa impugnada.

TERCERO.- Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite de conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló la deliberación, votación y fallo del asunto para el día nueve de junio de dos mil quince.

QUINTO.-En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El actor, D. Cirilo , deduce el presente recurso contencioso-administrativo, según ha sido expuesto, frente a la resolución de la Consellera de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de 27 de diciembre de 2012, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por aquél contra la resolución de 27 de septiembre de 2012 del Director General de Evaluación Ambiental y Territorial, dictada en el expediente NUM000 , por la que se ordenó la restauración de la legalidad urbanística en relación con la construcción de una vivienda unifamiliar realizada sin contar con la preceptiva licencia municipal en suelo no urbanizable protegido, en la parcela NUM001 del polígono NUM002 del término municipal de Benifairó de la Valldigna.

SEGUNDO.- Alega el demandante, para fundar su pretensión anulatoria de las resoluciones administrativas impugnadas, los dos siguientes motivos de impugnación: 1.- nulidad de pleno derecho de tales resoluciones por carecer la Administración autonómica de competencia para dictarlas; y 2.- prescripción de la acción de la Administración para acordar el restablecimiento de la legalidad urbanística.

La Administración demandada se opone a las referidas alegaciones impugnatorias y pretensiones del demandante y sostiene, en síntesis, la adecuación a derecho de las resoluciones administrativas recurridas.

TERCERO.- La alegación del actor relativa a la falta de competencia de la Generalitat para acordar en el presente caso el restablecimiento de la legalidad urbanística no puede ser acogida. Consta acreditado en el expediente administrativo que la vivienda en cuestión fue construida por aquél en suelo clasificado en el PGOU de Benifairó de la Valldigna como no urbanizable de protección forestal (así se indica en el oficio de 8 de febrero de 2010 remitido por el Alcalde de ese municipio a la Administración autonómica). Ha de estarse, por tanto, a la regulación contenida en el art. 255 de la LUV -aplicable al caso de autos por razones temporales-, precepto cuyo apartado 1 disponía que 'El ejercicio de la potestad sancionadora regulada en esta Ley corresponderá a La Generalitat, con el carácter de competencia propia en concurrencia con la municipal, cuando se trate de infracciones graves o muy graves cometidas en suelo no urbanizable. Iniciado por La Generalitat en estos supuestos el ejercicio de su competencia, el Municipio deberá abstenerse de toda actuación en el mismo asunto desde el momento en que reciba la oportuna comunicación, remitiendo a la administración autonómica las actuaciones que hasta el mismo hubiera, en su caso, desarrollado'. El apartado 2 del citado precepto legal añadía que 'En los supuestos del apartado anterior corresponderá también a La Generalitat, con el carácter de competencia propia en concurrencia con la municipal, el ejercicio de las potestades administrativas de protección de la legalidad urbanística', y el apartado 3 indicaba que 'En los casos en los que las competencias se ejerciten por La Generalitat, se dará también traslado de la propuesta de resolución al Municipio afectado en el mismo trámite de audiencia a los imputados, para que pueda alegar lo que estime oportuno'.

Así pues, el ejercicio de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística en los casos de infracciones graves o muy graves cometidas en suelo no urbanizable constituía, a tenor del referido precepto legal, una competencia propia de la Administración autonómica.

El actor sostiene, frente a lo anterior, que la competencia en tales casos corresponde al municipio, argumentando en este punto que el precitado art. 255 de la LUV había de ponerse en relación con el art. 254.3 de esa misma ley y con el art. 526.1 del ROGTU , llegando de esta forma a la conclusión de que para que proceda la actuación de la Generalitat en los supuestos de infracciones graves o muy graves en suelo no urbanizable se exigía que concurriera además el requisito de la existencia de intereses supralocales afectados. Ahora bien, el repetido art. 255 de la LUV contemplaba, como ha sido ya señalado, un supuesto específico de competencia propia de la Administración autonómica, completamente distinto de los casos de sustitución autonómica en las competencias municipales previstos en el invocado art. 254 de dicha ley . Y el art. 526 del ROGTU -que no desarrollaba, como erróneamente sostiene el demandante, el art. 255 de la LUV , sino que su contenido hacía referencia a los arts. 221, 222, 224 y 231 de esa ley, según expresamente se indicaba en aquel precepto reglamentario- diferenciaba claramente dos supuestos distintos e independientes entre sí, de un lado cuando se trataba de actos de transformación, de uso y de edificación del suelo, subsuelo y vuelo que vulneraran la normativa urbanística y afectaran al orden jurídico de interés supramunicipal -apartados 1 a 5-, y de otro lado cuando de infracciones graves o muy graves cometidas en suelo no urbanizable se trataba -apartado 6-.

Una vez sentado lo precedente, resulta adecuada la cita aquí de la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, seguida por el Tribunal Supremo en numerosas sentencias, que pone de manifiesto que la autonomía local, tal como se reconoce en los arts. 137 y 140 CE , goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar, pero más allá de ese contenido mínimo la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones diversas, válidas en cuanto respeten esa garantía institucional. En este sentido ha de señalarse que, como recuerda la STS 3ª, Sección 5ª, de 22 de enero de 2007 -recurso 4333/2002 -, del art. 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , no se deduce que las competencias del Municipio en materia de disciplina urbanística excluyan, en todo caso, cualquier intervención de las Comunidades Autónomas, pues aquéllas se ejercerán 'en los términos de las legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas'. Acorde con esta disposición estatal, el art. 253.2 de la LUV aludía de forma expresa a que se previera el ejercicio por la Comunidad Autónoma de las potestades administrativas de protección de la legalidad urbanística en régimen concurrente con el Municipio o exclusivo. Y este era el caso del art. 255 de la LUV , antecitado, que en su apartado 2, según ha sido antes fundamentado, atribuía a la Generalitat, con el carácter de competencia propia en concurrencia con la municipal, el ejercicio de las potestades administrativas de protección de la legalidad urbanística cuando se tratara de infracciones graves o muy graves cometidas en suelo no urbanizable.

CUARTO.-Tampoco la alegación del demandante acerca de la prescripción de la acción de la Administración para acordar el restablecimiento de la legalidad urbanística puede prosperar. A tenor del art. 224.4 de la LUV , el plazo de cuatro años desde la total terminación de la obra que establecía el párrafo primero de ese artículo para el ejercicio por la Administración de la acción de restauración de la legalidad urbanística no era de aplicación a las actuaciones ejecutadas sobre suelo no urbanizable protegido (en este mismo sentido se pronuncia actualmente la LOTUP, si bien eleva a quince años aquel plazo de cuatro años, y ya no habla de plazo de prescripción de la acción, sino de plazo de caducidad).

Por consiguiente, en el caso de autos, en el que, según ha sido expuesto supra, la vivienda unifamiliar concernida se hallaba ubicada sobre suelo no urbanizable protegido, de protección forestal -según el PGOU de Benifairó de la Valldigna-, la acción de la Administración para disponer la restauración de la legalidad urbanística no estaba sometida a limitación de plazo.

El recurrente pretende enervar la conclusión anterior alegando que la LUV no era de aplicación por razones temporales a los hechos enjuiciados, acaecidos, añade, antes de la vigencia de dicha ley. Pero tratándose de un acto de edificación y uso del suelo no urbanizable protegido realizado sin licencia y perpetuado en el tiempo, es claro que resultaba aplicable la legislación urbanística y de protección de suelo no urbanizable vigente a la fecha de la incoación del procedimiento de restauración de la legalidad infringida, sin que ello comporte una aplicación retroactiva de la norma proscrita por el art. 9.3 de la C.E ., pues sólo puede afirmarse que la aplicación de una norma es retroactiva a los efectos de ese precepto constitucional cuando afecta a situaciones agotadas ( STC, Sección Primera, nº 36/2014, de 27 de febrero ).

Únicamente podría darse la razón al actor si a la fecha de entrada en vigor de la LUV hubiera trascurrido ya el plazo de cuatro años desde la completa finalización de las obras que se establecía en la legislación estatal de suelo, extremo que aquél en absoluto ha acreditado.

QUINTO.-Una vez rechazadas las alegaciones impugnatorias del actor, cabe añadir que, puesto que la construcción ejecutada por éste se ubica en suelo no urbanizable protegido (protección forestal), y que resulta ilegalizable, la Generalitat venía obligada a acordar la restauración de la legalidad urbanística infringida, debiendo tenerse presente, en este punto, el carácter inexcusable para las administraciones públicas del ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística que se recogía en el art. 220 de la Ley 16/2005 -'La adopción de las medidas de restauración del orden urbanístico infringido es una competencia irrenunciable y de inexcusable ejercicio por la administración actuante'-.

En relación con lo anterior, el Tribunal Supremo tiene manifestado que la línea jurisprudencial que proclamó, tiempo atrás, el principio de proporcionalidad o menor demolición en materia de disciplina urbanística, ha sido superada por una nueva corriente de jurisprudencia que subraya el carácter preceptivo y no facultativo de la demolición como medida restauradora de los valores infringidos por la conducta ilícitamente realizada, en particular cuando se trata de suelos especialmente protegidos por su valores ecológicos y medioambientales en los que están prohibidos las edificaciones destinadas a usos residenciales, en cuyo caso la demolición resulta una consecuencia obligada de la imposibilidad de legalización, pues es la Administración la que está obligada a restaurar la realidad física alterada o transformada por medio de la acción ilegal, y a la defensa de los valores protegidos con motivo de las clasificaciones y calificaciones urbanísticas, de manera que no existe la posibilidad de optar entre dos o más medios distintos y no es, por tanto, aplicable el principio de proporcionalidad.

En este sentido se pronuncia, entre otras, la STS 3ª, Sección 5ª, de 15 de febrero de 2012 -recurso de casación número 5346/2008 -, que añade que cuando se trata de suelos rústicos especialmente protegidos tomarse en consideración que desde una perspectiva urbanística y medioambiental la defensa jurídica de esos suelos se presenta hoy -en el marco de la amplia, reciente y variada normativa sobre la materia, en gran medida fruto de la transposición de los normas de la Unión Europea- como un reto ciertamente significativo y como uno de los aspectos más sensibles y prioritarios de la expresada y novedosa normativa, y se hace eco además dicha STS de 15 de febrero de 2012 del contenido de la Exposición de Motivos del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo, que señala que 'el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales...'.

Procede, a resultas de todo lo fundamentado, la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

SEXTO.-En virtud de lo regulado en el art. 139.1 de la Ley 29/1998 , en su redacción dada por Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, procede hacer expresa imposición de costas procesales a la parte actora, al haber visto rechazadas todas sus pretensiones.

No obstante lo anterior la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.3 de la citada ley , limita el importe de las costas fijándolo en la cifra máxima total de 500 € por gastos de defensa y representación de la Administración demandada, atendiendo tanto a la actividad procesal desplegada por esta parte como a la entidad y dificultad del recurso.

Por cuanto antecede,

Fallo

1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 50/2013, deducido por D. Cirilo frente a la resolución de la Consellera de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de 27 de diciembre de 2012, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por aquél contra la resolución de 27 de septiembre de 2012 del Director General de Evaluación Ambiental y Territorial, dictada en el expediente NUM000 .

2.- Condenar al actor al pago de costas procesales, cuyo importe se limita por la Sala fijándolo en la cifra máxima total de 500 € por gastos de defensa y representación de la Administración demandada.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretario de la misma, certifico.