Sentencia Administrativo Nº 564/2005, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 83/2005 de 12 de Diciembre de 2005

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Ciudad de Burgos, a doce de diciembre de dos mil cinco.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en Burgos, ha visto en grado de apelación, el Rollo de Apelación Numero 83/05, interpuesto contra la sentencia Nº 88/05, de 13 de abril de 2005, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Burgos, en el Procedimiento Abreviado Nº 244/04 ; habiendo sido partes en esta instancia, como apelante Doña Amelia, quien comparece en su propio nombre y derecho en su condición de funcionaria, y como parte apelada el Ayuntamiento de Alfoz de Quintanadueñas representado por la Procuradora Doña Teresa Palacios Sáez.

Es Ponente de la presente resolución la Iltma. Sra. GARCÍA VICARIO.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso Administrativo número uno de Burgos en el proceso indicado dictó sentencia el 13 de abril de 2005 dispone "Que apreciando la excepción de extemporaneidad opuesta por la Administración demandada declaro la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por Doña Amelia formulando " demanda contra el Excmo. Ayuntamiento de Alfoz de Quintanadueñas sobre eliminación de complemento de productividad de las retribuciones que venía percibiendo la recurrente". No se hace especial imposición de las costas procesales."

SEGUNDO.- Contra dicha resolución por la parte recurrente se interpuso en tiempo y forma recurso de apelación, que fue impugnado por la parte demandada, y remitidos los autos a esta Sala se señaló para Votación y Fallo del presente recurso el día 9 de diciembre de 2005 lo que se efectuó.

TERCERO.- En la tramitación del recurso en ambas instancias se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO- Se impugna en el presente recurso de apelación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Burgos declarando inadmisible por extemporáneo el recurso contencioso administrativo interpuesto por la recurrente contra el Ayuntamiento de Alfoz de Quintanadueñas sobre supresión del complemento de productividad de las retribuciones que venía percibiendo.

La sentencia apelada declaró la inadmisibilidad del recurso interpuesto por considerar que se trata de un supuesto de inactividad de la Administración demandada, consistente en la decisión unilateral de no pagar el complemento de productividad a la Secretaria-Interventora del Ayuntamiento, por lo que el plazo para interponer recurso contencioso administrativo vencía una vez transcurridos dos meses a contar a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en el art. 29.1 de la Ley Jurisdiccional , por lo que habiéndose presentado el escrito el 4 de febrero de 2004, el Ayuntamiento contaba con un plazo de tres meses para dar cumplimiento a lo solicitado, y una vez transcurrido ese plazo (4 de mayo de 2004) comenzaba a computarse el plazo de dos meses para deducir el recurso contencioso administrativo contra esa inactividad de la Administración, por lo que no habiéndose interpuesto el presente recurso jurisdiccional hasta el día 27 de julio de 2004 el mismo deviene inadmisible.

Discrepa la apelante de tal decisión por considerar que no estamos en un supuesto de inactividad de la Administración, a que se refiere el artículo 29.1 de la LJCA , sino ante un supuesto de falta de resolución de una pretensión ejercitada frente a la Administración, por lo que el plazo para interponer recurso contencioso administrativo es el de seis meses a contar desde el día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto, habiéndose interpuesto el recurso dentro de plazo establecido al efecto, procediendo entrar a examinar el fondo del recurso, sin que sea admisible entender que estemos ante un acto de trámite, argumentando que tiene derecho a seguir percibiendo complemento de productividad en la cuantía que se le venía abonando a 31 de diciembre de 2003, pues aunque tal complemento no genere ningún derecho adquirido, el Ayuntamiento no puede dejar de abonar el mismo sin motivar adecuadamente tal decisión.

SEGUNDO.- Conforme a lo preceptuado en el art. 29.1 de la LJCA cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, recurso que a tenor de lo previsto en el art. 46.2 de la misma Ley habrá de interponerse en el plazo de dos meses a contar a partir del día siguiente al vencimiento del plazo señalado en el art. 29 de la Ley Jurisdiccional .

En el presente caso, no concurre el requisito esencial de que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta a favor de la recurrente que esté establecida directamente por una disposición legal o reglamentaria, acto, contrato o convenio administrativo, no existiendo en definitiva ningún acto expreso, en virtud del cual el Ayuntamiento esté obligado a realizar una determinada prestación a favor de la recurrente en lo que al mantenimiento del reconocimiento del complemento de productividad se refiere, por lo que no resulta de aplicación la especial vía de fiscalización de la inactividad de la Administración prevista en el art. 29 citado, debiéndose acudir al régimen general del silencio administrativo.

En efecto, tras la comunicación efectuada a la recurrente el 30 de enero de 2004 por el Teniente de Alcalde del Ayuntamiento, rogándole que en los recibos salariales del mes de enero y sucesivos no se aplicase el complemento de productividad, la recurrente mediante escrito de 4 de febrero de 2004 dirigido al Alcalde de la Corporación, mostró su queja contra la anterior decisión, por emanar de un órgano manifiestamente incompetente y carecer de los requisitos formales oportunos, manifestando su expresa disconformidad con el contenido de aquel escrito así como con la liquidación de nómina correspondiente al mes de enero de 2004, interesando se le diese traslado de los oportunos recursos.

La Comisión de Gobierno del Ayuntamiento, en sesión celebrada el día 18 de marzo de 2004, comunicó a la recurrente (Secretaria-Interventora ) que el asunto estaba pendiente de estudio por parte del Abogado de la Corporación, no resolviendo nada al respecto.

Ante el silencio de la Administración, no resolviendo expresamente la cuestión de fondo suscitada por la actora, y vista la supresión efectiva del percibo del complemento de productividad desde el mes de enero de ese año, la recurrente formuló con fecha de 27 de julio de 2004 oportuno recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Burgos, interesando se declarase el derecho a seguir percibiendo el complemento de productividad en la cuantía que se le venía abonando a 31 de diciembre de 2003 y que ascendía a 221,55 euros/mes.

Como vemos, el presente supuesto no es subsumible en la especial vía de fiscalización de la inactividad material de la Administración a que se refiere el artículo 29 de la LJCA , sino en el régimen general del silencio administrativo, ya que es preciso distinguir entre la inactividad prevista en el precepto citado, que define supuestos concretos de actividad administrativa impugnable sometidos a una reglas especiales de procedimiento, con cualquier otro supuesto de desestimación presunta de la petición formulada a la Administración, que es lo que ocurre en el presente caso, pues lo aquí impugnado no es la inactividad del Ayuntamiento, sino la desestimación por silencio administrativo de una petición concreta formulada por la recurrente en su escrito de 4 de febrero de 2004, manifestando su expresa disconformidad con el contenido del escrito el Teniente de Alcalde de 30 de enero de 2004, así como con la liquidación de la nómina correspondiente al mes de enero de 2004, en cuanto suprimió a partir de tal fecha el percibo del complemento de productividad que hasta entonces venía percibiendo, interesando asimismo se le diese traslado de los oportunos recursos.

Consecuentemente, partiendo de que la reclamación concreta efectuada por la recurrente el 4 de febrero de 2004 no fue resuelta expresamente por el Ayuntamiento, hemos de entender que el recurso contencioso administrativo se interpuso no contra la inactividad de la Corporación, sino contra la desestimación presunta de la reclamación formulada el 4 de febrero de ese año, por lo que el plazo para interponer el recurso jurisdiccional era de seis meses a partir del día siguiente a la producción del acto presunto, de acuerdo con la normativa específica para cada caso, según dispone el art. 46.1 de la Ley Jurisdiccional , y como quiera que en el presente caso el recurso contencioso administrativo fue interpuesto el 27 de julio de 2004, es indudable que el mismo se formuló dentro del plazo de seis meses establecido al efecto, no resultando aplicable el plazo de dos meses previsto en el art. 46.2 de dicha Ley .

A mayor abundamiento señalar, que en cualquier caso, en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos previstos en el art. 42.4.2º de la LRJ-PAC los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr, pues como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2005 (rec 7390/2002) remitiéndose a otra anterior de ese Tribunal dictada el 23 de enero de 2004 en un recurso en interés de Ley, la remisión que el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional hace al acto presunto, no es susceptible de ser aplicada al silencio negativo, pues la regulación que del silencio negativo se hace en la L.R.J.A.P. y P.C. lo configura como una ficción y no como un acto presunto.

Posición la de ese Tribunal que también sigue acogiendo el Tribunal Constitucional en su defensa del principio pro actione en el acceso a la jurisdicción, y así en su sentencia 220/2003, de 15 de diciembre confiere amparo a un recurrente frente a una resolución judicial de este orden jurisdiccional por cuanto el órgano judicial, de entre las varias opciones interpretativas, optó por la que cerraba de forma irrazonable y desproporcionada el acceso a la jurisdicción al tiempo que la administración se beneficiaba de su propia irregularidad, insistiendo en que "no pude calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales (STC 179/2003, de 13 de octubre ). La conclusión a la que llegó el Alto Tribunal pasó por considerar que la situación de silencio era equiparable a la propia de una notificación defectuosa, ya que el interesado no era informado sobre la posibilidad de interponer recursos, ante qué órgano y en qué plazo, lo que habilitaba para aplicar el régimen previsto en el artículo 79.3 LPA de 1958 (hoy artículo 58 LPAC ), de manera que la notificación sólo era eficaz desde que se interpusiese el recurso procedente, habiendo manteniendo el Tribunal Supremo esta doctrina en sus sentencias de 14 y 26 de enero de 2000 .

Como señala la STS de 21-6-99 , en los supuestos de relación entre el silencio administrativo negativo y derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE , la Administración tiene, en todo caso, el deber de resolver expresamente, ya que el silencio administrativo es una ficción que la Ley establece en beneficio del que incoó un procedimiento para que pueda entender desestimada su petición, reclamación o recurso y deducir frente a esta denegación presunta la impugnación que en cada caso proceda, o esperar confiadamente a que la Administración cumpla su deber dictando una resolución expresa, siquiera sea tardía, sin que sea viable que la Administración pretenda obtener un beneficio con la apreciación de extemporaneidad del recurso contencioso administrativo a consecuencia de su propia violación de la norma, ni aún menos, admisible que para ello se invoque una doctrina, la del silencio administrativo, que está concebida precisamente en beneficio del administrado (Sentencias de 28 de noviembre de 1989 y de 29 de noviembre de 1988 ).

Consecuentemente, no concurre la causa de inadmisibilidad apreciada por la sentencia apelada, al no ser extemporáneo el recurso contencioso administrativo interpuesto, por lo que en consonancia con lo hasta ahora expuesto, al revocarse en apelación la sentencia impugnada, procedente será entrar a examinar el fondo del recurso, de conformidad con lo prevenido en el art. 85.10 de la Ley Jurisdiccional .

TERCERO.- Opone la representación procesal del Ayuntamiento demandado, al igual que lo hizo en la instancia, la inadmisibilidad del recurso al amparo de lo preceptuado en el art. 69.c) de la Ley Jurisdiccional en relación con lo dispuesto en el art. 25 de dicha Ley , por cuanto se impugna la resolución de 30 de enero de 2004, que constituye un acto de trámite que no decide directa o indirectamente el fondo del asunto, ni determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produce indefensión o perjuicio irreparable a los derechos e intereses legítimos de la actora.

No obstante, tal alegación no puede prosperar, en la medida en que el acto administrativo impugnado no es la resolución de 30 de enero de 2004, sino la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud formulada por la recurrente el 4 de febrero de 2004 poniendo de manifiesto su total disconformidad con la comunicación previa de 30 de enero de ese año, emanada de un órgano manifiestamente incompetente y que carecía de cualquier requisito formal, rogando se le diese traslado de los recursos oportunos, lo que en modo alguno se efectuó.

En cualquier caso, difícilmente puede calificarse el acto recurrido como de mero acto de trámite no decisorio directa o indirectamente del fondo del asunto, cuando la actuación administrativa impugnada ha supuesto en la práctica el no percibo de unas retribuciones salariales en concepto de complemento de productividad que la recurrente venía percibiendo hasta diciembre del año 2003, por lo que es indudable que estamos ante una actividad administrativa impugnable en los términos prevenidos en el art. 25 de la LJCA , por lo que tal causa de inadmisibilidad ha de decaer.

CUARTO.- Entrando en el examen del fondo del litigio, para calificar la naturaleza de la disminución de haberes objeto del proceso, hemos de partir del régimen jurídico aplicable al devengo del complemento de productividad respecto del que existe una doctrina jurisprudencia ya consolidada, conforme a la cual el complemento de productividad está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo. Tiene, pues, el carácter de incentivo eminentemente personal aunque su determinación y cuantificación se realice por el órgano competente en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo, por ello, en su reconocimiento existe una cierta discrecionalidad - que no arbitrariedad - de la Administración, conocedora del funcionamiento de sus servicios, lo que no es causa alguna de discriminación sino de trato adecuado según las circunstancias de cada caso, que no son iguales en los diferentes puestos de trabajo y Organismos de la Administración.

Este complemento se puede reconocer a un funcionario determinado, atendiendo el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo, lo que indica que se trata de un complemento individualizado que puede reconocerse a aquél funcionario que desempeñe su labor con estas cualidades, por lo que realmente es subjetivo e individual, sin que se tenga que reconocerse a otro funcionario en el mismo puesto de trabajo destinado, pero que no reúna esas cualidades.

Se trataría, en suma, de una decisión discrecional, que no arbitraria sin sujeción a ninguna regla, sino a los criterios establecidos en la normativa aplicable. Ahora bien, el complemento de productividad no tiene carácter consolidable, y remunera ese especial rendimiento o actividad extraordinaria mientras ésta se desempeñe, por lo que es indudable que desde esta perspectiva, no podría accederse a lo solicitado por la recurrente.

En efecto, el complemento de productividad se configura, como una remuneración al especial rendimiento, dedicación y actividad extraordinarias no contemplados a través del complemento específico, y al interés o iniciativa en el desempeño de los puestos de trabajo, no pudiendo por ello ser considerado como una retribución complementaria inherente a un puesto de trabajo.

Ahora bien, esa intensa relación entre la prestación del servicio y el complemento de productividad, y en concreto, la especial forma de desempeño del puesto de trabajo a la que anuda la Ley el derecho al percibo del complemento en cuestión, fue reconocida reiteradamente por el propio Ayuntamiento demandado, pues desde el año 1998 hasta el mes de enero de 2004, la recurrente vino percibiendo mensualmente el complemento de productividad. Cierto es que las cuantías asignadas por complemento de productividad durante ese período de tiempo no originan por sí un derecho individual respecto a las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos sucesivos, sin embargo, también lo es que la Administración no puede dejar de abonar aquél complemento sin motivar, aunque sea sucintamente, la causa por la cual se cesa en el percibo.

En el presente caso, tal decisión se pretendió justificar con la comunicación remitida el 30 de enero de 2004 por el Teniente de Alcalde en la imposibilidad de haber podido presentar el presupuesto del año 2004, estando en estudio por parte de la Concejalía de Personal y de Hacienda de la Corporación la posibilidad de no contemplar en el próximo presupuesto el complemento de productividad.

Sin embargo, este Tribunal no puede aceptar tal motivación, ya que el hecho de no haber podido presentar los presupuestos del año 2004, así como la realización de los estudios que se dice se están practicando, no son bases suficientes como para denegar el percibo del complemento de productividad que hasta esa fecha se venía invariablemente percibiendo desde hacía cinco años, pues sin perjuicio de que la Corporación aprobaba normalmente los presupuestos dentro del mismo ejercicio de su vigencia, en cualquier caso, la denegación de tal complemento lo que exigía era una valoración particularizada de la actitud subjetiva del funcionario en relación con su especial rendimiento, su actividad extraordinaria o el interés o iniciativa con que desempeñe o no su puesto de trabajo, valoración individualizada que no se produjo en el presente caso, y todo ello sin perjuicio que conforme a lo preceptuado en el art.5.6 de la Real Decreto 861/86 corresponde al Alcalde o al Presidente de la Corporación la distribución de la cuantía de la cantidad global asignada al complemento de productividad entre los diferentes programas o áreas, así como la asignación individual del mismo, con sujeción a los criterios que en su caso haya establecido el Pleno, sin perjuicio de las delegaciones que pueda conferir conforme a lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril .

Ahondando en la cuestión, señalar que en el Presupuesto aprobado por el Ayuntamiento en julio de 2004 se fijó una partida concreta para retribuir la productividad por importe de 2. 711,76 €, sin que la recurrente percibiese cantidad alguna por tal concepto, a pesar de que como se ha dicho, vino percibiendo tal complemento de forma continuada durante cinco años, no habiéndose motivado adecuadamente porqué dejó de percibir tal abono.

Es más, cuando en diciembre de 2004 el Pleno del Ayuntamiento examinó el Dictamen de la Comisión Informativa de Personal y Servicios, respecto de las cantidades a otorgar al personal en concepto de productividad y gratificaciones, acordó no decidir nada en relación con la recurrente, por cuanto se encontraba en proceso judicial tras la demanda formulada por la Secretaría- Interventora, no motivándose adecuadamente tampoco en ese momento la posible concurrencia de concretas circunstancias en la demandante que pudiesen considerarse como justificativas de la supresión del concepto retributivo litigioso.

En otro orden de cosas, no puede considerarse como motivación adecuada - a los efectos que aquí se precisan - el acuerdo de la Comisión de Gobierno de 18 de Marzo de 2004 en respuesta al escrito presentado por la recurrente el 4 de febrero de ese año, pues sin perjuicio de la falta de respuesta del Abogado de la Corporación, en cualquier caso, las consideraciones vertidas en el mismo han de sujetarse a lo dispuesto en el art. 5 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril , por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de Administración Local, conforme al cual el complemento de productividad está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo, y su apreciación deberá realizarse en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo, al margen de cualquier otro tipo de consideración.

En consonancia con lo hasta ahora expuesto, hemos de concluir que existen fundamentos suficientes en autos para entender que la recurrente debió percibir el complemento de productividad que venía percibiendo los años anteriores, pues si bien es cierto que la indebida motivación de Ayuntamiento, no es fundamento suficiente para la estimación del recurso, sin embargo, si puede tomarse en consideración como manifestación de una decisión arbitraria que no se justifica sobre la base de factores ponderados en derecho, sobre todo cuando se habla de una retribución que se fija con una cierta discrecionalidad, no constando que se haya hecho una valoración individualizada de la actitud subjetiva de la recurrente en relación con su especial rendimiento, su actividad extraordinaria o el interés o iniciativa con que desempeña o no su puesto de trabajo y que hubieran podido considerarse - en su caso- como justificativas de la supresión del citado complemento, por lo que procedente será estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto y declarar el derecho de la actora a seguir percibiendo el complemento de productividad en la cuantía que venía percibiendo a 31 de diciembre de 2003, con la correspondiente actualización, desde enero de 2004 a octubre de 2004, ambos inclusive, más los intereses legales correspondientes.

QUINTO.- Al estimarse el recurso de apelación interpuesto no procede hacer especial imposición de las costas causadas en ésta en instancia, de conformidad con lo establecido en el art. 139-2 de la Ley 29/1998 .

Vistos los artículos precedentes y demás de pertinente aplicación, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad que le confiere el Pueblo Español dicta el siguiente:

Fallo

Estimar el recurso de apelación interpuesto por Doña Amelia contra la sentencia Nº 88/05 de 13 de abril de 2005 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Nº Uno de Burgos en el Procedimiento Abreviado Nº 244/04 , la que se anula y deja sin efecto en cuanto declaró inadmisible el recurso por extemporaneidad, procediendo en su lugar entrar a conocer del fondo del recurso, y en consecuencia, declaramos que procede estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la recurrente, contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación efectuada al Ayuntamiento de Alfoz de Quintanadueñas el día 4 de febrero de 2004 sobre supresión del percibo del complemento de productividad, resolución que se anula y deja sin efecto por no ser conforme a derecho, declarando en su lugar el derecho de la recurrente a seguir percibiendo el complemento de productividad en la cuantía que venía percibiendo a 31 de diciembre de 2003, con la correspondiente actualización, desde enero de 2004 a octubre de 2004, ambos inclusive, más los intereses legales correspondientes.

No procede hacer especial imposición de costas.

Contra esta resolución no cabe interponer recurso alguno.

Devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia, con certificación de esta resolución, para ejecución y cumplimiento, debiendo acusar recibo.

Así lo acuerdan y firman los Iltmos. Sres. Magistrados componentes de la Sala al inicio indicados, de todo lo cual, yo el Secretario, doy fe.

PUBLICACION: Leída y publicada ha sido la sentencia anterior por el Ilmo. Magistrado Ponente Sra. García Vicario en la sesión pública de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), que firmo en Burgos a doce de Diciembre de dos mil cinco, de que yo el Secretario de Sala certifico.

Ante mi.