Sentencia Administrativo Nº 564/2015, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 113/2009 de 23 de Marzo de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

RECURSO NÚMERO 113/2009

SENTENCIA Nº 564 DE 2015

Ilma. Sra. Presidenta:

Dª Beatriz Galindo Sacristán

Ilmas. Sras. Magistradas:

Dª Mª Luisa Martín Morales

Dª Mª Rosa López Barajas Mira

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Granada, a veintitrés de marzo de dos mil quince.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 113/2009, de cuantía indeterminada, interpuesto por Felicisima y otros, representados por la Procuradora de los Tribunales Dª Carolina González Díaz, y dirigido por el Letrado D. Salvador de la Asunción Peiró, contra la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, MINISTERIO DE FOMENTO, representado y dirigido por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Por auto de esta Sala de fecha 10 de febrero de 2009 , se aceptó la competencia para conocer del presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto frente a la actuación material constitutiva de vía de hecho que, a juicio de la parte actora, se habría producido por la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental en el expediente de expropiación forzosa promovido para la obra pública 'Autovía A-52, Linares-Albacete. Corredor N-322 de Córdoba a Valencia. Tramo: Úbeda-Torreperogil', al haberse omitido el trámite de información pública de la relación de bienes y derechos afectados, lo que, según afirma dicha parte, le habría causado indefensión material, acordándose reclamar el expediente administrativo.

SEGUNDO.-Recibido el expediente administrativo, se dio traslado a la parte actora para que dedujera la oportuna demanda, lo que verificó, presentando, en fecha 7 de marzo de 2013, demanda de recurso contencioso-administrativo, en la que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminó suplicando que se dicte en su día Sentencia estimatoria del recurso y se reconozca como situación jurídica individualizada: La nulidad de la resolución de la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía oriental de fecha 27 de mayo de 2008, publicada en el BOE de 10 de junio de 2008, por la que se incoó el expediente de expropiación forzosa de los bienes y derechos precisos para la ejecución públicas de la obra pública a que se contraen las presentes actuaciones, por ser constitutiva de una actuación material de vía de hecho, así como la nulidad de sus posteriores resoluciones de 13 de julio de 2009 (BOE 12/08/2009) y 28 de septiembre de 2009 (BOE 21/10/2009) y, en consecuencia de tal declaración, que se declare nulo el expediente expropiatorio por no haberse seguido el procedimiento legalmente establecido conforme a lo dispuesto en la Ley de Expropiación Forzosa y su Reglamento, al haberse omitido el trámite esencial, a los efectos del proceso expropiatorio, del previo y preceptivo trámite de información pública de la relación de bienes y derechos afectados, por un plazo de quince días, a los efectos de poder presentar los afectados posibles alegaciones para oponerse a la necesidad de ocupación y/o extensión de las superficies a expropiar; y todo ello al tener que considerar que la citada omisión del trámite informativo no puede ser sustituido por la información pública ofrecida en la resolución de convocatoria al levantamiento de Actas Previas ( Arts. 17 , 18 , 19 y 56.2 del REF ), habiendo causado todo ello una situación de indefensión material.

Que en consecuencia de la nulidad del expediente expropiatorio, se proceda a declarar nulas las Actas Previas levantadas y la declaración de necesidad de ocupación, restituyendo, de ser posible, los bienes a sus legales propietarios si aquellos se encontrasen en el estado original; y que se acuerde el pago de una indemnización que, según reiterada Jurisprudencia sobre la materia, debería fijarse al menos en un 25% más de su valor, así como los intereses legales de tal cantidad desde la fecha de la ocupación y hasta su completo y efectivo pago.

Por último, se solicita de forma expresa que se condene en costas a la Administración demandada conforme a lo establecido en el Art. 139 de la LRJCA .

TERCERO.- Dado traslado a la parte demandada para contestación de la demanda, lo evacuó mediante escrito presentado el día 13 de junio de 2013, en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminaba suplicando que se dicte Sentencia por la que desestime el recurso contencioso administrativo por ser la actuación impugnada conforme a derecho.

CUARTO.-Acordado el recibimiento a prueba por el plazo legal para proponer y practicar, en dicho período se practicaron aquellas pruebas que, propuestas en tiempo y forma por las partes, la Sala admitió y declaró pertinentes, incorporándose las mismas a los autos con el resultado que en éstos consta.

QUINTO.-Declarado concluso el período de prueba, y, al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se acordó darles traslado para conclusiones escritas, cumplimentándose el mismo mediante escrito en que reiteraron las peticiones contenidas en los de demanda y contestación. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Ha sido Ponente la Iltma. Sra. Magistrada Dª. Beatriz Galindo Sacristán, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el recurso contencioso administrativo la actuación material constitutiva de vía de hecho que, a juicio de la parte actora, se habría producido por la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental en el expediente de expropiación forzosa promovido para la obra pública 'Autovía A-52, Linares-Albacete. Corredor N-322 de Córdoba a Valencia. Tramo: Úbeda-Torreperogil', al haberse omitido el trámite de información pública de la relación de bienes y derechos afectados, lo que, según afirma dicha parte, le habría causado indefensión material.

SEGUNDO.-Se apoya el presente recurso, en esencia, en un único motivo, consistente en la concurrencia de los requisitos de la vía de hecho. Así, afirman los actores que nos encontramos aquí ante una actuación material de la Administración que les ha ocasionado indefensión ya que se les ha privado de su derecho a efectuar alegación alguna frente a la concreta necesidad de ocupación de sus propiedades y extensión de la superficie a expropiar. Y es que el procedimiento expropiatorio en el que supuestamente se amparaba dicha ocupación es nulo de pleno Derecho por haberse omitido el trámite de Exposición Pública exigido por el artículo 19 del Reglamento de Expropiación Forzosa .

La nulidad del procedimiento expropiatorio lleva aparejada -siguiendo el razonamiento de los actores- la ilegalidad de la ocupación de las fincas de los recurrentes. Y no siendo ya posible la restitución in natura de los terrenos, procederá el incremento del precio de adquisición -o del justiprecio- en un 25%.

El motivo debe desestimarse, y con ello el recurso contencioso administrativo, pues no se dan aquí los presupuestos de la vía de hecho y que consisten, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, sentencia de 5 de octubre de 2012 ), en la existencia de una actuación administrativa no respaldada por un procedimiento administrativo legitimador de la misma, bien porque el acto administrativo de cobertura no existe o es nulo, bien porque existe pero no alcanza a cubrir la actuación de la Administración que se ha excedido de los límites del mismo. Es cierto que, según lo que acabamos de exponer, podría considerarse vía de hecho la actuación material de la Administración cuando la misma se ampara en un acto nulo de pleno Derecho pues, en última instancia, la nulidad equivale a la inexistencia del acto administrativo. Ahora bien, para que la actuación material derivada de un acto administrativo nulo de pleno derecho pueda ser impugnada al amparo del artículo 25.2 de la LJCA , esto es, como vía de hecho, es imprescindible que el recurrente no haya podido impugnar el acto administrativo de cobertura (vb.gr. porque no le fue notificado). Admitir lo contrario supondría tanto como convertir a la vía de hecho en un mecanismo para recurrir actos administrativos que el interesado dejó firmes y consentidos, en definitiva, una forma de reabrir los plazos de impugnación ya fenecidos. Y es precisamente ésta la pretensión que claramente subyace en los recursos que aquí se enjuician, siendo significativo, al respecto, que -tal y como se infiere del Expediente Administrativo y de los documentos que acompañan al escrito de Contestación a la Demanda- todos los recurrentes conocieron y fueron parte del procedimiento de expropiación, hasta el punto que el 12-8-2009 se procedió a publicar en el BOE la relación de propietarios afectados por la expropiación y se abría un trámite de información pública por quince días habiéndose citado a los propietarios para el levantamiento de actas previas el 21-10-2009.

Es decir, todos pudieron impugnar el procedimiento expropiatorio, no siendo admisible que -al amparo de una supuesta nueva jurisprudencia del Tribunal Supremo- pretendan ahora hacer valer un defecto procedimiental que no ha ocasionado indefensión material.

Ya la Sentencia dictada por esta misma Sala en recurso n º 2450/2008 y 242/2009 desestimaba una similar pretensión basada en los mismos presupuestos y señalaba que:

' Por último, y a mayor abundamiento, ha de señalarse que ninguna virtualidad impugnatoria puede tener la invocación de las ya mencionadas sentencias del Tribunal Supremo, pues las mismas se refieren a un supuesto distinto del que aquí se examina. En ellas se declara, en concreto, que la omisión del trámite de Información Pública constituye un vicio susceptible de provocar la nulidad del procedimiento expropiatorio. Pero en modo alguno se legitima en ellas la posibilidad de que quienes no impugnaron dicho procedimiento puedan posteriormente obtener una ventaja económica -concretada en el incremento del precio de adquisición o del justiprecio- iniciando un proceso jurisdiccional por la vía del artículo 25.2 de la LJCA . Tal posibilidad vulnera, además, la doctrina de los actos propios, tal y como ha tenido ocasión de señalar el Alto Tribunal en sentencia de 6 de junio de 2012 , en la que -casando la sentencia del TSJ de Cataluña- se afirma que '... es preciso constatar, ante todo, que la propietaria del terreno ocupado -ahora recurrida- ha venido manteniendo una posición esencialmente contradictoria. Si efectivamente creía que la ocupación del terreno se produjo mediante una vía de hecho, habría debido combatirlo en su momento, sin aceptar que cupiera determinar ningún justiprecio: cuando hay una vía de hecho, todo lo actuado en el procedimiento expropiatorio es inválido y, por consiguiente, no puede acordarse justiprecio alguno. Así, como muy tarde en el momento en que se aprobó el acuerdo del Jurado, la propietaria y ahora recurrida habría debido impugnarlo; pero no -como hizo- por considerar que la tasación estaba incorrectamente calculada, sino por entender que todo lo actuado era nulo. Al no haberlo hecho así, admitió la validez del procedimiento expropiatorio, por lo que no podía luego, mediante una solicitud de indemnización presentada al margen de aquél, sostener que hubo una vía de hecho. Esto es venir contra sus propios actos. Así lo demuestra de manera palmaria, por lo demás, que en el escrito de oposición recuerda la recurrida que la sentencia de esta Sala de 10 de julio de 2009 acogió sustancialmente sus pretensiones en materia de justiprecio. Es conveniente disipar cualquier equívoco a este respecto. Cuando se produce una vía de hecho, la Administración tiene el deber de restituir el bien expropiado e indemnizar los daños ocasionados por la ilegal ocupación del mismo. Sólo si la restitución es imposible, cabe una reparación mediante su equivalente dinerario. A veces, por razones de economía procesal, esta reparación sustitutiva se hace coincidir con la cuantía del justiprecio que se hubiera fijado en el procedimiento expropiatorio declarado nulo, incrementado en un 25%. Pero repárese bien: eso no es un justiprecio, sino una indemnización. De todo ello se desprende que, si -tal como ocurre en el presente caso- ha habido un auténtico justiprecio admitido por todas las partes, no quepa además considerar que ha habido una vía de hecho merecedora de indemnización. Al no haberlo entendido así, la sentencia impugnada ha vulnerado los preceptos invocados por el recurrente, por lo que el único motivo de este recurso de casación debe ser estimado.'

Resulta también ilustrativa la SAN de 6-2-2015 :

'TERCERO.- La legislación en materia de expropiación forzosa establece una serie de trámites y garantías dentro de ese procedimiento concreto, entre ellas la necesidad de que el beneficiario de la expropiación formule relación concreta e individualizada de los bienes o derechos cuya expropiación sea necesaria, describiendo todos los aspectos materiales y jurídicos, entre ellos, además del número de identificación catastral de cada parcela y del polígono y término municipal a que pertenecen, el nombre del propietario o propietarios de cada parcela, bien o derecho afectado y la superficie total que va a ser objeto de la expropiación.

Así, la Ley de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954), dispone en su artículo 15 :

'Declarada la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate.'

Y en su artículo 17:

'1. A los efectos del artículo 15, el beneficiario de la expropiación estará obligado a formular una relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación.

2. Cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la descripción material detallada a que se refiere el párrafo anterior, la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto, pero el beneficiario estará igualmente obligado a formular la mencionada relación a los solos efectos de la determinación de los interesados.'

Por tanto, con independencia de la relación de bienes y derechos afectados, con la descripción material de los mismos en plano parcelario, en el procedimiento expropiatorio se ha de elaborar dicha relación, para lo cual se podrá obtener información del Registro de la Propiedad, Catastro, Ayuntamiento correspondiente o cualquier otro organismo público en el que obre tal información, como se infiere del artículo 16 REF . Elaborada tal relación se ha de abrir el trámite de información pública, previendo la Ley la posibilidad de rectificación de errores materiales. Así, el artículo 19 LEF dispone:

'1. Cualquier persona podrá aportar por escrito los datos oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada y oponerse, por razones de fondo o forma, a la necesidad de la ocupación. (...)

2. En el caso previsto en el párrafo segundo del artículo 17, cualquier persona podrá formular alegaciones, a los solos efectos de subsanar posibles errores en la relación.'

Efectivamente, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de abril de 2011 , siguiendo la línea marcada, entre otras, en STS de 10/11/09 y 15/10/08 , se recoge la doctrina jurisprudencial sobre la naturaleza y entidad del trámite de Información Pública arriba mencionado y sobre las consecuencias de la nulidad del procedimiento expropiatorio, en los siguientes términos:

'En cuanto al trámite de información pública sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria, es verdad que no está expresamente previsto para el procedimiento de urgencia en el art. 52 LEF . No obstante, en vía de desarrollo reglamentario, el art. 56 del REF , tras decir que el acuerdo de ocupación urgente debe hacer referencia a los bienes a ocupar, establece que debe recoger asimismo 'el resultado de la información pública en la que por imposición legal o, en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate'. Además, esta Sala tiene declarado, en todo caso, que el mencionado trámite de información pública es preceptivo también en el procedimiento de urgencia. Así, entre otras, las sentencias de 29 de octubre de 2002 o de 18 de marzo de 2005 . La razón es que sólo mediante ese trámite específico pueden los afectados hacerse oír sobre la proyectada expropiación de sus fincas. Esto no ocurre, en contra de lo que afirman el Abogado del Estado y la beneficiaria, en los trámites regulados en los arts. 7 y 10.4 de la Ley de Carreteras , que se refieren a las características generales de la carretera proyectada, no a las concretas fincas que se deberán expropiar para su construcción; es decir, esos trámites versan sobre la oportunidad de la obra que justifica la expropiación, no sobre bienes determinados. De aquí que los afectados no puedan por esos trámites defender sus intereses de la misma manera que pueden hacerlo mediante el trámite de información pública del art.18 LEF , que sí versa sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria. Y algo parecido puede decirse del trámite previsto en el art. 19.2 LEF : permite sólo la corrección de errores del proyecto de obras que lleva aparejada la declaración de necesidad de ocupación, pero no permite alegar nada con respecto a la necesidad de ocupación misma. De aquí que tampoco pueda suplir al trámite del art. 18 LEF . La conclusión de todo ello es que tiene razón la sentencia impugnada al afirmar que, en el presente caso, no sólo se ha omitido un trámite de información pública preceptivo, sino que dicha omisión ha ocasionado indefensión a los expropiados'.

Las anteriores sentencias han recaído en recursos de casación interpuestos contra sentencias dictadas por Tribunales Superiores de Justicia (Madrid y Castilla- La Mancha) en recursos contencioso administrativos contra acuerdos del Jurado Territorial de Expropiación, instando la nulidad del procedimiento expropiatorio y la nulidad de la declaración de urgente ocupación. Y en cuanto a la indemnización a fijar, se señala en la STS de 15/10/08 que:

«Sí debemos precisar, aunque sin relevancia a efectos de la presente casación, que ese reconocimiento de indemnización en caso de vía de hecho se ha producido cuando ante esta Sala se interesaba la revisión del acuerdo del Jurado y se cifraba por parte del expropiado en un 25% de dicho justiprecio la compensación de la privación de la propiedad por vía de hecho, más sin que esa solución pueda ser adoptada como correspondiente en todos los casos a la indemnización procedente en la sustitución de la devolución de la finca por la ilegal actuación de la Administración cuando existe vía de hecho, ya que en este supuesto y conforme a lo dispuesto en el art. 105.2 de la Ley de la Jurisdicción , lo procedente en términos estrictamente jurídicos sería la compensación, de haberse realizado ya la obra sobre el terreno expropiado, del derecho al expropiado a obtener la devolución de la finca de que se ve privada ilegalmente y que se sustituye por una indemnización, referida naturalmente a la fecha en que dicha imposibilidad se aprecia por el Tribunal. Es cierto que esta Sala ha venido reconociendo una compensación del 25% resultante de la indemnización por vía de hecho, mas es necesario resaltar que ello ha sido -hemos de insistir- cuando el objeto del recurso estaba referido al acuerdo valorativo del Jurado, cosa que no ocurre en el presente caso, y siempre que así se hubiera solicitado por parte del recurrente, y en aras a evitarle la promoción de un nuevo proceso, sin que, en definitiva, sea correcto entender que, con carácter general, la indemnización por la vía de hecho haya de cifrarse en el 25% del justiprecio y ello, entre otras cosas, porque, apreciada una vía de hecho, no existe tal justiprecio como compensación por la pérdida de la propiedad del bien, al no existir, en realidad, una auténtica expropiación forzosa.»

CUARTO.- En el presente caso, sin embargo, el actor ha acudido a la vía del art. 30 de la Ley jurisdiccional , el cual, tal como se declara en STS, entre otras, de 10/11/09 y 6/03/12 , «configura un remedio procesal específico para obtener la cesación de actuaciones administrativas completamente desprovistas de base jurídica o realizadas eludiendo el procedimiento; es decir, viene a situarse en el mismo lugar tradicionalmente ocupado por la tutela interdictal frente a la Administración. Pero la existencia de un remedio procesal específico para obtener la cesación de la vía de hecho no significa que ésta no tenga consecuencias jurídicas a otros efectos, como es señaladamente el de determinar la nulidad del acto administrativo adoptado en tales circunstancias; y esa nulidad puede ser declarada por el cauce procesal ordinario. Téngase en cuenta, a este respecto, que mediante el art. 30 LJCA sólo puede pedirse la cesación de la vía de hecho, no un enjuiciamiento sobre la validez o invalidez de actos administrativos. Así, si no cupiese la impugnación por el cauce ordinario de actos administrativos en cuya elaboración ha mediado una vía de hecho, este vicio -tan grave que frente al mismo siempre se ha admitido excepcionalmente la tutela interdictal- resultaría beneficiado en comparación con otros vicios menos graves de los actos administrativos. Véase, en esta línea, la sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2001 ».

.....

QUINTO.- En el expediente expropiatorio al que hace referencia el presente recurso se constata que se dio el trámite de información pública citando el artículo 17 RLEF (1. La Administración expropiante, a través del Gobernador civil o de la autoridad competente en cada caso, hará pública la relación de los bienes y derechos, para que dentro de un plazo de quince días, contados a partir de la última de las publicaciones a que se refiere el párrafo siguiente, puedan los interesados formular alegaciones sobre la procedencia de la ocupación o disposición de los bienes y su estado material o legal), lo que se hizo en Boletín de 13 de julio de 2001 que aporta el recurrente, sin limitarlo a la mera rectificación de errores, sino que, por el contrario, se señalaba literalmente que se podían formular 'las alegaciones que consideren oportunas'. De tal manera que el actor, si consideraba que se había omitido el trámite esencial de una previa información pública de la relación de bienes y derechos afectados, antes de la convocatoria al levantamiento de las Actas Previas, pudo acudir a los cauces de impugnación ordinarios, sin embargo no lo hizo, aceptando los justiprecios e incluso, suscribiendo actas de adquisición de mutuo acuerdo. Siendo en enero de 2013 cuando se denuncia la vía de hecho, con base en una doctrina jurisprudencial recogida en sentencias dictadas varios años antes, cuando había consentido las actuaciones realizadas en el procedimiento expropiatorio. Resultando, en consecuencia, inadecuada la acción ejercitada, en los términos expuestos'.

TERCERO.-Procede la desestimación del presente recurso.

No concurren circunstancias de mala fe o temeridad que determinen la imposición de costas a ninguna de las partes, conforme al artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción .

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación al caso presente,

Fallo

Desestimamosel recurso contencioso-administrativo interpuesto por Felicisima y otros, frente a la actuación material constitutiva de vía de hecho de que más arriba se ha hecho expresión producida por el MINISTERIO DE FOMENTO, DEMARCACIÓN DE CARRETERAS DEL ESTADO EN ANDALUCÍA ORIENTAL.

No hacemos expresa declaración sobre las costas causadas en este recurso.

Líbrese testimonio de esta sentencia para su unión a los autos.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer Recurso de Casación mediante escrito presentado en esta Sala en el plazo de diez días contados desde el siguiente a su notificación, no obstante lo cual se llevará a efecto la resolución impugnada ( artículo 79.1 LJCA ), debiendo acompañar al escrito en que se interponga la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1759000024011409, de ésta SECCIÓN CUARTA, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 150 de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 51 de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.