Sentencia Administrativo Nº 567/2007, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1081/2005 de 08 de Junio de 2007

Encabezamiento

Procedimiento Ordinario - 0001081/2005

N.I.G.: 46250-33-3-2006-0000661

SENTENCIA Nº 567/07

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 2

Iltmos. Sres:

Presidente

D/Dª MARIANO FERRANDO MARZAL

Magistrados

D/Dª MIGUEL SOLER MARGARIT

D/Dª Mª ALICIA MILLAN HERRANDIS

En VALENCIA a ocho de junio de dos mil siete.

Visto por la Sección 2 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso administrativo número 0001081/2005, promovido por Encarnación González Cano en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE MADRES Y PADRES DE ALUMNOS DEL COLEGIO PÚBLICO DE CATÍ contra la GENERALITAT VALENCIANA, habiendo sido parte en autos la Administración demandada representada por el Letrado de la Generalitat Valenciana..

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que suplica se dicte Sentencia por la que se confirme la Resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se dio traslado a las partes para que presentaran escrito de conclusiones, quedando los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señala la votación para el día .cinco de junio del presente año, teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Siendo ponente el magistrado Ilmo/a Sr/a D/Dª Mª ALICIA MILLAN HERRANDIS.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del presente recurso Contencioso Administrativo viene constituido por la Resolución de 20-10-05, del Secretario Autonómico de Educación por la que se desestima el Recurso de Alzada promovido por la Asociación de Padre y Madres de Alumnos del Colegio Público de Catí, contra la Resolución de la Dirección General de Enseñanza de 23-3-05, por la que se adscriben Colegios de Educación Primaria y Centros de Educación Primaria a Institutos y Secciones de Educación Secundaria a efectos de la escolarización del alumnado de Educación Secundaria Obligatoria donde se adscribe toda la etapa de ESO del Colegio Espigol de Catí (Código 12001541 ) al IES de Sant Mateu (Código 12004400 ).

Así mismo interpone el presente recurso frente a la Orden de 14-3-05 de la Conselleria de Cultura, Educación y Deporte de la Generalidad Valenciana (DOGV 4973 de fecha 29-3-05) , por la que se modificaba el catálogo de unidades, el de puestos de trabajo docentes , la denominación y otros aspectos de determinados centros públicos de educación infantil, educación primaria y educación especial de titularidad de la Generalidad Valenciana, en el caso concreto del Colegio Público de Catí se suprimían las Unidades y Puestos de Trabajo Docentes del Primer Ciclo de ESO. El recurso frente a la citada Orden se interpone de forma indirecta según se expresa en el escrito de interposición del presente recurso.

Los argumentos en los que se amparan la Asociación de Madres y Padres de Alumnos del Colegio Público Espigol de Catí , para solicitar la nulidad de la Resolución y de la Orden impugnada así como el reconocimiento como situación jurídica individualizada, del mantenimiento del Primer Ciclo de ESO en el Colegio Público Espigol y de los puestos de trabajo docentes adscritos a esas Unidades, son los siguientes.

- La población de Catí está catalogada por la Administración Autonómica como zona desfavorecida de montaña, por tanto las resoluciones impugnadas al no considerar ni tener en cuenta la situación especialmente desfavorecida de la población y la catalogación que de la misma realiza la propia Administración Autonómica supondría ir en contra de sus propios actos y acuerdos, ya que por un lado a nivel de explotaciones agrícolas tiene prevista la concesión de ayudas a los habitantes de Catí en un intento de compensar su situación objetivamente desfavorecida y su emplazamiento geográfico y por otro lado obligan a los escolares a salir de Catí a edades demasiado tempranas.

- El IES de Sant Mateu ya existía desde la implantación generalizada de la ESO y pese a su existencia el primer ciclo de ESO se ha venido impartiendo a lo largo de todos estos años en el Centro Escolar de Catí por lo que la situación se hallaba plenamente consolidada y por dicho motivo no puede considerarse que tuviera carácter provisional, que para dicha situación se establece la Disposición Transitoria Primera del Decreto 233/97 del Gobierno Valenciano por el que se aprueba el reglamento Orgánico de las Escuelas de Educación Infantil y los Colegios de Educación Primaria.

- La motivación dada por la Administración Educativa para la adopción de las resoluciones impugnadas referidas al Decreto 233/97 del Gobierno Valenciano y a la LOGSE no se corresponden con la realidad ya que en la actualidad existen otras localidades rurales del interior de la Provincia de Castellón, concretamente los municipios de Atzeneta del Maestrat y Les Coves de Vinromà en los que están en funcionamiento desde hace varios años los IES de Sant Mateu y de Vall d'Alba y siguen autorizados por la vía de hecho que el primer ciclo de ESO sea impartido en los Colegios Públicos de esas dos localidades de Castellón. Esto evidencia que la Administración Educativa niega de forma arbitraria e injustificada la autorización a una situación que ella misma está consintiendo por la vía de hecho para otros municipios que se hallan en idéntica o incluso mejor situación que el del AMPA recurrente.

- A continuación se refiere al programa electoral correspondiente a las elecciones autonómicas del año 2003 donde el partido político que actualmente lleva las riendas del Gobierno de la Generalidad Valenciana contemplaba de forma expresa en el apartado del programa referido a "la sociedad de oportunidades la permanencia de los alumnos en su localidad". De dicho compromiso electoral sostienen los actores que la Orden impugnada supone un grave incumplimiento de sus obligaciones y de los compromisos adquiridos voluntariamente frente a los electores. Dicho compromiso electoral implica la posibilidad legal y real de que son viables centros públicos en los que se puedan impartir más de un nivel educativo. A continuación pone de relieve la existencia de otras Comunidades Autónomas en concreto Castilla y León , y Galicia, donde funcionan centros públicos con diferentes denominaciones en los que se imparten Educación Infantil, la Primaria y todo el ciclo de ESO, hallando su justificación en la necesidad de conjugar la obligatoriedad de la extensión de la educación obligatoria con la impartición de la enseñanza de calidad como forma de compensar las posibles desigualdades de los núcleos rurales en el acceso a la educación y a la cultura.

- En cuanto a las Normas que habrían infringido las resoluciones impugnadas se cita el art. 54.a) y f) en relación con el 62.1.a) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Vinculación de la actuación administrativa a los actos propios e inaplicabilidad y nulidad de la Resolución por incumplimiento de las obligaciones asumidas por la Administración Educativa por vía general de las obligaciones artículos 1088, 1089, 1091 y 1124 del Código Civil . Vulneración del Derecho Fundamental a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos con lesión del valor justicia del principio de jerarquía normativa en relación con el articulado de la LOGSE y de la LOC.E.. Infracción del art. 9, 27 y 31.2 de la Constitución Española.

Por su parte la Administración demandada se opone a la estimación de la demanda.

En primer término sostiene que concurre una causa de inadmisibilidad del recurso deducido frente a la Orden de 14-3-05 de conformidad con lo establecido en los artículos 46 y 69.e) de la Ley de la Jurisdicción y , en el caso de la Resolución de 22-3-05 procedería la inadmisibilidad de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

En cuanto al fondo del asunto mantiene que la medida adoptada por la Orden y la Resolución que se recurren vendrían impuestas por la Ley Orgánica 1/90 de Ordenación General del Sistema Educativo y por el RD 1004/91, de 14 de junio por el que se establecían los requisitos mínimos de los centros que imparten enseñanzas de régimen general no universitarios. Así como por el RD 1537/03, de 5 de diciembre que deroga el anterior R.D. del año 91. Existe una exigencia plasmada en las citadas Normas Estatales relativas a que la ESO en todos sus cursos debe impartirse en Centros de Enseñanza Secundaria.

Las decisiones adoptadas por la Conselleria de Cultura, Educación y Deporte se hallan encaminadas a posibilitar que los alumnos de esta localidad cuenten con una educación secundaria de mayor calidad que la que recibían de continuar en el Colegio de Educación Primaria.

No existe actuación contraria a los actos propios , la decisión adoptada no se limita a Catí y depende de factores objetivos que son valorados en cada momento.

SEGUNDO.- Debe analizarse en primer término si concurren las causas de inadmisibilidad esgrimidas por la Generalidad Valenciana.

En relación con la Orden de 14-3-05 del Conseller de Cultura, Educación y Deporte nos dice que se trata de un acto Administrativo por el que la Conselleria modifica parcialmente el Catálogo de Unidades, el de Puestos de Trabajo Docentes, la denominación y otros aspectos. Al no tratarse de una Disposición de carácter general debió de recurrirse en su caso potestativamente en reposición y sino acudir directamente ante la Sala de lo Contencioso administrativo en el plazo de dos meses a partir de su publicación, terminando dicho plazo el 30-5-05 , como el recurso se interpuso el 28-7-05 debera declararse su extemporaneidad.

Sigue diciendo que aún cuando nos halláramos ante una Disposición Reglamentaria el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción habilita para impugnar resoluciones basándose en que se dictan en aplicación de Disposiciones Generales no ajustadas a Derecho, pero en ningún caso habilita para impugnar extemporáneamente la Disposición General ni abre una nueva vía para que ésta se pueda declarar contraria a Derecho.

En relación con la Resolución de 22-3-05 es un acto de aplicación o ejecución de la Orden de 14-3-05, es un acto que no tiene autonomía ni es independiente del acto que le precede por lo que sería de aplicación el art. 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cuanto dispone que no es admisible el recurso contencioso Administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

Debe determinarse en primer lugar la naturaleza de la Orden de 14-3-05 de la Conselleria de Cultura, Educación y Deporte por la que se modifica el Catálogo de Unidades, el de Puestos de Trabajo Docente, la denominación y otros aspectos de determinados centros docentes públicos de educación infantil, educación primaria y educación especial de titularidad de la Generalidad Valenciana.

Dicha Orden supone la modificación de las Órdenes de 21-1-97 y de 17-3-00 de la Conselleria de Cultura , Educación y Ciencia que actualizaron, respectivamente el Catálogo de Unidades y el de Puestos de Trabajo Docente de todos los Centros Públicos de Educación Infantil, Educación Primaria y Educación Especial que configuraban la red pública de titularidad de la Generalidad Valenciana teniendo a la vista de ello un claro carácter organizativo. Por lo que desde esta perspectiva la Sala entiende que la Orden tiene la caracterización de Disposición de carácter general y de naturaleza reglamentaria ya que contiene una regulación de carácter organizativo.

Calificada la Orden como disposición de carácter general dada su naturaleza organizativa, resultaría de aplicación el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y ciertamente en este punto la Generalidad Valenciana tiene razón cuando señala que la Ley no se refiere a la impugnación indirecta de Disposiciones de carácter general sino a la impugnación de actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundadas en que tales Disposiciones no son conformes a Derecho y es como se ha de entender la impugnación llevada a cabo por la Asociación recurrente.

La segunda causa de inadmisibilidad en relación con la Resolución por entender que se trata de un acto consentido y firme evidentemente no puede prosperar pues se trataría de un acto de aplicación de la Orden y en su consecuencia cabría la impugnación directa de dicha Resolución.

TERCERO.- La problemática que se suscita por la Asociación recurrente ha sido ya estudiada por la Sala en diferentes ocasiones, así la sentencia 518/06 , de 28 de marzo dictada en el recurso 1070/04 referida a la impugnación de la resolución de 9-3-04 de la Dirección General de Enseñanza de la Conselleria de Cultura, Educación y Deporte de la Generalidad Valenciana sobre supresión de impartición del primer ciclo de ESO en el Colegio Comtessa de Lucena; la Sentencia de 25-7-06 recaída en el recurso 807/04 donde se impugnaba igual Resolución por la que se adscribía al Centro Educativo de Onda los cursos 1º y 2º de ESO, dictando Sentencias desestimatorias.

Igualmente en el recurso 943/05 donde lo impugnado precisamente es la Orden de 14-3-05, se ha dictado Sentencia el 6 de junio de 2007 , señalando en su fundamento de Derecho segundo:

"SEGUNDO.- La Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre , de Ordenación General del Sistema Educativo -posteriormente derogada por Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación-, en su art. 65 , tras establecer en su apartado primero que en el nivel de educación primaria, los Poderes Públicos garantizarán a todos los alumnos un puesto escolar gratuito en su propio municipio, en los términos que resultan de la aplicación de la Ley Orgánica del Derecho a la Educación, dispone en su apartado segundo que , excepcionalmente, en la educación primaria y en la educación secundaria obligatoria en aquellas zonas rurales en que se considere aconsejable, se podrá escolarizar a los niños en un municipio próximo al de su residencia para garantizar la calidad de la enseñanza , añadiendo que en este supuesto las Administraciones educativas prestarán de forma gratuita los servicios escolares de transporte, comedor y, en su caso , internado. Como ha indicado a este respecto el Tribunal Supremo (ST.S. 4/Julio/2005, con cita de las de 3/Julio/1995 y de 10/Mayo/1988), el establecimiento de una enseñanza obligatoria y gratuita , no se desconecta de un régimen de ayuda pública, calificándose como ayuda o subvención no competitiva, y que no supone vulneración del artículo 27.4 CE E.D.L. en su dimensión prestacional, estando al servicio de tal acción prestacional los criterios manifEstados en el art. 65.2 de la Ley Orgánica 1/90 .

La vinculación entre la denominación del Centro y el tipo de enseñanza que éste imparte, está presente tanto en el Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio, como en el Real Decreto 1537/2003, de 5 de diciembre, que lo deroga , y en los que se establecen los requisitos mínimos de los centros de enseñanzas escolares de régimen general, disponiéndose en el Titulo IV del primero de ellos , los requisitos mínimos de los Centros de Educación Secundaria, en los que sólo podrá impartirse Educación Secundaria Obligatoria , Bachillerato y Formación Profesional, y asimismo, en el segundo, tras sentar el principio conforme al cual los centros docentes que impartan enseñanzas escolares de régimen general deberán reunir los requisitos mínimos de titulación académica del profesorado , relación numérica alumno-profesor, instalaciones docentes y deportivas y número de puestos escolares que se establecen en este Real decreto (art.1), enumera en su Cap.IV tales requisitos con relación a los centros docentes de Educación Secundaria Obligatoria.

En conclusión, la Enseñanza Secundaria debe impartirse, como norma general, en un Instituto de Educación Secundaria; sin embargo, tal adecuación quebró de forma excepcional y provisional, debido a la conversión, conforme al nuevo sistema educativo , de los cursos 7º y 8º de EGB , que se impartían en Colegios, en 1º y 2º cursos de ESO, que deben impartirse en Institutos, por lo que la inexistencia de instalaciones adecuadas requirió del transitorio empleo de los centros que hasta entonces venían proporcionando dicha enseñanza. Y así, la normativa autonómica (Decreto del Consell num. 233/1997 , de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y Funcional de las Escuelas de Educación Infantil y de los Colegios de Educación Primaria, Disposición Transitoria Primera nums. 1 y 2 ) establece que:

"1. Provisionalmente, durante el tiempo que en cada caso la Administración Educativa determine, los colegios de Educación Primaria podrán impartir el primer ciclo de la Educación Secundaria Obligatoria.

2. A fin de garantizar una adecuada coordinación docente de los estudios de Educación Secundaria Obligatoria , la Conselleria de Cultura, Educación y Ciencia adscribirá los citados colegios a un Instituto de Educación Secundaria y establecerá sus formas de coordinación".

Así las cosas, el Mapa Escolar de la Comunidad Valenciana , instrumento a través del cual se planifica la red de centros docentes públicos en aplicación de las previsiones de la LOGSE, contempla la existencia de dos Institutos de Enseñanza Secundaria en Utiel, el num.1 donde se escolarizan los alumnos de ESO procedentes de Camporrobles y Sinarcas y el Instituto "Miguel Ballesteros Viana" en el que se escolarizan los procedentes de Fuenterrobles , Villagordo del Cabriel y Venta del Moro. Y en este sentido, los alumnos de 3º y 4º curso de ESO de dichas poblaciones, ya estaban escolarizados en los citados Institutos desde la implantación de tales enseñanzas.

La Orden recurrida dispone la escolarización en los IES de Utiel de los alumnos del primer ciclo de ESO , al haber cesado las condiciones que determinaron su permanencia provisional en sus localidades de origen; ello constituye suficiente motivación, que descarta la vulneración del art. 54 LRJAP y PAC , pues la adecuación de la naturaleza del centro a las exigencias de la enseñanza a impartir, plasmada en la dotación del necesario equipamiento de medios materiales e instalaciones, y en la disponibilidad de profesorado especializado y demás medios personales, constituye la garantía de la calidad de la enseñanza que busca la legislación estatal básica, e incumbe a la administración educativa llevar a cabo tal juicio de idoneidad de sus instalaciones y medios, para, a la vista del resultado de tal valoración, resolver acerca del momento en que debe llevarse a cabo la efectiva implantación del principio general educativo establecido en la LOGSE; y no se ha acreditado que tal ejercicio de las facultades discrecionales suponga un uso arbitrario de las mismas , al margen de los legítimos juicios de discrepancia , que este Tribunal entiende, y de la evidente posibilidad de haber llevado a cabo soluciones diferentes a la adoptada, pero en todo caso , la reconducción de las discrepancias al ámbito jurisdiccional, comporta que el análisis de las pretensiones deba hacerse estrictamente desde parámetros jurídicos y no de otra naturaleza. Tampoco tal decisión administrativa entraña vulneración alguna del Derecho de los padres a la libre elección de centros para sus hijos, implícito en el Derecho a la educación (art. 27 CE ), pues este derecho supone, como acertadamente señala la Administración, la "elección entre el conjunto de centros a los que un alumno , con sus condiciones académicas, puede asistir, de acuerdo con la estructura del sistema educativo vigente", lo que les posibilitaría, en función de la disponibilidad de plazas y de la aplicación de los criterios legales de admisión de alumnos , la elección de otros I.E.S. de Utiel u otra población diferente. En cualquier caso, los desplazamientos del alumnado no consta que infrinjan las exigencias que al respecto impone el RD. 443/2001 , de 27/Abril. Y ya por último, respecto del programa electoral del actual partido gobernante en esta Autonomía -en cuyo incumplimiento insisten marcadamente las recurrentes- ningún comentario especial merece al respecto; no son obviamente reconducibles los compromisos electorales al ámbito de las obligaciones civiles y de las consecuencias de su incumplimiento (arts. 1088 a 1091 y 1124 Cciv ) como pretenden las AMPAS recurrentes; la adecuación o no a las normas legales de las propuestas de un determinado programa electoral, es algo que debe valorar el ciudadano-votante , y reconducir, en su caso, al ámbito de las responsabilidades políticas, y no de las contractuales civiles.

Las razones señaladas determinan la desestimación del presente recurso."

CUARTO.- A la vista de la doctrina expuesta en el anterior fundamento de Derecho y concurriendo en el caso que nos ocupa idénticas circunstancias, tratándose de la misma Orden y coincidiendo los motivos impugnatorios, procederá la desestimación integra de la demanda por el principio de unidad de doctrina que exige el principio de seguridad jurídica.

QUINTO.- En cuanto a las costas, no se observa que concurra ninguna de las circunstancias previstas en el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción para hacer un expreso pronunciamiento en relación con las mismas.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes concordantes y de general aplica

Fallo

Se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la ASOCIACION DE PADRES Y MADRES DE ALUMNOS DEL COLEGIO PUBLICO ESPIGOL DE CATI, contra la Orden de 14 de marzo de 2005, de la Conselleria de Cultura Educación y Deporte, que modifica el catalogo de unidades de puestos de trabajo docente , la denominación y otros aspectos de determinados centros docentes públicos de Educación Infantil, Educación Primaria y Educación Especial de la Generalitat., y contra la resolución de 20 de octubre de 2005, del secretario Autonómico de educación , por la que se desestima el recurso de alzada promovido frente a la Resolución de la Dirección General de Enseñanza de 23 de marzo de 2005, por la que se adscriben Colegios de Educación Primaria y centros de Educación Primaria a Institutos y Secciones de Educación Secundaria a efectos de escolarización del alumnado de educación secundaria obligatoria, donde se adscribe toda la etapa de ESO del Colegio Espigol de Cati al IES de Sant Mateu.. Sin costas.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente Administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- La anterior Sentencia ha sido leía y publicada en el día de su fecha por la Ilma. Sra. Magistrada ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública , de lo que , como Secretario de éste , doy fe.