Sentencia Administrativo Nº 570/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 238/2011 de 12 de Junio de 2014

Encabezamiento

T.S.J.C.V.

Sala Contencioso Administrativo

Sección Primera

Asunto nº '238/2011'

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En la Ciudad de Valencia, Doce de Junio de dos mil catorce.

VISTO por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana compuesta por:

Presidente:

Ilmo. Sr. D. Mariano Ferrando Marzal.

Magistrados Ilmos. Srs:

D. Carlos Altarriba Cano

D. Edilberto Narbón Laínez.

Dña. Desamparados Iruela Jiménez.

Dña. Estrella Blanes Rodríguez

SENTENCIA NUM: 570

En el recurso núm. 238/2011, interpuesto como parte demandante GABELJIN S.L. representada por el Procurador Dña. MARTA ALEXANDRE BAEZA y dirigida por el Letrado Dña. ARANZAZU CHAVARRI ERASO contra 'Desestimación presunta del recurso de reposición frente a resolución de 14.02.2009 (exp. 2008/0278-EG/co) donde inadmite la solicitud de declaración de interés comunitario de la planta de valorización y reciclaje de residuos industriales no peligrosos en suelo no urbanizable, término municipal del Salzadella'.

Habiendo sido parte en autos como Administración demandada GENERALIDAD VALENCIANA (Consejería de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda) representada y dirigida por el SERVICIOS JURÍDICOS DE LA GENERALIDAD VALENCIANA; codemandada, AYUNTAMIENTO DE SALZADELLA, representada por el Procurador D. JAVIER ROLDÁN GARCÍA y dirigida por el Letrado D. VICTORINO VILLAGRASA TENA y Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. Edilberto Narbón Laínez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la que se confirmase la resolución recurrida.

TERCERO.- habiéndose recibido el proceso a prueba con el resultado que consta en las actuaciones, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 62 de la Ley de la Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día diez de junio de dos mil catorce.

QUINTO.- Que en el proceso se han seguido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-En el presente proceso la parte demandante GABELJIN S.L. representada por el Procurador Dña. MARTA ALEXANDRE BAEZA y dirigida por el Letrado Dña. ARANZAZU CHAVARRI ERASO contra 'Desestimación presunta del recurso de reposición frente a resolución de 14.02.2009 (exp. 2008/0278-EG/co) donde inadmite la solicitud de declaración de interés comunitario de la planta de valorización y reciclaje de residuos industriales no peligrosos en suelo no urbanizable, término municipal del Salzadella'.

SEGUNDO.-Para la resolución del caso examinado debemos partir de los siguientes puntos de hecho:

1. Con fecha 5.08.2008, la empresa demandante 23.12.2009, el demandante presentó una solicitud de declaración de interés comunitario para planta de valorización y reciclaje de residuos industriales no peligrosos en el polígono 15, parcela 276, del municipio de Salzadella. El suelo donde se pretendía la implantación de la actividad estaba clasificado como 'suelo no urbanizable común' en las normas del municipio. Con fecha 17.05.2005, se había denegado solicitud similar referida a 'tratamiento de residuos peligrosos', las razones que se dieron en aquel momento fueron las siguientes:

a. Existe un planeamiento municipal en tramitación que una parte de ese suelo lo clasifica de especial protección.

b. A pesar de tratarse de un actividad que necesita transporte pesado, no queda acreditada la solución de accesos y su conexión a la vía principal.

2. Con motivo de la solicitud, se solicitó informe al Ayuntamiento de Salzadella, que contesta el 3 de Octubre y 28 de Noviembre de 2008, con el siguiente contenido:

a. Los Caminos rurales que dan acceso a la parcela 279 del Polígono 15 son propiedad municipal y no reúnen los requisitos respecto al ancho, visibilidad etc para poder soportar transporte pesado.

b. No se ha realizado informe sobre compatibilidad urbanística.

c. Se comprobó por parte de la Consellería que en el ámbito de actuación, justamente en la parte no protegida de la parcela colindante con la actuación, existe una nave o granja de unos 1625 m2. El Ayuntamiento a este respecto pone de relieve que la única segregación en la parcela es de fecha 19.05.2006 y afecta a 10.294 metros cuadrados en la que se incluye la masía con referencia catastral 0011F0100BE57H0001T1, pero no afecta a la construcción con tipología granja o nave existente que sigue perteneciendo a la finca matriz.

d. A pesar de necesitar autorización ambiental integrada no se presenta certificado de compatibilidad urbanística.

3. Con fecha 3.12.2008, la Generalidad remite a la empresa demandante escrito para subsanaciones:

a. La actuación se ubica en una parte de la parcela que tiene la presunción de estar vinculada a una construcción con tipología de nave o granja de unos 1625 m2.

b. Una pequeña parte de la actuación, así como la conexión interna de los accesos, está dentro del suelo no urbanizable de especial protección previsto por la declaración de impacto ambiental para el nuevo planeamiento.

c. Según informe de la Confederación Hidrográfica del Júcar, la actuación se ubica sobre dominio público hidráulico (Barranco de la Foya Amporrera) y su correspondiente servidumbre de paso y no está justificado el origen de los recursos hídricos.

d. No se ha obtenido informe de compatibilidad urbanística que exige la autorización ambiental integrada.

4. Con fecha 23.01.2009, la empresa presenta escrito en el que se indica lo siguiente:

a. El acceso a la zona de actuación se hará por el camino existente.

b. Adjunta contrato de alquiler de la finca de fecha 14.01.2005, donde se fija la segregación de la parcela de actuación respecto de la granja.

c. Adjunta informe de la Confederación Hidrográfica donde pone de manifiesto que no existe afectación a la zona de dominio público hidráulico y no necesita concesión o autorización de aguas.

d. Manifiesta que vuelve a presentar certificado de compatibilidad urbanística.

5. Con fecha 3.02.2009, la Generalidad Valenciana solicita al Ayuntamiento informe a que se refiere el art. 37.1 de la Ley 10/2004. El 19.02.2009 , emite informe que reitera informes anteriores.

6. Con fecha 19.06.2009, concedida audiencia previa, el interesado presenta escrito en los siguientes términos:

a. Existe contrato de opción de compra que incluye la segregación de la edificación existente, que se realizará una vez se haya otorgado el permiso, por lo que la nave quedaría fuera de la actividad.

b. No toda la parcela 276 del polígono 15 tiene la consideración de suelo no urbanizable de protección paisajística.

c. Se está tramitando ante el Ayuntamiento certificado de compatibilidad urbanística.

d. Se adjunta autorización de la Confederación Hidrográfica del Júcar de autorización de vallado perimetral.

7. Con fecha 10.06.2009, el Servicio Territorial de Ordenación del Territorio emite informe desfavorable.

8. Con fecha 14.02.2009 (exp. 2008/0278-EG/co), dicta resolución donde inadmite la solicitud de declaración de interés comunitario de la planta de valorización y reciclaje de residuos industriales no peligrosos en suelo no urbanizable, término municipal del Salzadella.

9 Frente a esta resolución se interpone recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.- El primer problama que plantea el proceso que estamos examinando es la carencia de motivos de impugnación. El art. 106.1 de la Constitución Española dice al respecto:

(...) Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.(...).

Significa lo expuesto que, para que un recurso prospere, la parte debe poner de relieve el precepto o preceptos infringidos, así como, la forma, modo y medida en que la actuación de la Administración vulnera un precepto o incurre el desviación de poder. Examinados los fundamentos de derecho de la demanda, no se afirma que la Administración haya infringido ningún precepto, principio o incurrido en desviación de poder, desde este prima, la Sala no pude estimar la demanda.

CUARTO.- De cualquier forma, vamos a analizar de forma sucinta las objeciones fácticas que hace la demanda y se desprenden del expediente. Con perspectiva global podemos hacer las siguientes consideraciones:

1. Inadmisión. La Administración tras un trámite de varios años con diferentes informes inadmite la declaración de interés comunitario. Como afirma la sentencia del Tribunal Supremo de 7.06.2007 (Sala 3ª, sec. 5ª, rec. 8328/2003 )

(...) Por su parte, la sentencia de instancia, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo promovido contra aquella resolución, señala, en cuanto ahora interesa, lo siguiente:

'SEGUNDO.- Alega el demandante que al no habérsele requerido para que subsanase los defectos de documentación que motivaron la denegación del permiso, se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido con infracción del art.71 LRJ y PAC.

Tal alegación debe rechazarse pues la inteligencia de tal precepto que se dice conculcado no es tal:

a) La subsanación de defectos o de omitidos documentos preceptivos que prevé el artículo 71 LRJ y PAC se refiere a aquellos defectos o documentos que afectan al propio procedimiento instado y no al fondo (cuestión material) de la resolución que pudiera adoptarse en dicho procedimiento.

b) Es decir el requerimiento de subsanación es procedente y preceptivo respecto de aquellos defectos/ omisión de documentación determinantes de la procedencia (deberíamos decir improcedencia que es lo que determina tales defectos) del procedimiento en sí mismo, esto es de la iniciación y consiguiente curso procedimental hasta llegar a la resolución de fondo (obsérvese que los defectos afectan a la solicitud de iniciación). No es procedente ni preceptivo respecto de aquellos defectos u omisión de documentos que afectan a los requisitos no procedimentales es decir, a los requisitos afectantes al derecho para cuyo reconocimiento se insta (requisitos materiales afectantes al derecho y no al procedimiento administrativo).

c) Es por ello que el propio artículo 71.1 in fine LRJ y PAC, determina como consecuencia de la no subsanación 'el tener por desistido de su petición' con el consiguiente archivo y no iniciación del curso del procedimiento administrativo. Obsérvese que no se refiere a una resolución relativa al fondo de la petición instada sino a una resolución de desistimiento de la petición. Y ello es lógico si se interpreta el citado artículo como hemos señalado ut supra.

d) Del mismo modo, ahora en el ámbito judicial, el legislador regula la subsanación de defectos / omisión de documentos en el artículo 45.3 LJCA con consecuencias paralelas a las señaladas en el ámbito administrativo: el archivo de las actuaciones, es decir la no iniciación del proceso. Cuestión distinta es la omisión o existencia de defectos que afectan no al procedimiento sino a la propia existencia (o su acreditación) de los requisitos de fondo necesarios para el reconocimiento de la situación jurídica instada por el solicitante; en tales casos no es procedente ni preceptivo el requerimiento de subsanación, sino que la existencia de tales defectos, imputable al solicitante, afecta al derecho pretendido (cuya acreditación corresponde al solicitante) y no al cauce procedimental instado (respecto de cuyo impulso deben velar las autoridades preservando en todo caso el derecho al proceso -procedimiento en el ámbito administrativo- que todo ciudadano tiene en los términos legalmente establecidos).

e) ...Como ya se señaló por esta Sala en STSJ Navarra 23-2-2003 'El hecho de que no se hiciese requerimiento alguno de subsanación es irrelevante ya que no se trata de que le faltasen documentos con la solicitud sino que de los documentos que presenta el solicitante no se deriva el arraigo determinante de la autorización solicitada. Nada debía requerir de subsanación la Administración, es al solicitante a quien incumbe presentar los documentos y si estos no revelan o no tienen fuerza probatoria para lo que se pretende lo que procede no es el requerimiento de subsanación sino la denegación(...).

En definitiva, la Generalidad no debió inadmitir el recurso sino, en su caso, desestimar.

2. Naturaleza de la declaración de interés comunitario.

Se trata de una recalificación puntual del suelo rural para la realización de una determinada actividad. La Ley del Suelo de 1956 calificó el suelo no apto para urbanizar como suelo 'rústico' en el art. 65. El Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en el art. 80, hablaría de 'suelo no urbanizable', es decir, dándole una connotación negativa, era suelo no urbanizable aquel que no sea urbano ni urbanizable. En el art. 80.2 lo definía de forma similar al momento actual:

(...) Los espacios que el Plan determine para otorgarles una especial protección, a los efectos de esta Ley, en razón de su excepcional valor agrícola, forestal o ganadero, de las posibilidades de explotación de sus recursos naturales, de sus valores paisajísticos, históricos o culturales o para la defensa de la fauna, la flora o el equilibrio ecológico(...)'.

El art. 86 regulaba dos posibles tipos de suelo no urbanizable: uno, de especial protección que no podían ser sujeto a transformación; y el común, que permitía construcciones e instalaciones siguiendo el procedimiento del art. 43.3, este procedimiento finalizaba con la autorización o denegación de la Comisión Provincial de Urbanismo. En definitiva, la declaración de interés comunitario regulada en este precepto llevaba a cabo una reclasificación parcial de suelo no urbanizable para un uso concreto y determinado. La misma función cumple la declaración de interés comunitario regulada en la ley valenciana 4/1992 ( art. 17 ) y 10/2004 ( art. 32 y 33), El problema ha venido cuando hemos perdido la novedosa perspectiva que introdujo la Ley 4/1992, de 5 de junio, de Suelo no Urbanizable, respecto a la legislación estatal: limitación en el tiempo y exigencia de un canon. Volvamos a la exposición de motivos de esta Ley 4/1992:

(...) se ha procurado que la atribución de estos aprovechamientos no se convierta en una suerte de reclasificación puntual del suelo, dado que, cuando se trata de pequeñas y medianas actuaciones, su efecto acumulativo, a largo plazo, puede comportar fuertes condicionamientos para una ordenacción racional del territorio. Por ello, la aprobación se otorga condicionada siempre a plazo, aun cuando éste se module según las necesidades amortizadoras del inversor, y aun cuando se prevea la posibilidad de otorga prórrogas, si al caducar aquel no han decaído las circunstancias que determinaron el originario interés comunitario en la actuación. Dicho plazo servirá, recíprocamente, como garantía para el inversor frente a eventuales cambios de criterio de la Administración. En todo caso, la atribución del aprovechamiento estará vinculada a una actividad concreta, asociando el uso al volumen y ambos a la total superficie de la finca, a las condiciones específicas que se fijen y al plazo que se apruebe.

Asimismo, para evitar que el permitir ese tipo de actuaciones productivas y terciarias, fuera de los suelos urbanos y urbanizables, comporte ventajas comparativas injustas o situaciones de privilegio frente al régimen de cargas legales propio de aquellos suelos, se establece un canon compensatorio del aprovechamiento urbanístico que, por esta vía, obtenga el propietario del suelo no urbanizable. Se trata de rescatar la renta diferencial de uso obtenida de esa atribución administrativa singular de aprovechamiento por quien, en principio, sólo tenía derecho al rendimiento rústico del terreno, al igual que la generalidad de propietarios. Como el otorgamiento sólo se hace por un plazo, el importe máximo del canon no superará lo que valdría, a efectos fiscales o expropiatorios, el usufructo de ese mayor valor aportado por el potencial urbanístico que se otorgue al suelo. La Administración perceptora será la municipal, quedándose el ingreso afecto a la ejecución de inversiones urbanísticas e infraestructuras territoriales(...).

La exposición que se acaba de hacer pone de relieve la errónea perspectiva de la Generalidad Valenciana a la hora de examinar el proyecto que presenta la empresa demandante. El iter a seguir es el siguiente:

1. Si la actividad para la que se solicita la declaración de interés comunitario (en adelante, DIC), es o puede ser de utilidad pública o interés social.

2. Viabilidad general del proyecto presentado para el suelo cuya reclasificación puntual se pide. Se dice que esa 'viabilidad' debe ser general, el proyecto para solicitar la autorización ambiental integrada exigirá, en su momento, los específicos requisitos de la Ley valenciana 2/2006.

QUINTO.- Respecto a las objeciones puestas de relieve por la resolución administrativa:

A. Falta la declaración de compatibilidad urbanística.

El art. 25 de la Ley Valenciana 2/2006 , para las autorizaciones ambientales integradas (en adelante, AAI) informe de compatibilidad urbanística:

(...) Previamente a la solicitud de la autorización ambiental integrada, el titular de la instalación deberá solicitar, del ayuntamiento en cuyo territorio se pretenda ubicar, la expedición de un informe acreditativo de la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico y, en su caso, con las ordenanzas municipales relativas al mismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 16/2002, de 1 de julio , de Prevención y Control Integrados de la Contaminación .(...).

La premisa general para suelo no urbanizable común es la naturaleza rústica de los terrenos ( art. 5.3 de la Ley 10/2004 , de suelo no urbanizable valenciana). La compatibilidad urbanística de otros usos viene de dos vías:

1. Que los usos vengan recogidos en plan de territorial sectorial, plan especial, incluso, plan general de ordenación urbana ( art. 32 de la Ley Valenciana 10/2004 ).

2. Declaración de Interés Comunitario.

La administración autonómica no puede pedir al solicitante de una DIC el certificado de compatibilidad urbanística. Si el uso viene recogido el Plan Especial o Plan General de Ordenación Urbana, porque la DIC no es necesaria. De ser necesaria la DIC, no puede pedir el certificado de compatibilidad urbanística, hasta que no haya obtenido la DIC, el Ayuntamiento no puede darla.

B. Parcela de 1625 metros cuadrados con una granja.

Se comprobó por parte de la Consellería que en el ámbito de actuación, justamente en la parte no protegida de la parcela colindante con la actuación, existe una nave o granja de unos 1625 m2. El Ayuntamiento a este respecto pone de relieve que la única segregación en la parcela es de fecha 19.05.2006 y afecta a 10.294 metros cuadrados en la que se incluye la masía con referencia catastral 0011F0100BE57H0001T1, pero no afecta a la construcción con tipología granja o nave existente que sigue perteneciendo a la finca matriz.

La respuesta de la empresa es que adjunta contrato de alquiler de la finca de fecha 14.01.2005, donde se fija la segregación de la parcela de actuación respecto de la granja. En definitiva, la empresa soluciona esta objeción, lo fácil o difícil de segregar la parcela es una cuestión que atañe a la DIC. De todas formas, la Generalidad se ha movido por hipótesis de si nave es legal o ilegal, incluso si la construcción está vinculada a un determinado uso. Lo que debió hacer es pedir concreta información al Ayuntamiento sobre la legalidad o ilegalidad de la construcción, usos de la misma y posible compatibilidad, el contrato de alquiler de la parte solucionaba el problema.

C. Objeciones de la Confederación Hidrográfica del Júcar.

Según informe de la Confederación Hidrográfica del Júcar, la actuación se ubica sobre dominio público hidráulico (Barranco de la Foya Amporrera) y su correspondiente servidumbre de paso y no está justificado el origen de los recursos hídricos. La empresa aportó informe de la Confederación Hidrográfica donde pone de manifiesto que no existe afectación a la zona de dominio público hidráulico y no necesita concesión o autorización de aguas, lo solucionaba con una valla perimetral.

D. Caminos de acceso y posible impacto en el paisaje.

Ciertamente, la empresa en este punto no ha dado una solución satisfactoria, al igual que con el tema del paisaje, por cierto, no se trataba de un suelo protegido sino que lo iba a proteger el Plan General de Ordenación urbana en tramitación. De todas formas, se trata de una parcela de 126 hectáreas, podría la Generalidad y empresa haber buscado una ubicación que resolviese el problema de los caminos y posible afección a la zona verde, la DIC podría haber impuesto limitaciones como hace la Confederación Hidrográfica que se unirían al proyecto concreto para la autorización ambiental integrada. El problema para la Comunidad Valenciana es que se deniegan las autorizaciones para vertederos legales y controlados de residuos no peligrosos, general que ante la práctica imposibilidad legal que depositar los residuos en vertederos legales, nos estemos llenando de vertederos ilegales e incontrolados.

Tras las consideraciones que se acaban de hacer, el Tribunal va a desestimar el recurso por los motivos expuestos en el fundamento de derecho tercero. Sin perjuicio, de no haberse aportado argumentación jurídica y prueba pericial que soluciones el tema de los caminos y la protección paisajística.

SEXTO.-De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no procede hacer imposición de costas.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Desestimar el recurso planteado por GABELJIN S.L. contra 'Desestimación presunta del recurso de reposición frente a resolución de 14.02.2009 (exp. 2008/0278-EG/co) donde inadmite la solicitud de declaración de interés comunitario de la planta de valorización y reciclaje de residuos industriales no peligrosos en suelo no urbanizable, término municipal del Salzadella'. Todo ello sin expresa condena en costas.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Frente a la misma no cabe recurso.

PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico,