Sentencia Administrativo Nº 574/2007, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 189/2007 de 19 de Junio de 2007

Encabezamiento

T.S.J.BALEARES SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00574/2007

Recurso de apelación nº 189/2.007.

Sentencia nº 41/2.007, de quince de enero, dictada por el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Palma .

Procedimiento ordinario nº 48/2.005.

SENTENCIA

Nº 574

En la Ciudad de Palma de Mallorca a diecinueve de junio de 2.007.

ILMOS SRS.

PRESIDENTE

D. Jesús I. Algora Hernando.

MAGISTRADOS

D. Fernando Nieto Martín

D. Fernando Socias Fuster.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears los presentes autos seguidos ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 1 de Palma de Mallorca, con el número de autos del Juzgado y número de rollo de esta Sala arriba designados.

Es parte apelante DOÑA Magdalena , representada por la procuradora Doña María Dulce Ribot Monjo.

Es parte apelada el CONSELL INSULAR DE MALLORCA, representado por el Sr. Letrado de este Ente público.

Constituye el objeto del recurso una sentencia dictada el quince de enero de 2.007 por el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de los de Palma de Mallorca . Esta resolución judicial ha inadmitido la pretensión de invalidez jurídica que Dª Magdalena había formulado contra la desestimación presunta (silencio administrativo) del recurso extraordinario de revisión que esta persona física formuló contra un acuerdo del Pleno del Consell Insular de Mallorca de ocho noviembre 1.999.

Con el intermedio de esta resolución de 08/11/1.999 se impuso a D. Luis Francisco y a D. Abelardo unas determinadas sanciones de índole económica por el desarrollo de infracciones graves en materia urbanística (pero, como observa el encabezamiento de la resolución judicial a quo, también había desestimado "las alegaciones presentadas por la recurrente respecto a una denuncia por infracción urbanística consistentes en la reforma de planta baja y cubrimiento de patio así como con relación a la instalación de un horno todo ello en la Calle Petxino nº 5 del término de Campanet").

La declaración de inadmisibilidad que ha alcanzado la sentencia 41/2.007, de quince de enero , parte de la presentación extemporánea, más allá del término legal vigente en el ordenamiento jurídico aplicable (cuatro años), del recurso de revisión.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Fernando Nieto Martín.

Antecedentes

PRIMERO.- La sentencia 41/2.007, de quince de enero, dictada por la Ilma Sra. Magistrada-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 1 de Palma , en los autos seguidos por los trámites del procedimiento ordinario y de los que trae causa el presente rollo de apelación, decía literalmente en su fallo:

"Primero: Se declara inadmisible el recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta por parte del Consell Insular de Mallorca del recurso extraordinario de revisión presentado el 21 de mayo de 2004 contra la Resolución del Pleno del Consell Insular de Mallorca de 8 de noviembre de 1999.

Segundo: Todo ello sin hacer especial imposición de costas causadas en esta instancia".

SEGUNDO.- Contra la anterior resolución se interpuso recurso de apelación en plazo y forma por la parte demandante (catorce febrero 2.007); y, admitido en ambos efectos, sin que ninguna de las partes propusiese la práctica de prueba - habiéndose opuesto al mismo la representación del CIM por escrito de siete marzo - ha sido seguido el recurso con arreglo a los trámites de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Los autos fueron remitidos por la Secretaría del juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 el dieciocho de abril de 2.007 , con recepción en el tribunal el veintiséis de abril.

Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día diecinueve de junio de 2.007.

Fundamentos

PRIMERO.- Doña Magdalena cuestiona, en esta segunda instancia, la adecuación a Derecho de una sentencia dictada el 15 de enero de 2.007 por el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de los de Palma de Mallorca .

Esta resolución judicial ha inadmitido la pretensión de invalidez jurídica que la Sra. Magdalena formuló contra la desestimación presunta (silencio administrativo) del recurso extraordinario de revisión que esta persona física había presentado contra un acuerdo del Pleno del Consell Insular de Mallorca de 8 noviembre 1.999.

Con el intermedio de esta resolución de 08/11/1.999 se impuso, a su vez, a D. Luis Francisco y a D. Abelardo unas determinadas sanciones de índole económica por el desarrollo de infracciones graves en materia urbanística (pero, como observa el encabezamiento de la resolución judicial a quo, también había desestimado "las alegaciones presentadas por la recurrente respecto a una denuncia por infracción urbanística consistentes en la reforma de planta baja y cubrimiento de patio así como con relación a la instalación de un horno todo ello en la Calle Petxino nº 5 del término de Campanet").

La declaración de inadmisibilidad que ha alcanzado la sentencia 41/2.007, de quince de enero , parte de la presentación extemporánea, más allá del término legal vigente en el ordenamiento jurídico aplicable (cuatro años), del recurso de revisión.

SEGUNDO.- A tenor de las alegaciones que incluye el escrito de apelación, el órgano judicial a quo ha efectuado una interpretación indebida (a) de los enunciados normativos vigentes en los artículos 58.3 y 118.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 26 noviembre 1.992. Y ello es así si se pone en comparación los términos de este segundo precepto legal en lo relativo al momento que determina el dies a quo o fecha de inicio para el cómputo de los cuatro años que el ordenamiento jurídico establece para el posible ejercicio de la acción de revisión de un determinado acto administrativo: "notificación de la resolución impugnada", con los singulares presupuestos fácticos obrantes en el proceso 48/2.005:

"... Se produce la circunstancia que la resolución del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de 9 de noviembre de 1999 - que resultó desestimado por silencio administrativo - no fue notificada a mi representada, y prueba de ello es que nada consta en el expediente administrativo en torno a la notificación ..." (Alegación Cuarta).

Por lo que respecta a la cita del artículo 58.3 , afirma, en este apartado expositivo, que:

"... cabría entender practicada la notificación de la resolución desestimatoria del recurso de reposición en el momento en que la recurrente interpuso en fecha 21.5.2004 el recurso extraordinario de revisión -ex art. 118.1ª -, momento éste en que la recurrente vendría a tener conocimiento de la desestimación por silencio del recurso de reposición y, en su consecuencia, adquirir conocimiento de la firmeza de la resolución del Pleno del Consell en vía administrativa".

El criterio interpretativo de que ha hecho uso la sentencia de 15/01/2.007 supone una restricción desproporcionada (b) al derecho de tutela judicial efectiva y al principio pro actione. El núcleo de la argumentación que, a estos efectos, contiene el escrito de apelación es el de que:

"... la cercenación del derecho a la tutela judicial efectiva se sustenta en una interpretación de la norma que resulta restrictiva al ejercicio de la acción ante el órgano judicial basada, a su vez, en la existencia de una actuación ilegal de la Administración - no tomada en consideración por la Sentencia recurrida - que, paradójicamente, se ha traducido en beneficio para ésta y en perjuicio para el recurrente (...) Interpuesto el citado recurso de reposición la Administración venía obligada a resolver el mismo por imperativo del artículo 42 de la Ley 30/92 (...) la Sentencia hace que sea la Administración quién resulte beneficiada de su conducta al no resolver el recurso de reposición interpuesto y generar con ello la inseguridad jurídica derivad de tal actuación" (Alegación Quinta).

El acuerdo dictado el 9 de noviembre de 1.999 por el Pleno del Consell Insular de Mallorca no establecía, en su parte dispositiva, que (c) una vez transcurrido el plazo de un mes desde la interposición del recurso de reposición, éste "devenía firme en vía administrativa", circunstancia que permitió a la recurrente entender que esa firmeza se producía una vez transcurrido un término de 6 meses, tal y como refiere el artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa:

"... A este convencimiento de la recurrente coadyuvó la propia Administración demandada por cuanto presentado el recurso extraordinario de revisión en fecha 21.5.2004 la Administración tampoco lo resolvió expresamente en el plazo a que alude el artículo 119.3 Ley 30/92 ".

Reiteración del texto vigente en (d) una serie de sentencias del Tribunal Constitucional. En concreto, SSTC 6/1.986, 188 y 220/2.003 y 14/2.006 en lo que hace al análisis por los órganos judiciales de las causas de inadmisibilidad, causas que impiden el examen de la temática, de fondo, planteada en el conflicto:

"... dada su finalidad hermenéutica de velar por la protección del principio pro actione" (Alegación Sexta).

TERCERO.- Éstos son, a su vez, los apartados justificativos más relevantes que incluye la sentencia 41/2.007, de 15 de enero :

- "... La parte actora mezcla indebidamente los plazos de firmeza del acto en vía administrativa con los plazos de interposición del recurso contencioso administrativo cuando opera el silencio negativo y ello no es admisible".

- "... En efecto, tratándose de silencio negativo, desde la reforma de la Ley 30/1992 por Ley 4/1999 , ya no cabe hablar de actos presuntos desestimatorios sino sólo de ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, en beneficio del interesado. Así resulta de la nueva redacción del art. 43.3 de dicha Ley de Procedimiento Administrativo Común ".

- "... En consecuencia, el plazo del dies a quo para el cómputo de los cuatro años que contempla el artículo 118-2 de la ley 3071992 , cuando la administración hubiere incidido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente, ha de contarse desde el momento en que el Acuerdo devino firme en vía administrativa, y esa fecha es el 21 de febrero de 2000. Cuestión distinta es el plazo de interposición del recurso contencioso que contempla el artículo 46 de la ley 29/1998. Son cosas distintas y en este sentido debe aceptarse la tesis de la administración de que el recurso de revisión opera sobre actos firmes en vía administrativa, pues así lo indica el artículo 108 ".

- "... Así las cosas, el plazo del díes a quo para el cómputo de la firmeza del acto administrativo es el 21 de febrero de 2000, de forma que, al haberse interpuesto el recurso de revisión el día 21 de mayo de 2004, es extemporáneo porque había transcurrido ya el plazo de cuatro años".

CUARTO.- No accedemos a la revocación de la sentencia que el 15 de enero de 2.007 dictó el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Palma . Las razones que abonan la decisión del tribunal son las siguientes:

1.- En primer término, la de que esta resolución judicial ha apreciado, con corrección (y sin restricciones atenidas a cercenar el derecho de tutela judicial efectiva que la Carta Magna española reconoce a la Sra. Magdalena ), los términos normativos aplicables a la controversia, al distinguir, en primer término, entre firmeza de un acto en vía administrativa y tiempos para recurrir, en sede judicial, la desestimación presunta de un recurso administrativo (reposición); y, luego, al establecer como fecha de inicio del cómputo de los cuatro años que para el ejercicio de la acción de que ha hecho uso esta persona física fija el artículo 118 L.P.A ., en el mes siguiente al de interposición de dicho recurso administrativo.

Veamos cada una de estas temáticas por separado.

2.- Necesidad de distinguir, en primer término, entre firmeza de un acto en vía administrativa y tiempos para recurrir, en sede judicial, la desestimación presunta de un recurso administrativo (reposición)

La respuesta a esta cuestión es simple (y nítida, sin posible existencia de dudas interpretativas). Dice así el artículo 118.1 , que actúa bajo la rúbrica de objeto y plazos del recurso extraordinario de revisión:

"1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó ...".

Por tanto, el concepto de que ha de hacerse uso - tal como, con absoluta corrección, ha efectuado la sentencia de 15/01/2.007 - es el de firmeza de un acto en sede administrativo, situación jurídica que nada tiene que ver con los plazos para interponer recursos contencioso- administrativos, formulación que presupone (pero que no coincide con ello) que la actuación procedente de una fuente de poder público en relación con la que se plantea el cuestionamiento judicial ha quedado ya firme en vía administrativo, por ser éste un presupuesto formal indispensable para el uso de dicha acción judicial. Los siguientes enunciados jurídicos de la Ley Jurisdiccional de 13 julio 1.998 muestran, con tintes precisos, la nitidez en la distinción entre firmeza administrativa/tiempos de impugnación de las decisiones administrativas en el ámbito contencioso:

"1. El recurso contencioso-administrativo es admisible (...) que pongan fin a la vía administrativa" (art. 25 ).

"1. El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la (...) que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto".

3.- Establecer como fecha de inicio del cómputo de los cuatro años que para el ejercicio de la acción de que ha hecho uso esta persona física fija el artículo 118 L.P.A ., en el mes siguiente al de interposición de dicho recurso administrativo.

El artículo 117 de la Ley de Procedimiento Administrativo - que se sitúa dentro de la Sección dedicada al recurso potestativo de reposición - no establece cuál es el tiempo en el que ha de entenderse desestimado esta vía de impugnación. Pero del texto que incluye dicha norma en lo relativo al recurso estándar o modelo en sede administrativa (el de alzada), cabe deducir, también sin duda interpretativas, que ese tiempo es el de un mes a contar desde la fecha de entrada del mismo en la sede del Ente público con competencia para resolverlo:

"2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 43.2, segundo párrafo" (art. 115 , recurso de alzada).

"El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes" (art. 117, recurso de revisión).

Por ello, resulta correcta la conclusión judicial (Fundamento de Derecho Segundo) a tenor de la que:

"... Así las cosas, el plazo del díes a quo para el cómputo de la firmeza del acto administrativo es el 21 de febrero de 2000, de forma que, al haberse interpuesto el recurso de revisión el día 21 de mayo de 2004, es extemporáneo porque había transcurrido ya el plazo de cuatro años".

4.- "... cabría entender practicada la notificación (...) en el momento en que la recurrente interpuso en fecha 21.5.2004 el recurso extraordinario de revisión" (Alegación Cuarta, recurso de apelación).

No existen similitudes suficientes entre el supuesto normativo al que se adhiere esta argumentación (la de las notificaciones defectuosas, sub., artículo 58.3 LPA : "Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda) y el supuesto fáctico sobre el que incide la controversia. En este último, se trata de la falta de respuesta concedida a un recurso de reposición, no de la comunicación defectuosa de una cierta decisión procedente de una fuente de poder público, comunicación que incumple alguno de los términos, de cariz formal, que le son exigidos por el ordenamiento jurídico.

Además, asumir la tesis actora supone dejar pendiente, sine die, el cómputo de los plazos que el Derecho impone para el ejercicio de las acciones que reconoce a quienes dispongan del carácter de interesados en un determinado procedimiento administrativo. Y ello es radicalmente contrario tanto al texto gramatical como a las intenciones mostradas por el legislador estatal en lo relativo a dies a quo o cómputos de tiempo en el caso de desestimaciones presuntas de solicitudes/vías de recurso abiertas por esos interesados.

Por lo demás, parece evidente que los tiempos que el Derecho concede para el ejercicio del recurso extraordinario de revisión son más que generosos:

"2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa 1ª, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada" (art. 118 ).

5.- Resto de alegaciones del recurso de apelación.

De conformidad con lo expuesto hasta ahora, el juzgado de lo Contencioso-administrativo no ha efectuado una interpretación restrictiva de las causas legales que impiden el acceso a la actividad judicial de analizar la adecuación/falta de adecuación a Derecho de un determinado acto administrativo, sino que - más bien -, han determinado, siguiendo la interpretación lógica que se destila de la normativa aplicable, que los tiempos de interposición del recurso extraordinario de revisión no han respetado los cauces formales que refiere la normativa aplicable.

La simple remisión al enunciado de: "cuatro años siguientes a la fecha de la notificación impugnada"( art. 118.2 LPA ), no basta para variar la fecha de inicio en el ejercicio de la acción, porque a falta de esa comunicación expresa del sentido resolutivo que aparece en un acto administrativo (en este supuesto, desestimación presunta de un recurso de reposición), el Derecho fija a qué mecanismo jurídico ha de acudirse para sustituir dicha omisión. Y ese mecanismo no coincide, a pesar de lo afirmado por la defensa en juicio de Doña Magdalena , ni con los tiempos de formulación de los recursos contencioso-administrativos ni con la asimilación del supuesto propio de las notificaciones defectuosas.

Por último hay que decir que: - el Consell Insular de Menorca no se ha beneficiado de su inactividad, por cuanto los tiempos de ejercicio de las acciones para esos supuestos (falta de respuesta a un recurso de reposición) son determinados, con precisión, por el Derecho aplicable; - la circunstancia de que ninguna mención aparezca en el acuerdo de 08/11/1.999 acerca de los tiempos en que se produce la desestimación presunta de la vía de impugnación utilizada por la Sra. Magdalena , carece de valor alguno dentro de la órbita jurídica en la que nos situamos, órbita atenida a fijar la fecha de inicio del cómputo de los cuatro años que para el ejercicio del recurso extraordinario de revisión reza el artículo 118 Ley de Procedimiento Administrativo ; - parece obvio que la falta de resolución expresa del recurso de revisión ningún vínculo tiene con esos tiempos.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 Ley Jurisdiccional, se imponen la totalidad de las costas procesales causadas en esta segunda instancia a la parte apelante.

Fallo

1.- DESESTIMAR el recurso de apelación interpuesto por DOÑA Magdalena contra una sentencia dictada el quince de enero de 2.007 por el juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de los de Palma de Mallorca .

Esta resolución judicial ha inadmitido la pretensión de invalidez jurídica que la Sra. Magdalena había presentado contra la desestimación presunta (silencio administrativo) del recurso extraordinario de revisión que esta persona física formuló contra un acuerdo del Pleno del Consell Insular de Mallorca de ocho noviembre 1.999.

La declaración de inadmisibilidad que ha alcanzado la sentencia 41/2.007, de quince de enero , parte de la presentación extemporánea, más allá del término legal vigente en el ordenamiento jurídico aplicable (cuatro años) del recurso de revisión.

2.- ESTABLECER la conformidad a Derecho de esta resolución judicial.

3.- IMPONER la totalidad de las costas procesales causadas en esta segunda instancia a la parte apelante.

Contra la presente resolución no cabe recurso ordinario.

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el Magistrado de esta Sala Ilmo. Sr. D. Fernando Nieto Martín que ha sido ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Secretario, rubricado.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.