Sentencia Administrativo Nº 574/2016, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 104/2016 de 08 de Noviembre de 2016

Encabezamiento

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00574/2016

APEL·LACIÓ

Rotlle Sala núm. 104 de 2016

Actuacions Jutjat núm. 2 PO 56/2010

SENTÈNCIA núm. 574

Il·lès. Srs.

PRESIDENT: Gabriel Fiol Gomila.

MAGISTRATS: Pablo Delfont Maza.

Carmen Frigola Castillón.

-------------------------

Palma, a 8 de novembre de 2016

VISTES per la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears el Rotlle d'apel·lació número 104 de 2016, dimanant de les actuacions número 56/2010 del Jutjat Contenciós Administratiu número 2 dels de Palma, tramitades pel procediment ordinari, seguit entre parts, d'una, com a apel·lant, l'Administració demandada, l'Ajuntament de Pollença (Mallorca) representat pel procurador Sr. Pascual Fiol i assistida del lletrat Sr. Ripoll Torres i com a apel·lades, les mercantils actores, Inversiones Multinacionales SL., Humberside Properties LTD. i Iniciativas Belmondo SL., representades i dirigides, respectivament, per la procuradora Sra. Ventayol Autonell i el lletrat Sr. Juan Mir Cerdó.

L'objecte del recurs és la resolució dictada per la batlia de Pollença el dia 7 de gener de 2010 desestimant la reposició articulada per les mercantils Inversiones Multinacionales SL., Humberside Properties LTD. i Iniciativas Belmondo SL., contra anterior decret de la referida batlia de 15 d'octubre de 2009 no admetent a tràmit la sol·licitud presentada el 15 de maig de 2009 en reclamació d'indemnització per responsabilitat patrimonial per un import de 10.669.297,20 €

La quantia es fixà en indeterminada.

El procediment seguit ha estat el previst a la Llei Jurisdiccional 29/1998.

L'Il·lm. Sr. Gabriel Fiol Gomila, en qualitat de Magistrat ponent expressà el parer de la Sala.

Antecedentes

1r.- El Jutjat número 3 de l'Ordre Contenciós Administratiu dels de Palma, el dia 19 de gener de 2016, dictà la sentència núm. 23 i on va estimar parcialment el contenciós articulat i va declarar a la decisió que:

'1-Declaro nulo el Decreto de la Alcaldía de Pollença de fecha 15 de octubre de 2009 por el que se resolvió no admitir a trámite la solicitud de indemnización por razón de la desclasificación que afecta al conjunto de las parcelas 115 a 125 (ambas inclusive), 127, 128, 141 y 142 propiedad proindiviso de Inversiones Multinacionales S.L y de Humberside Properties LTD; 110, 126 y 129 propiedad de Inversiones Multinacionales SL y 111 propiedad de iniciativas Belmondo SL, todas ellas de la Urbanización Es Vilá.

2-Declaro nulo el Decreto de la Alcaldía de Pollença de fecha 7 de enero de 2010, por el que se desestimó expresamente el recurso de reposición interpuesto contra la resolución antes referenciada.

3- Condeno al Ayuntamiento de Pollença al pago a las entidades mercantiles Inversiones Multinacionales SL, Humberside Properties LTD e Inversiones Multinacionales SL, con la distribución que entre las mismas corresponda, de la suma total de 1.334.168,81 euros, más los intereses legales de la referida suma desde la fecha de la demanda hasta la fecha del pago'.

2n.- Interposat el recurs d'apel·lació per part de la representació de la part demandada, en el termini prefixat en la Llei Jurisdiccional de 1998, se li donà el tràmit processal adequat, oposant-se al mateix la direcció lletrada de la part actora.

3r.- Per provisió s'assenyalà, per a la votació i decisió, el dia 27 de setembre de 2016 havent-se superat el termini per dictar sentència donat el volum d'assumptes per a votació i decisió.

Fundamentos

PRIMER.- Hem assenyalat a l'encapçalament, que la revisió jurisdiccional ho era de la resolució dictada per la batlia de Pollença el dia 7 de gener de 2010 desestimant la reposició articulada per les mercantils Inversiones Multinacionales SL., Humberside Properties LTD. i Iniciativas Belmondo SL., contra anterior decret de la referida batlia de 15 d'octubre de 2009 no admetent a tràmit la sol·licitud presentada el 15 de maig de 2009 en reclamació d'indemnització per responsabilitat patrimonial per un import de 10.669.297,20 €.

La sentència núm. 23 de 19 de gener de 2016 va estimar parcialment el contenciós en el sentit que, expressament, hem transcrit al 1r dels antecedents de fet. Va declarar la nul·litat d'ambdós acords administratius. És va emparar, bàsicament, a la seva fonamentació en la sentència nostra núm. 513 de 15 de setembre de 2015 , dictada a les actuacions 2 de 2013 i a la doctrina en ella continguda, ja que es tractava en el debat d'aquesta de la desclassificació d'altres parcel·les de la urbanització el Vilà. Sentència que va estimar parcialment el contenciós aleshores articulat i reconeixia el dret de la recurrent a percebre determinades despeses segons el que es delimitava a la fonamentació jurídica.

La part apel·lant es fa ressò que els actes declaraven la inadmissió de la petició de responsabilitat patrimonial en bon punt que no era a ella, la demandada, a qui li pertocava respondre sinó, en canvi, al legislador, doncs la reclamació derivava d'uns possibles danys com a conseqüència que la desclassificació dels terrenys de les mercantils recurrents es produir per mandat de la Llei 4/2008 que els va incloure dins l'ampliació de l'àrea natural d'especial interès de la serra de Tramuntana - article 9.1.A.g -. S 'especificava que li corresponia al Govern Balear l'abonament de les indemnitzacions pertinents.

Precisament, el contenciós que va originar la sentència 513/2015 i altres anteriors varen tenir un denominador comú; a saber, que l'Administració demandada havia estat la de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, però no, en canvi, l'Ajuntament de Pollença.

Les mercantils actores, i ara apel·lades, mantenen que l'existència de responsabilitat deriva en el cas del fet que, i amb posterioritat a l'acord plenari municipal de 29 d'abril de 1999 en què es va establir el sistema de cooperació en substitució del de compensació per a la gestió de la urbanització de Es Vilà, l'Ajuntament no va dur a terme cap de les seves obligacions i va adoptar una actitud passiva o d'inactivitat absoluta. Per tant, quan va entrar en vigor la Llei 4/2008 es va fer patent el perjudici ocasionat.

SEGON.- La sentència apel·lada, ja ho hem avançat, es fa ressò de la nostra 513 de 15 de setembre de 2015 . No cal reproduir aquesta, ben entès que no és el factor decisiu per a resoldre la present, malgrat tota la doctrina en ella explicitada sigui de plena aplicació i afecti a parcel·les de la mateixa urbanització afectades per la Llei 4/2008.

En el 4t. fonament de dret assenyala el següent:

'....entiende este juzgador que, aunque efectivamente se produjo inicialmente un incumplimiento de los propietarios de la urbanización en sus obligaciones y deberes de transformación urbanística, no puede negarse que con posterioridad al cambio de sistema de actuación, y más en concreto desde que se declaró judicialmente la conformidad a derecho del sistema de cooperación, el Ayuntamiento tardó casi tres años en adoptar resoluciones tendentes a ejecutar las actuaciones urbanísticas procedentes, conforme se acredita en su informe de fecha 8 de octubre de 2013. Este tiempo transcurrido entre el 02/07/2003 y el 27/04/2006, imputable únicamente al Consistorio, sin duda solo puede calificarse como de inactividad municipal. En consecuencia, es palmario, que de haberse llevado a cabo una mínima actividad por parte de la Corporación Municipal, los terrenos de referencia no se habrían visto afectados por la entrada en vigor de Ley 4/2008, o dicho de otro modo, la inacción del Ayuntamiento ha sido la causa efectiva del daño sufrido por las mercantiles recurrentes, de ahí que el deber de indemnizar resulte obligado'.

Passà a analitzar després les despeses i, en la consideració, altra vegada, de la nostra 513/2015 va fer una estimació parcial d'algunes que considerava justificades. No arribà més lluny de tal volta que va introduir factors d'indemnització que no eren o són, precisament, els que nosaltres varen fixar en aquella i que, per tant, d'arribar a idèntica conclusió que la sentència d'instància hauríem de rebutjar. Que és el que dèiem:

'En consecuencia, la conclusión ha de ser exacta y la misma que la proclamada en las sentencias del Tribunal Supremo, esto es, que incumplidos los plazos para la acción de urbanización de este suelo, la indemnización reclamada por el cambio de normativa y los efectos que ello produce en la propiedad, no ha de prosperar al no haber patrimonialización de la edificabilidad de dichos solares, debiendo únicamente ser indemnizados los recurrentes de los costes y gastos originados'

Altre parèntesi seria que la sentència d'instància declara la nul·litat d'ambdós actes administratius impugnats sense cap fonamentació jurídica que avali la dita declaració, quan resultaria pel cas que d'estimar-se, bé parcial o bé totalment, la declaració procedent seria la d'anul·lació que no de nul·litat.

També, abans de continuar, es pot citar que la Sala va dictar la sentència núm. 805/2012 de 21 de novembre - actuacions 130/2010 - referit a altres parcel·les de la urbanització Es Vilà. Vàrem estimar el contenciós i el Tribunal Suprem va estimar parcialment el contenciós a la seva de 29 d'octubre de 2014 - recurs de cassació 4905/2012 -, destacant-se com a denominador comú, i en el que és rellevant, que a l'igual que la que resolguérem amb la 513 de 2015, sempre la demandada ho era la Comunitat Autònoma de les Illes Balears. Afirmació que ja hem avançant abans.

TERCER.- Recollim aquí els fets tal i com ho va fer la reiterada sentència de 15 de setembre de 2015 de les actuacions 2 de 2013 per la seva similitud total amb el cas:

'En 1990 se aprobó definitivamente el PGOU de Pollença que clasificó como 'suelo urbanizado programado en régimen transitorio' la urbanización en la que se ubican las parcelas de referencia. Se alteraba la delimitación del suelo urbanizable con respecto a las aprobaciones anteriores. Se contemplaba sistema de ejecución por compensación.

c) En fecha 29 de abril de 1999 el Ayuntamiento acuerda el cambio del sistema de actuación urbanística, pasando a sistema de ejecución por cooperación.

d) En fecha 28 de noviembre de 2002, el Ayuntamiento de Pollença aprobó inicialmente la adaptación de su PGOU al POOT, lo que comportaba alteración de las condiciones urbanísticas de los terrenos, con respecto al Plan Parcial y Proyecto de Urbanización.

e) En diciembre de 2004 se aprueba el Plan Territorial Insular de Mallorca que mantiene la condición de suelo urbanizable de los referidos terrenos.

f) En abril de 2006 el Ayuntamiento promueve la modificación del Plan Parcial de 'El Vilà' para adaptarlo a las nuevas disposiciones, siendo aprobado inicialmente en Pleno de 01.06.2006.

g) En fecha 24 de noviembre de 2007 se publica en el BOIB el Decreto Ley 1/2007, de 23 de noviembre, de medidas cautelares hasta la aprobación de normas de protección áreas de especial valor ambiental para las Illes Balears, que comporta (art. 13 ) la paralización de la ejecución de los planes parciales que se indican, siendo el del 'El Vilà' uno de ellos.

h) En fecha 14 de junio de 2008 se publicó la aprobación definitiva de la adaptación del PGOU al POOT, que mantenía la condición de urbanizables de los referidos terrenos.

3º) En fecha 18 de mayo de 2008, entra en vigor la Ley del Parlamento Balear 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible en las Illes Balear, que en su artículo 9 introduce modificaciones del ámbito de algunas áreas de especial protección. En concreto, se modifica el anexo I, cartografía, de la Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears, de modo que el 'área natural de especial interés' (ANEI) Nº 47 'Àrees Naturals de la Serra de Tramuntana' se amplía y con ello parte de la Urbanización 'el Vilà' pasa a tener la condición de suelo rústico protegido con la categoría de 'área natural de especial interés', lo que impide el desarrollo urbanístico previsto en el PGOU de Pollença para las parcelas de los hoy recurrentes'.

Vista la situació fàctica hem de fer les següents consideracions de caràcter general. Perquè els particulars tinguin dret a ser indemnitzats per l'Administració la jurisprudència ha vingut exigint la concurrència dels següents requisits (verbi gratia, entre d'altres i com a més llunyanes, les sentències del Tribunal Suprem de 20 de gener de 1984 , 12 de novembre de

1985, 11 d'abril de 1987, 13 de març de 1989 i 5 d'octubre de 1993):

'a) La efectiva realidad de un daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas; b) Que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante en sus bienes o derechos sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en una relación directa de causa a efecto, sin intervención extraña que pudiera influir en el nexo causal; y c) Que el daño o perjuicio no se haya producido por fuerza mayor'.

Per això, és fa precís considerar, abans de qualsevol altre tema, si es produeixen o no els requisits necessaris perquè la dita indemnització sigui procedent. Amb l'afirmació subsegüent, que la càrrega processal de provar complidament la concurrència dels dits pressuposts que condicionen la responsabilitat extracontractual de les Administracions públiques incumbeix plenament a la part demandant.

Com ens va dir la sentència del Tribunal Suprem de 7 de juliol de 1993 :

'la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño es requisito imprescindible para que pueda prosperar aquella solicitud - la de percibir los daños y perjuicios -, al amparo del art. 40 LRJAE , y del art. 121.1º LEXF., preceptos que exigen que el daño sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos'.

Criteri que s'ha vingut reiterant; veiem sinó, la sentència del Tribunal Suprem de 9 de maig de 1991 , com després, entre altres, les de 5 de desembre de 1995 , 5 de febrer de 1996 , 19 de juny de 1998 i 20 de febrer de 1999 , recordant, aquesta última, que:

'Una jurisprudencia constante de las Salas de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo ha venido exigiendo, en aplicación de los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , 131 de la Ley de Expropiación Forzosa y 133 de su Reglamento, sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños ocasionados a los particulares como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, establecida hoy en el artículo 106.2 de la Constitución , que para haber lugar a declarar esa responsabilidad es necesario 'que se acredite y prueba por el que la pretende': a) la existencia del daño y perjuicio causado económicamente evaluable e individualizado; b) que el daño o lesión sufrido por el reclamante es consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos 'en relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto sin intervención extraña que pudiese interferir alterando al nexo causal'; y c) ausencia de fuerza mayor'

Per tractar-se d'una responsabilitat objectiva de l'Administració és per tant necessària la concurrència d'aquests elements precisos que configuren el seu naixement i han de ser provats per qui els al·lega.

Exclòs el criteri de la culpa, el concepte de lesió, en aquest cas de danys, junt amb el criteri de la causalitat constitueixen el centre neuràlgic de la responsabilitat de les Administracions Públiques.

Per tant, el reconeixement de la responsabilitat patrimonial de l'Administració precisa l'existència de lesió que li sigui imputable mitjançant una relació de causalitat. Doncs bé, aquesta lesió imputable a l'Administració ha de ser pel funcionament normal o anormal dels serveis públics, sent exigible, a més, que entre el fet determinant i el dany sofert existeixi una relació de causalitat.

L'atribució a l'Administració del deure de rescabalar el dany produït requereix l'existència d'una relació de causa a efecte entre el fet que s'imputa a aquella i el dit dany.

Tot succés o esdeveniment lesiu és el resultat d'un complex de fets i condicions. Importa, en conseqüència, fixar el fet o condició rellevant per produir el resultat danyós. Quan la concurrència del dany era d'esperar en l'esfera del curs normal dels esdeveniments, el resultat és adequat a l'actuació que el va originar, de manera que es troba en relació causal amb ella i serveix com a fonament del deure a indemnitzar. Pel contrari, quan el dany no era d'esperar, no hi ha relació causal ni deure d'indemnitzar.

En conseqüència, la concurrència de causa adequada o eficient, és a dir, la causa pròxima i vertadera del dany, exigeix no sols que es doni un acte o un fet sense el qual és inconcebible que un altre fet o esdeveniment es consideri conseqüència o efecte del primer sinó que també es requereix la versemblança del nexe, és a dir, que de les circumstàncies del cas resulti que entre el referit acte i l'esdeveniment danyós existeix una adequació objectiva. Per tant, queden exclosos no tan sols els actes absolutament extraordinaris o els inadequats o de falta d'idoneïtat, sinó, també, els actes indiferents.

La causa efectiva del dany causat fou l'entrada en vigor de la Llei 4/2008, no altre; fet, fins i tot, reconegut per la pròpia part actora, ara apel·lada, a l'hora de redactar el seu escrit de demanda, si més no, però, cerquin una causa concurrent, l'actitud omissiva en compliment de les obligacions assumides en el sistema de cooperació que substituí al de compensació. Actitud que no compartim amb la lectura dels fets que hem esmicolat a partir de la transcripció d'ells de la sentència 513 de 2015 .

Sia com sia, és evident que s'imposa una breu cita de la sentència del Tribunal Suprem de 9 d'octubre de 1998 , en tant en ella es disposa que li pertoca al legislador adoptar les mesures per evitar el resultat danyós en l'aplicació de la iniciativa legislativa que ha pres.

Aquí és dóna el cas, com resulta de la lectura de l' article 139 de la Llei 30/1992 en relació amb la Disposició addicional 6ena de la Llei 1/1991, de 30 de gener, d'Espais Naturals , i segons la qual:

'El Govern preveurà als corresponents projectes de pressuposts de la Comunitat recursos precisos per afrontar les responsabilitats econòmiques que d'acord amb la Llei 8/1989, de 25 de juliol, sobre reforma de règim urbanístic i valoracions del sòl, puguin suposar les determinacions de la present Llei relatives a desclassificació urbanística dels terrenys'.

En conseqüència, i per cloure el debat, qualsevulla petició d'indemnització derivada de responsabilitat patrimonial per la desclassificació dels terrenys propietat de les recurrents i ubicats a la urbanització Es Vilà de Pollença ha de plantejar-se en seu del Govern Balear. Criteri fixat per les resolucions administratives impugnades i que mereixen la plena conformitat pel Tribunal en tant s'adeqüen a l'Ordenament jurídic. Afirmació que comporta l'estimació de l'apel·lació i la subsegüent revocació de la sentència dictada pel Jutjat núm. 2 dels de Palma en el si de les seves actuacions 56 de 2010, tramitades que foren pel procediment ordinari.

QUART.- No s'estimen mèrits per a una expressa imposició de costes processals d'aquests alçada; no obstant, s'imposen les de la primera instància a les parts actores, de conformitat amb l' article 139 de la Llei Jurisdiccional , si més no, però, amb el límit dels 2.000 € per a tots els conceptes.

VIST els articles esmentats i d'altres disposicions de caràcter general

Fallo

PRIMER.- ESTIMAR el present recurs d'apel·lació contra la sentència número 23 de 19 de gener de 2016 dictada pel Jutjat Contenciós Administratiu número 2 dels de Palma en el si de les seves actuacions 56 de 2010 tramitades pel procediment ordinari, la qual REVOQUEM.

SEGON.- DESESTIMAR el recurs contenciós administratiu. Els actes administratius impugnats són adequats a l'Ordenament jurídic i, en conseqüència, els confirmem.

TERCER.- No es fa imposició de costes processals d'aquesta alçada jurisdiccional. S'imposen les de la primera instància a les actores amb el límit de 2.000 € per a tots els conceptes.

Contra la present, i conforme a la modificació operada per la Llei Orgànica 7/2015, de 21 de juliol, en quant afecta a la Secció 3era del Capítol III del Títol IV integrada pels articles 86 a 93 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol , reguladora de la Jurisdicció Contenciosa Administrativa, hi cap recurs de cassació per a davant el Tribunal Suprem en el termini de 30 dies comptador des del següent a la notificació de la sentència amb la forma prevista als citats articles i amb més prenent-se en compte l'acord de la Sala de Govern del Tribunal Suprem de 20 d'abril de 2016, publicat que fou en el BOE núm. 162 de 6 de juliol de 2016.

Si el recurs hagués de fundar-se exclusivament en infracció de normes emanades de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, serà competent aquest Tribunal. Així per aquesta nostra sentència ho pronunciem, manem i signem.

PUBLICACIÓ.- Llegida i publicada que ha estat l'anterior sentència pel Magistrat d'aquesta Sala Il·lm. Sr. Gabriel Fiol Gomila ponent a aquest tràmit d'Audiència Pública, dono fe. El Secretari, rubricat.