Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 575/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 246/2021 de 17 de Mayo de 2022

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 575/2022

Fecha de sentencia: 17/05/2022

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 246/2021

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 03/05/2022

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado

Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 4

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: PJM

Nota:

R. CASACION núm.: 246/2021

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 575/2022

Excmos. Sres.

D. Eduardo Espín Templado, presidente

D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

D. José María del Riego Valledor

D. Diego Córdoba Castroverde

En Madrid, a 17 de mayo de 2022.

Esta Sala ha visto , constituida en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 246/2021, interpuesto por la Unión de Asociaciones de Trabajadores Autónomos y Emprendedores (UATAE), representada por el procurador D. Roberto Granizo Palomeque y bajo la dirección letrada de D. Antonio Ramón Caravaca Magariños, contra la sentencia dictad por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 7 de octubre de 2020 en el recurso contencioso-administrativo número 145/2018. Es parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado.

Antecedentes

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 7 de octubre de 2020, desestimatoria del recurso promovido por la Unión de Asociaciones de Trabajadores Autónomos y Emprendedores (UATAE) contra la resolución de la Ministra de Empleo y Seguridad Social de 31 de julio de 2017, por la que se estimaba en parte el recurso de alzada que había interpuesto la demandante contra la resolución de 3 de noviembre de 2015 de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal. Ésta última, dictada en el expediente de subvención F110404AA, aprobaba la liquidación del expediente por importe de 438.216,65 euros, declarando la obligación de UATAE de reintegrar la cantidad de 685.876,28 euros.

SEGUNDO.- Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación contra la misma, teniéndose por preparado dicho recurso por auto de la Sala de instancia de fecha 21 de diciembre de 2020, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Tras recibirse las actuaciones y haberse personado las partes que se recogen en el encabezamiento de esta resolución, se ha dictado auto de 15 de septiembre de 2021 por el que se admite el recurso de casación, declarando que la cuestión planteada en el mismo que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la superación del plazo establecido para pagar los gastos objeto de la subvención lleva irremisiblemente al reintegro de aquellos gastos no pagados en plazo, o si cabe aplicar el principio de proporcionalidad en atención al mayor o menor periodo temporal de la superación del plazo legal establecido.

En la resolución se identifican como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 17.3.n) y 31.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

CUARTO.- A continuación se ha concedido plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, que ha presentado escrito en el que solicita que se fija la jurisprudencia en los términos que interesa o en los que pueda considerar la Sección más ajustados a derecho, y con arreglo a la misma case y anule la sentencia recurrida, para dictar en su lugar nueva sentencia por la que se estime el recurso contencioso-administrativo declarando como situación jurídica individualizada la anulación de la resolución administrativa de 31 de julio de 2017, con expresa imposición de costas a la Administración.

QUINTO.- Seguidamente se ha dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida, que ha presentado en el plazo otorgado su escrito de oposición, en el que suplica que en su día se dicte sentencia por la que, con desestimación del mismo, fije como doctrina legal la propuesta en la letra a) del apartado segundo del escrito, confirmando la resolución impugnada e imponiendo las costas a la parte actora.

SEXTO.- No considerándose necesaria la celebración de vista pública cada la índole del asunto, por providencia de fecha 7 de marzo de 2022 se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día 3 de mayo del mismo año, en que han tenido lugar dichos actos.

Fundamentos

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso.

La Unión de Trabajadores Autónomos y Emprendedores (UATAE) impugna en el presente recurso de casación la sentencia de 7 de octubre de 2020 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional en materia de subvenciones. La sentencia recurrida desestimó el recurso contencioso administrativo que la citada entidad había interpuesto contra la resolución de 3 de noviembre de 2015 de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal y la confirmatoria en alzada de la Ministra de Empleo y Seguridad Social de 31 de julio de 2017, que le ordenaban el reintegro de parte de la subvención recibida, más los intereses correspondientes, por no haber acreditado en plazo la inversión realizada.

El recurso fue admitido a trámite por auto de esta Sala de 15 de septiembre de 2021, que declaró de interés casacional determinar si la superación del plazo establecido para pagar los gastos objeto de la subvención lleva irremisiblemente al reintegro de aquellos gastos no pagados en plazo, o si cabe aplicar el principio de proporcionalidad en atención al mayor o menor periodo temporal de la superación del plazo legal establecido.

En su recurso la entidad sostiene que se ha conculcado el principio de proporcionalidad, al no haber tenido en cuenta que la acción subvencionada ha sido llevada a cabo en su integridad, y que sólo se ha producido un ligero retraso en su justificación. Aduce asimismo que cuando pagó las facturas mediante un título válido pagadero a la vista había entendido que era un pago ajustado a las exigencias de la subvención.

SEGUNDO.- Sobre los fundamentos de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia basa su decisión en las siguientes razones:

' CUARTO.-En el caso de autos, no resulta controvertido que las facturas incidentadas por la causa JTEX011 no habían sido pagadas a fecha 31 de agosto de 2012, y por tanto, era procedente el reintegro acordado, por el importe de las mismas, consecuencia ésta establecida en el apartado 1º del artículo 22 de la resolución de concesión: ' El incumplimiento de los requisitos establecidos en esta convocatoria y demás normas aplicables, así como de las condiciones que se hayan establecido en la resolución de concesión y en el correspondiente convenio, dará lugar, previo el oportuno procedimiento de reintegro, a la obligación de devolver total o parcialmente la subvención percibida y los intereses de demora correspondientes, conforme a lo dispuesto en el Título II, Capítulo I de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en el artículo 37 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo'

Y de acuerdo con el artículo 37 de la Orden TAS/718/2008: ' El incumplimiento de los requisitos establecidos en la presente orden y demás normas aplicables, así como de las condiciones que se hayan establecido en la correspondiente resolución de concesión o, en su caso, convenio o acuerdo de colaboración, dará lugar a la pérdida total o parcial del derecho al cobro de la subvención o, previo el oportuno procedimiento de reintegro, a la obligación de devolver total o parcialmente la subvención percibida y los intereses de demora correspondientes.'.

Alega la recurrente que el plazo había sido ampliado por la Administración hasta el 31 de noviembre de 2012, y para acreditarlo aporta un pantallazo de una consulta por ella enviada al SEPE sobre ampliación de plazo, en el que se transcribe el correo que le habría enviado este organismo en fecha 21 de junio de 2012 indicando que ' En breve dispondrán de la aplicación informática para finalizar el plan y enviar la documentación y cuenta justificativa de la realización del mismo. A partir de que dicha aplicación se encuentre disponible, dispondrán de un plazo de tres meses para realizar la justificación de la ayuda concedida. Se informa que el mes de agosto se considera hábil'

Esta comunicación es, sin embargo, insuficiente para entender que el plazo para entender que el plazo para realizar los pagos se había ampliado hasta el 31 de noviembre de 2012.

Precisamente la consulta que hace la beneficiaria en ese correo es si el plazo de 3 meses para realizar la justificación, a partir de que la aplicación se encuentre disponible ¿afecta únicamente al envío de documentación justificativa o también se amplía para la realización de los pagos?

No aporta la respuesta que le dio el SEPE, pero de dicha comunicación, lo único que se deduce es que el plazo para presentar la documentación justificativa empezaba a contar a partir del momento en que la aplicación estuviera disponible, pero de ello no se deduce en modo alguno que se hubiera ampliado el plazo para la realización de los pagos, como se viene a indicar en la resolución de reintegro.

QUINTO.-Lo expuesto conlleva la desestimación del recurso, debiendo añadirse que la ejecución del proyecto objeto de la subvención no exime de justificar adecuadamente la aplicación de las cantidades percibidas al mismo, lo que debe hacerse observando los requisitos formales establecidos en las bases de la convocatoria, entre ellos el plazo para efectuar los pagos.

Al respecto, conviene tener presente que la STS (Con-Adm) de 16 de marzo de 2012 (Rec. 1680/2010), entre otras, razona que: ' Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro. En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones ...'.

Por otro lado, se ha respetado el principio de proporcionalidad, en los términos establecidos en el artículo 2.b) de la Orden TAS/718/2008, el cual prevé que 'el incumplimiento parcial de los fines para los que se concedió la subvención o de la obligación de justificación de la misma dará lugar al reintegro parcial de la subvención concedida. Cuando la ejecución del indicador mencionado en el párrafo anterior esté comprendido entre el 35 por ciento y el 100 por ciento la subvención concedida se minorará en el porcentaje que haya dejado de cumplirse, siempre que los gastos hayan sido debidamente justificados'.

En la resolución impugnada, se distingue los gastos correctamente justificados de los que no lo han sido, y se solicita el reintegro solo en el importe los gastos no justificados, como es el caso de las facturas que no fueron pagadas en el plazo establecido en la resolución de concesión y la modificación efectuada.' (fundamentos de derecho cuarto y quinto)

TERCERO.- Sobre los precedentes de esta Sala.

La principal cuestión que se debate en el presente recurso es la fecha en la que hay que considerar efectuado el pago de la actividad subvencionada cuando dicho pago se produce mediante cheques bancarios entregados dentro del plazo de justificación, pero que son hechos efectivos por la entidad recipiendaria de los mismos con posterioridad a la finalización del citado plazo. Como se comprueba en los fundamentos de la sentencia recurrida que se han reproducido supra,la Sala de instancia considera que no se produjo el pago efectivo de las actividades subvencionadas en el plazo estipulado debido a que los cheques con los que se efectuó el abono de determinadas facturas no fueron cobrados hasta después de concluido dicho plazo. En consecuencia, entiende que la empresa subvencionada incumplió los términos de concesión de la subvención al no haberse justificado tales pagos en el plazo que concluía el 31 de agosto de 2012, por lo que resultaba procedente el reintegro acordado por la Administración. Además, según se indica en la sentencia recurrida y no es objeto de controversia, hubo también cantidades pagadas mediante transferencias efectuadas fuera del citado plazo de justificación de la subvención. A este respecto señala la sentencia recurrida que la ampliación del plazo a consecuencia del retraso en estar disponible la aplicación informática afectaba sólo a la justificación de los pagos, no al plazo en que éstos debían haberse hecho de manera efectiva.

Esta Sala considera correcta la decisión de la sentencia recurrida relativa a la fijación del plazo para la justificación de la actividad subvencionada el 31 de agosto de 2012, que no podía entenderse ampliado al 31 de noviembre de 2012 por las razones expresadas en la sentencia de instancia. Ahora bien, en lo que respecta al pago efectuado mediante cheques bancarios entregados en el plazo de justificación pero no hechos efectivos hasta después de finalizado el referido plazo, hemos dicho ya en una sentencia muy reciente lo que sigue:

'TERCERO.- Respuesta de la Sala a la cuestión que reviste interés casacional.

En principio, en tenor artículo 31.2 de la Ley General de Subvenciones, lleva a entender que, no disponiendo otra cosa las bases reguladoras de la subvención, el gasto subvencionado ha de considerarse realizado cuando ha sido efectivamente pagado antes de la finalización del período de justificación establecido en la normativa reguladora de la subvención. Y, según dispone el artículo 1170, párrafo segundo, del Código Civil, la entrega de un talón nominativo -como la de pagarés a la orden, letras de cambio u otros documentos mercantiles- " (...) sólo producirá los efectos del pago cuando hubiesen sido realizados, o cuando por culpa del acreedor se hubiesen perjudicado".

Ahora bien, la resolución del presente recurso de casación requiere no sólo la interpretación concordada de los dos preceptos que acabamos de mencionar sino también, y muy señaladamente, que tomemos en consideración la posición relativa de los sujetos intervinientes en la relación a tres bandas que estamos examinando.

Así, en la relación subvencional los sujetos intervinientes son, de un lado, la Administración autonómica, y, de otra parte, la empresa beneficiaria de la subvención (Inglés Teachers, S.L.). En cambio, en la relación contractual en cuyo seno nace la deuda cuyo pago se realiza mediante la entrega del talón nominativo los sujetos intervinientes son Inglés Teachers, S.L. (deudor) y la Academia Alcorcón (acreedor).

Partiendo de lo anterior, la sentencia recurrida (F.J. 2º) deja señalado que " (...) acabado el curso, Academia Alcorcón emitió la factura 2015/16, que fue abonada por la recurrente por medio de un talón nominativo de fecha 30/12/2015, extendiéndose el correspondiente recibo liberatorio del pago, aun cuando no se hizo efectivo el cheque hasta el 22 de abril de 2016, según certificado de Bankia".

Es cierto que el texto literal del artículo 1.170, párrafo segundo, del Código Civil no otorga valor cancelatorio inmediato a la entrega de talones, letras de cambio, pagarés u otros documentos mercantiles sino que subordina los efectos del pago de la deuda a la efectiva realización de aquéllos, con la única excepción de que hubiesen resultado perjudicados en sus efectos por culpa del deudor.

Ahora bien, la jurisprudencia de la Sala Primera de este Tribunal Supremo ha declarado que el artículo 1170, párrafo 2.º, del Código Civil, al disponer que la entrega de pagarés a la orden, letras de cambio u otros documentos mercantiles, sólo producirá los efectos del pago cuando hubiesen sido realizados, o cuando por culpa del acreedor se hubiesen perjudicado, es un precepto que "(...) posee naturaleza dispositiva, porque nada se opone a que las partes puedan dar a la entrega misma los efectos jurídicos del pago, circunstancia que no se ha probado que concurra en el caso litigioso".Puede verse en este sentido la sentencia nº 303/2013, de 25 de abril (casación 214/2011, F.J. 2º) en la que se citan otros pronunciamientos anteriores de la misma Sala Primera como son las sentencias de 11 de diciembre de 1992, 28 de enero de 1998 y 20 noviembre 2009.

Así, en la jurisprudencia de la Sala Primera se afirma que la consecuencia impuesta por el párrafo segundo del artículo 1.170 tiene mero carácter dispositivo y no imperativo, de suerte que si, de una manera clara acreedor y deudor convienen en otorgar valor plenamente liberatorio a la entrega de títulos valores representativos del importe de la deuda, ningún precepto legal impide dotar de eficacia extintiva de la deuda a la dación en pago de dichos títulos. Para expresarlo con los propios términos empleados por dicha jurisprudencia civil, se traza la distinción entre la entrega de los títulos 'pro solvendo' y 'pro soluto': la primera de ellas en modo alguno puede considerarse como pago efectivo en tanto que los títulos no hayan llegado a buen fin; la segunda -al amparo de la analógica aplicación de lo preceptuado en el artículo 1.849 del Código Civil- tiene plenos efectos extintivos de la deuda.

Trasladando esa doctrina al caso que nos ocupa, hemos visto que cuando Academia Alcorcón recibió el talón nominativo de fecha 30 de diciembre de 2015 extendió en favor de Inglés Teachers, S.L. el correspondiente 'recibo liberatorio', si bien luego, por razones de las que no hay constancia, el cobro del talón no se hizo efectivo hasta el 22 de abril de 2016. Con ello queremos destacar que, al recibir el talón nominativo, el acreedor consideró efectivamente realizado el pago, pues de otro modo no habría emitido el recibo.

Por ello, compartimos el parecer de la Sala de instancia cuando señala (F.J. 7º de la sentencia recurrida) que " (...) La fecha del recibí ha de considerarse en ese caso como fecha de pago, porque, como se ha dicho, el título entregado no objetaba su presentación al cobro dentro del plazo exigido por la subvención, que eran los tres meses siguientes, y su pago no fue rechazado; abonándose finalmente, según se comprobó por la Administración, el 22 de abril del año siguiente. No consta que la presentación tardía al cobro pueda imputarse a la actora. No constando tampoco que no cumpliera, entretanto, con su obligación de mantener la disponibilidad patrimonial necesaria para hacer frente al título entregado, y reservarla al efecto".

En definitiva, entendemos que la Administración autonómica hizo una interpretación rigorista de lo dispuesto en los artículos 31.2 de la Ley General de Subvenciones y 1170, párrafo segundo, del Código Civil, dando lugar a un resultado gravoso que se acuerda prescindiendo de la conducta de la entidad perceptora de la subvención y vulnerándose con ello el principio de proporcionalidad, pues se impone a Inglés Teacher, S.L. el reintegro de la subvención siendo así que dicha entidad realizó el pago dentro del plazo señalado en el condicionado de la subvención, como demuestra el recibo liberatorio emitido por Academia Alcorcón, siendo esta última la que, por razones que se desconocen, tardó en presentar al cobro el talón nominativo.' (fundamento de derecho tercero)

La doctrina sentada en la sentencia que se acaba de reproducir es plenamente aplicable al presente caso, lo que conduce a la estimación del recurso de casación y, por las mismas razones, del de instancia, en este caso en lo que respecta a las cantidades pagadas mediante cheques. Sin embargo, la situación es distinta respecto a las cantidades pagadas fuera del plazo de justificación mediante transferencias efectuadas con posterioridad al 31 de agosto de 2012, puesto que aquí nos encontramos frente a una actuación de la que la empresa subvencionada es plenamente responsable del retraso en el pago, lo que incumple de manera directa la obligada justificación en plazo de la actividad subvencionada, que requiere, como es obvio, que se haya realizado el pago de las actuaciones desarrolladas.

Lo anterior lleva a la necesidad de casar la sentencia recurrida y estimar en parte el recurso contencioso administrativo en lo que respecta al reintegro de las cantidades pagadas en plazo mediante cheque, pero no en cambio respecto de las cantidades abonadas fuera del plazo de justificación finalizado el 31 de agosto mediante transferencias.

CUARTO.- Conclusión y costas.

En atención a las razones expresadas en el anterior fundamento de derecho hemos de responder a la cuestión de interés casacional indicada en el auto de admisión en el sentido de que en orden a la aplicación del principio de proporcionalidad respecto al pago en plazo de las actividades subvencionadas es preciso estar a las circunstancias concurrentes en cada caso, dado que se trata de un ámbito esencialmente casuista.

De conformidad con lo expuesto en el fundamento de derecho tercero, ha lugar al recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional de 7 de octubre de 2020, la cual anulamos. Por las mismas razones estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Unión de Trabajadores Autónomos y Emprendedores (UATAE) contra la resolución de 3 de noviembre de 2015 de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal y la de la Ministra de Empleo y Seguridad Social de 31 de julio de 2017, resoluciones que anulamos, debiendo la Administración rectificar la cantidad e intereses a reintegrar, que han de ser solamente las correspondientes a las facturas que se abonaron mediante transferencia con posterioridad al 31 de agosto de 2012.

En aplicación de lo dispuesto en los artículos 93.4 y 129 de la Ley de la Jurisdicción, no procede la imposición de costas ni en la casación ni en la instancia, habida cuenta de las dudas de derecho que concurrían en el litigio.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento jurídico cuarto:

1. Declarar que ha lugar y, por lo tanto, estimar el recurso de casación interpuesto por la Unión de Asociaciones de Trabajadores Autónomos y Emprendedores (UATAE) contra la sentencia de 7 de octubre de 2020 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 145/2018.

2. Anular la sentencia objeto de recurso.

3. Estimar en parte, en los términos recogidos en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia, el citado recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la Unión de Asociaciones de Trabajadores Autónomos y Emprendedores (UATAE) contra la resolución de la Ministra de Empleo y Seguridad Social de 31 de julio de 2017 dictada en el expediente de subvención F110404AA.

4. No imponer las costas del recurso contencioso-administrativo ni las del de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.