Sentencia Administrativo Nº 579/2015, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 132/2015 de 27 de Octubre de 2015

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00579/2015

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey, ha dictado la siguiente:

SENTENCIA Nº579

PRESIDENTE:

DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO

MAGISTRADOS:

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON CASIANO ROJAS POZO

DON JESUS LUIS RAMIREZ DIAZ/

En Cáceres, a veintisiete de Octubre de dos mil quince.

Visto por la Sala el Procedimiento Ordinario nº 132/15,promovido ante este Tribunal a instancia del Procurador Sr. Muñoz García, en nombre y representación de DON Jesús María , siendo parte demandada la JUNTA DE EXTREMADURA,; recurso que versa sobre resolución de la Consejería de Agricultura y Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía de la Junta de Extremadura de 14 de enero de 2015, ayuda a la forestación en el expediente nº NUM000 .

Cuantía:Indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.

SEGUNDO .- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando que se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.

TERCERO.- Que en el presente procedimiento se admitió y declaró pertinente la prueba documental obrante en el expediente administrativo, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el plazo fijado.

CUARTO .- En la tramitación del presente recurso de han observado las prescripciones legales.

Siendo ponente para este trámite el Ilmo. Sr. Magistrado DON JESUS LUIS RAMIREZ DIAZ, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se somete a la consideración de la Sala la resolución de la Consejería de Agricultura y Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía de la Junta de Extremadura de 14 de enero de 2015, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Secretario General de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía de 23 de octubre de 2014, por la que se desestima la solicitud de revisión de oficio de la resolución de 26 de enero de 2010.

SEGUNDO.- Son antecedentes de la actuación que se revisa los siguientes: Por resolución del Director General de Infraestructuras e Industrias Agraria de 16 de abril de 2009, se acordó actualizar la superficie y las primas pendientes de ayuda a la forestación en el expediente nº NUM000 , a nombre del hoy recurrente. Interpuesto recurso de reposición frente a la anterior resolución, el mismo fue desestimado por resolución de 26 de enero de 2010. Mediante escrito de fecha 20 de diciembre de 2013, el hoy recurrente solicitó la revisión de la resolución de 26 de enero de 2010, solicitud que fue desestimada por resolución del Secretario General de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía de 23 de octubre de 2014. Frente esta resolución, el hoy recurrente interpuso recurso de reposición, que fue desestimado por resolución de 14 de enero de 2015.

TERCERO.- El hoy recurrente, tras señalar que el acto administrativo de concesión de la subvención por parte de la Administración, es un acto definitivo y declarativo de derecho, considera que, para llevar a cabo la reducción realizada, la Administración debió iniciar y continuar el procedimiento de revisión de oficio regulado en el artículo 102 de la Ley 30/1992 . A su entender, el acto administrativo dictado por la Administración el día 26 de enero de 2010 no es conforme a derecho, ya que viene a modificar, sin llevar a cabo el procedimiento establecido, la resolución de fecha 8 de abril de 1999, la cual es una acto administrativo definitivo y favorable de concesión de subvención. Pone de manifiesto que no medió incumplimiento de alguna de las condiciones de la resolución aprobatoria o actividad impuesta, por lo que los actos de rectificación han sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

CUARTO.- La impugnación vía artículo 102 de la Ley 30/1992 tiene como objeto facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con la finalidad de evitar que por el transcurso de los plazos de impugnación se produzca su definitiva consolidación. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos, pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia. Esta acción de nulidad ha de basarse en alguna de las causas de nulidad taxativamente establecidas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , lo que excluye que la misma pueda fundamentarse en irregularidades o defectos formales que son contemplados en la Ley como supuestos de anulabilidad en el artículo 63.1 y no como causas de nulidad de pleno derecho. Este sistema de impugnación supone, por lo tanto, una excepción al sistema de recursos, en cuanto permite la revisión de actos firmes por no haber sido recurridos en plazo, por lo que puede ser lesivo para el principio de seguridad jurídica que aquel sistema pretende garantizar. La ley, consciente de este riesgo para la seguridad jurídica, únicamente permite el ejercicio de la acción comentada a quien de buena fe no haya encontrado otras vías de reacción o justificadamente las haya dejado pasar.

Así, el artículo 106 dispone que 'las facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes'. El Tribunal Supremo, en su sentencia de 20 de julio de 2005 , ha declarado que 'la posibilidad de solicitar la revisión de un acto nulo por la extraordinaria vía del artículo 102.1 no puede constituir una excusa para abrir ese nuevo periodo que posibilite el ejercicio de la acción del recurso administrativo o judicial de impugnación del mismo, ya caducada, cuando el administrado ha tenido sobrada oportunidad de intentarlo en el momento oportuno. Y precisamente a esta circunstancia se refiere el artículo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común cuando condiciona el ejercicio de la acción de revisión del artículo 102 - aún en los casos de nulidad radical del artículo 62.1 - a que no resulte contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares u otras circunstancias similares'. Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 2015 , tras poner de manifiesto que la inadmisión de la acción de nulidad únicamente puede ser acordada en los siguientes casos: a) cuando no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62, apartado 1; b) cuando carezca manifiestamente de fundamento y c) cuando se hubieran desestimado sobre el fondo otras solicitudes sustancialmente iguales, siempre que se realice de forma motivada, señala que 'la inadmisión que permite el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 , por la falta de fundamento de la solicitud, no permite identificar el juicio que tendría lugar tras la sustanciación del procedimiento de revisión de oficio y el que se adelanta sobre la admisión. No. Únicamente permite el juicio anticipado negativo cuando su falta de fundamento aparece como 'manifiesta'.

Sentado lo anterior, la cuestión a resolver en el presente recurso es si la Administración debió admitir a trámite la solicitud del hoy recurrente de revisión de la resolución de 26 de enero de 2010, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 16 de abril de 2009, por la que se acordó actualizar la superficie y las primas pendientes, por cuanto que, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2001 , 'la sentencia de 12 de noviembre de 2001 ha aclarado que la jurisprudencia de este Tribunal ha distinguido tradicionalmente dos fases en los procedimientos de revisión de oficio. La primera comprende la apertura de un expediente en el que, tras los trámites pertinentes, la Administración determina 'prima facie' si el acto o actos cuya revisión se pide adolecen o no de los vicios que determinarían su revisión. En caso de que la conclusión sea afirmativa se abre la segunda fase que incluye la solicitud de dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma equiparable a él y la decisión de anular o no el acto de que se trate, según el dictamen que se emita. Pues bien la jurisprudencia ha venido declarando en forma constante que en los casos en que no se ha tramitado el procedimiento completo, en las dos fases que se acaban de enunciar, no se puede entrar en la cuestión de fondo de la revisión en vía jurisdiccional de los actos administrativos y disposiciones generales de que se trate. El examen de fondo está condicionado, por ello, a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración autora del acto o reglamento sujeto a revisión, del que es pieza esencial el dictamen favorable del Consejo de Estado.

Eludido dicho trámite, bien por total inactividad que desemboca en desestimación presunta por silencio, bien por resolución expresa que deniega la revisión quedándose en la primera fase, lo procedente no es que la Jurisdicción entre a conocer del acto o la norma, sino que, en su caso, ordene a la Administración que inicie el trámite de la segunda fase y la concluya dictando la pertinente resolución expresa en orden a si existe la nulidad o anulabilidad pretendida (...). El carácter privilegiado de la acción para instar la revisión, en los casos de los artículos 102 y 103 de la LRJPAC, comporta limitaciones procesales y, entre ellas, la imposibilidad de pronunciarse sobre vicios de fondo que se adujeron en la misma'.

En el escrito solicitando la revisión de oficio, el hoy recurrente se limitaba a transcribir los artículos 102 , 62.1 y 105 de la Ley 30/1992 , pero sin concretar la causa de nulidad en la que se amparaba para solicitar la revisión. La cita del artículo 105 resultaba de todo punto improcedente, pues, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2011 , 'la potestad de revisión que el artículo 105 de la Ley 30/1992 concede a la Administración para los actos de gravamen o desfavorable no constituye una fórmula alternativa para impugnar fuera de plazo los actos administrativos consentidos y firmes, sino sólo para revisar los motivos de oportunidad. La petición de revisión no puede ser ocasión para discutir si el acto de gravamen se ajusta o no al ordenamiento jurídico, pues ello sólo puede hacerlo el interesado impugnando en tiempo y forma el acto discutido'.

No obstante esta inicial indeterminación en cuanto a la causa de nulidad, la misma fue subsanada en el posterior recurso de reposición, en el que de modo expreso aludía a la causa nulidad establecida en el artículo 62.1.e) 'por alterar el acuerdo de voluntades realizado y materializado mediante acto administrativo de certificación final de los trabajos de 37,58 has. forestadas, con fecha 25 de noviembre de 1999, concedidas anteriormente su realización por el entonces Consejero de Agricultura y Comercio, con fecha 08 de abril de 1999, sin dar cumplimiento al procedimiento legalmente establecido en nuestra legislación vigente a la hora de minorar y actualizar a 15,1492 has. la superficie forestada pasados 10 años'.

La cuestión, por lo tanto, se centra en determinar si la referida causa de nulidad carecía manifiestamente de fundamento.

El Tribunal Supremo, en su sentencia de 26 de febrero de 2008 , ha declarado que 'nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos que constituye la causa del otorgamiento así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de un modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla'.

En el presente caso, la actualización de la superficie forestada, y consiguiente reducción de las primas, acordada por la resolución cuya revisión se solicita, no obedece a un incumplimiento de las condiciones de la resolución, sino por inviabilidad parcial en la zona que inicialmente se aprobó y certificó como manual. Siendo éste el fundamento de la actualización de la superficie, la causa de nulidad alegada - haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido - no puede calificarse de manifiestamente carente de fundamento, pues, en principio, se trataría de la revisión de un acto declarativo de derechos que obligaría a la Administración a seguir el procedimiento de revisión de oficio regulado en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 , por lo que la omisión de este procedimiento podría dar lugar a la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 .

Procede, en consecuencia, estimar el recurso y anular la resolución recurrida, debiendo la Administración tramitar el procedimiento de revisión de oficio instado por el hoy recurrente.

QUINTO.- A tenor de lo preceptuado en el artículo 139.2 LJCA procede la imposición de costas a la Administración.

Vistos los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE S.M EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la procuradora Sra. Muñoz García, en nombre y representación de D. Jesús María contra la resolución de la Consejería de Agricultura y Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía de la Junta de Extremadura de 14 de enero de 2015, declaramos haber lugar a los siguientes pronunciamientos:

1)Anular por no ser conforme a Derecho la resolución impugnada.

2)Ordenar a la Administración tramitar el procedimiento de revisión de oficio instado por el hoy recurrente.

3)Imponer las costas a la Administración demandada.

No cabe recurso.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la Ley y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.