Sentencia Administrativo Nº 580/2012, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 120/2009 de 19 de Noviembre de 2012

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00580/2012

Recurso nº 120/09

ALBACETE

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Presidente:

Iltmo. Sr. D. Mariano Montero Martínez.

Magistrados:

Iltmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos.

Iltma. Sra. Dª Purificación López Toledo.

SENTENCIA Nº 580

En Albacete, a diecinueve de Noviembre de dos mil doce.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos, bajo el número 120/09 del recurso contencioso-administrativo, seguido a instancia del Excmo. Ayuntamiento de La Gineta, representado por el Procurador Sr. López Ruiz y dirigida por la Letrada Sra. Alarcón Baumbach, contra la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Vivienda, representada y dirigida por los servicios jurídicos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en materia de aprobación de POM. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos.

Antecedentes

Primero.-Por la representación procesal de la actora se interpuso en fecha 11 de Febrero de 2009, recurso contencioso- administrativo contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Albacete de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de fecha 16 de Diciembre de 2008.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando sentencia de conformidad con lo interesado en el suplico de dicho escrito procesal.

Segundo.-Contestada la demanda por la Administración, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó sentencia desestimatoria del recurso.

Tercero.-Fijada la cuantía del recurso en indeterminada y acordado el recibimiento del pleito a prueba, se practicaron las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo, el 31 de Octubre de 2012, en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.-Dirige el recurso el Ayuntamiento de La Gineta contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Albacete de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de fecha 16 de Diciembre de 2008, dando respuesta al requerimiento previo al recurso contencioso-administrativo planteado por dicho Ayuntamiento contra el acuerdo del órgano autonómico de 7 de Octubre de 2008, relativo al Plan de Ordenación Municial de La Gineta y en el que la Administración municipal instaba la revocación del punto 2º de dicho acuerdo, denegando la aprobación de las AR-19 a 26 del indicado POM. Respuesta de la Comisión de Ordenación del Territorio que lo fue en sentido desestimatorio del requerimiento formulado al amparo de lo previsto en el artículo 44 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa.

Pretende el Ayuntamiento se dicte sentencia estimatoria de su recurso anulando y dejando sin efecto, por contrario a Derecho, el acuerdo impugnado y en consecuencia se declare ajustado a Derecho el plan de Ordenación Municipal de La Gineta, con expresa aprobación de las Áreas de Reparto 19 a 26, y todo ello con cuanto más proceda en Derecho.

Arropa sus pedimentos primeramente con un relato de 'hechos' que, expresado en síntesis, comienza con el encargo en el año 2004 de la redacción del POM a la empresa IVA LEYING S.A., y realizado que fue, con su exposición a información pública y trámite de concertación administrativa, con los avatares relatados en la demanda, por acuerdo plenario municipal se aprobó inicialmente el Plan de Ordenación Municipal elevándolo a la Delegación Provincial de Vivienda y Urbanismo instando su aprobación definitiva, con los avatares que igualmente recoge el escrito de demanda y terminando por ilustrar sobre el contenido del acuerdo de la tan repetida Comisión Provincial de 7 de Octubre de 2008, aprobatorio del Plan General, si bien con su denegación en cuanto a la previsión de las Áreas de Reparto o Sectores 19 a 26.

En lo jurídico, el escrito de demanda califica como no ajustadas a Derecho las resoluciones recurridas, por cuanto que las causas de denegación de las repetidas Áreas 19 a 26 carecen de motivación jurídica alguna, siendo inexistentes las deficiencias alegadas por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Vivienda, vulnerando además el principio de autonomía local, afectando a los caracteres esenciales del POM y al modelo territorial elegido. En desarrollo de lo antedicho, la representación del Ayuntamiento desarrolla los siguientes alegatos: El Ayuntamiento subsanó las deficiencias e introdujo las modificaciones necesarias conforme al acuerdo de la Comisión, sesión de 8 de Abril de 2008; justificación del crecimiento propuesto e inexistencia de deficiencia (se invocan los artículos 41.1.e ), 41.2 , 19.1 , 6.2.a) del Reglamento de Planeamiento y 24.1.a) del TRLOTAU, citándose SSTS de 4 de Abril de 2007 y STSJ de Cataluña de 1 de Marzo de 2005 ); justificación de las repercusiones sobre el actual núcleo urbano del crecimiento previsto en el POM, sin que exista deficiencia alguna; previsión de la secuencia lógica del desarrollo, de las condiciones objetivas y de la programación de prioridades de las AR-19 a 26, sin que tampoco hubiere deficiencia en la propuesta; necesidad de concertación con el Ayuntamiento de Albacete sin existir deficiencia; justificación del uso residencial sin trasgresión medioambiental; vulneración del principio de autonomía local afectando a los caracteres generales del POM (Se invocan SSTS de 21 de Noviembre de 2002 , 23 de Abril de 2009 y STC 51/04 , así como de Tribunales Superiores de Justicia (Andalucía, Sevilla, de 19 de Diciembre de 2008, Cataluña de 13 de Junio de 2008).

Se ha opuesto a las pretensiones de la parte actora la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, interesando sentencia inadmitiendo el recurso con causa en lo previsto en el artículo 69.b) en relación con el 45.2.b ) y 45.3 de la Ley Jurisdiccional . En su defecto, se interesa la desestimación del recurso por ser ajustado a Derecho el acto administrativo recurrido en los términos que se verán.

Segundo.-Abordando primeramente, como es lógico, la cuestión relativa a la pretensión principal de la Administración demandada, esto es, la causa de inadmisibilidad esgrimida por la representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, es de significar que lleva razón el Letrado de dicha Administración en la contestación a la demanda -y en su escrito de conclusiones- afirmando que la competencia para entablar acciones judiciales en un caso como el de autos corresponde al Pleno del Ayuntamiento, por el artículo 22.2.j) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril (LBRL). Así es porque es materia de competencia plenaria la 'aprobación inicial del planeamiento general' -planeamiento urbanístico- letra c) del mismo artículo y número. Pero no es menos cierto que, aunque presentado el recurso por decisión del Alcalde, obra incorporado a las actuaciones certificado de la Secretaria Municipal del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 24 de Septiembre de 2010 ratificando el ejercicio por parte de la Alcaldía 'de la acción judicial mediante la interposición del recurso contencioso-administrativo numerado como Procedimiento Ordinario nº 120/09, por entender necesaria e ineludible la defensa de los intereses generales y la autonomía municipales'. Y tal acuerdo adoptado en virtud de las atribuciones conferidas por el acuerdo plenario de fecha 5 de Julio de 2007 -delegación por el Pleno a favor de la Junta de Gobierno-, perfectamente viable a la vista de lo previsto en el artículo 22.3 de la indicada Ley 7/1985 de 2 de Abril , reguladora de las Bases de Régimen Local.

El certificado se acompaña con el escrito de conclusiones de la parte actora se aporta a los autos de forma tardía ciertamente, porque debió haberse hecho junto con el escrito de interposición del recurso - artículo 45.2 de la LJCA -, pero siendo un defecto subsanable, la interpretación de la norma conforme al principio pro actionepor mor del derecho fundamental a la tutela judicial, ex artículo 24 CE , conduce a tener cumplimentado el requisito, siendo inequívoca la voluntad municipal -expresada a través del órgano con atribución- de impugnar la resolución administrativa aquí sujeta a enjuiciamiento. En este sentido, la Sentencia de esta misma Sala y fecha, recaída en el Procedimiento Ordinario nº 88/09, cuyo fundamento jurídico 2º es del siguiente tenor:

« Segundo.Opone la Administración demandada, con carácter previo a entrar en el fondo del asunto, dos causas de inadmisibilidad: la primera, porque la mercantil actuante no habría acreditado que tomó en tiempo la decisión de interponer el recurso contencioso-administrativo, porque lo que se acredita es que tal decisión se adoptó varios meses después de presentarse el escrito de interposición. La segunda, porque se reclama por responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, cuando no se dirigió la pertinente acción en vía administrativa, siempre necesaria y previa a la vía judicial.

Ambos óbices procesales deben rechazarse. El primero, porque el Tribunal Supremo ha sido flexible a la hora de permitir la 'subsanación' del requisito de acreditar la voluntad societaria de recurrir un acto administrativo, en el sentido de admitir incluso que se acompañe el acuerdo de la persona jurídica una vez interpuesto el recurso contencioso-administrativo.

Así, la STS de ocho de septiembre de 2011 , RJ 20116902, recogiendo la doctrina sentada en otras muchas, nos ha dejado dicho:

['Conforme al art. 45.2d) LJCA , al escrito de interposición del recurso se acompañará: el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieren incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado, es decir, dentro del documento que acredite la representación del compareciente.

El requisito del art. 45.2.d) LJCA resulta de inestimable valor para acreditar que se ha producido la formación de la voluntad de ejercitar la acción correspondiente mediante acuerdo adoptado por el órgano competente en la forma prevista por los estatutos y de que el órgano al que corresponde la representación haya otorgado el oportuno apoderamiento en favor de quien ejerza la representación directamente ante los Tribunales, para integrar el requisito de la postulación ( STS de 24.06.03 ). La capacidad para ser parte de la persona jurídica no depende sólo de su mera constitución con arreglo a Derecho: Mientras en una persona física su mera comparecencia (o el otorgamiento del poder en favor del representante procesal, es decir, del procurador o, cuando es el caso, del abogado), es suficiente para demostrar su voluntad de recurrir, no sucede así en las personas jurídicas, respecto de las cuales es menester justificar que la voluntad de recurrir se ha formado de acuerdo con lo previsto en los estatutos por los que se rija conforme a la ley (ibidem).(...)

(...) En efecto, esta Sala ha reiterado que el defecto de acreditación de haber sido adoptado por el órgano estatutariamente competente el necesario acuerdo para la interposición del recurso es defecto subsanable, pudiendo, incluso, adoptarse después de la interposición del recurso. Solo si se dispone de tal oportunidad y no se subsana el defecto mediante la aportación del correspondiente documento, procede apreciar por tal causa la inadmisión del recurso contencioso-administrativo'].

Por haberse subsanado con posterioridad a la interposición del recurso el requisito antecitado, y por lógicas razones de tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, habremos de rechazar esta causa de inadmisibilidad del recurso.»

Tercero.-Antes de detenernos sobre los particulares del pleito, plasmamos primeramente dos precisiones:

a)La aprobación definitiva por la Administración autonómica de los Instrumentos de Planeamiento urbanístico general supone la culminación de un procedimiento complejo articulado en la legislación urbanística en este caso castellano-manchega, en el que, por fuerza, ha debido intervenir primeramente el Ayuntamiento, adoptando la aprobación inicial por mayoría absoluta de sus miembros ( arts. 47.2, letra ll, de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, LBRL , artículo 123.2 en los 'municipios de gran población') y elevando las actuaciones a la Consejería competente en materia de ordenación territorial y urbanística 'interesando su aprobación definitiva'. Esto nos dice el artículo 36.3 del Texto Refundido aprobado por Decreto legislativo autonómico 1/2004, de 28 de Diciembre, Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (TRLOTAU). Por su parte conviente también dejar anotado el contenido del artículo 37.4 del mismo cuerpo legal , prescribiendo lo siguiente:

«Las resoluciones sobre la aprobación definitiva nunca cuestionarán la interpretación del interés público local formulada por el Municipio desde la representatividad que le confiere su legitimación democrática, pudiendo fundarse, exclusivamente, en exigencias de la política territorial y urbanística de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha concretadas en los términos de esta Ley. A este efecto, la resolución suspensiva o denegatoria de la aprobación definitiva deberá ser expresamente motivada y concretar la letra del número anterior en que se fundamente o el precepto legal que entienda infringido.»

Se dice esto porque carece de fundamento el alegato que, coincidentemente, han desarrollado las dos Administraciones demandada y codemandada sobre la imposibilidad de estimar un recurso entablado contra la resolución autonómica aprobatoria del POM, por obedecer -se dice- las determinaciones combatidas del Instrumento de Planeamiento al ámbito de decisión municipal en los términos del trascrito apartado 4º del artículo 36 del TRLOTAU y preceptos concordantes. Tal posición de las representaciones letradas de ambas Administraciones obvia que la fiscalización jurisdiccional sobre sujeción al ordenamiento jurídico de un instrumento de naturaleza reglamentaria, ha de entrar en ese enjuiciamiento o control, ex artículo 106 en relación con el art. 24 de la Constitución Española ; control de adecuación al ordenamiento jurídico que no es procesalmente viable acometer por partes, frente a lo decidido por el Ayuntamiento y frente a lo decidido por la Comunidad Autónoma. Y ello así, entre otras razones porque, como es pacífico en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la aprobación inicial municipal es un acto de trámite no susceptible de impugnación independiente (esto con carácter general, a salvo de alguna particularidad acogida por el T.S. que no viene aquí al caso, como sería aprobación inicial sin el quórum exigido por la LBRL 1985), por lo que mal puede sostenerse la tesis de las Administraciones municipal y autonómica sobre una vía impugnatoria inexistente. Y es indiferente también para la impugnación que los demandantes hubieran presentado alegaciones o no en el trámite correspondiente dentro del procedimiento (elaboración, exposición al público), que precede a la aprobación inicial del POM.

b)Una segunda precisión: el recurso contencioso administrativo se presenta, obviamente, contra el acuerdo aprobatorio del POM, pero en el escrito de interposición ya comienza particularizándose que tal impugnación va dirigida 'en concreto contra las normas aprobadas en el mismo, referidas al llamado sector SU-01, Camino de Peralbillo, de uso residencial'. Ello adicionado a la pretensión que se articula en el suplico de la demanda, sitúa el debate procesal limitándolo al respecto o no del ordenamiento jurídico por dicho instrumento de planeamiento urbanístico general, pero sólo en lo tocante al Sector SU-01, 'Camino de Peralbillo'.

Cuarto.-Entrando ya en el fondo de la cuestión litigiosa, siendo indiscutible la potestad de planeamiento u ordenación urbanísticos reconocida por la Ley a la Administración, naturalmente el ejercicio de dicha potestad debe ajustarse al ordenamiento jurídico, como no podría ser de otro modo en un Estado de Derecho, de suerte que, si bien la interpretación del interés general en juego corresponde al poder administrativo en cada caso competente, por imperativo constitucional queda reservado a los tribunales controlar que el ejercicio de la potestad reglamentaria (esa caracterización tiene la ordenación urbanística) se ajuste al ordenamiento jurídico - art. 106.1 de la Constitución - ya que, como también manda la Norma fundamental, art. 103.1, la Administración ha de actuar 'con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho '.

Y es que, como hemos expresado en otras ocasiones, a propósito del denominado 'ius variandi' de la Administración en el planeamiento urbanístico, 'la profunda discrecionalidad de los planes' ( STS de 13 de Julio de 1993 , R.J. 5576) resulta que el ámbito de discrecionalidad para el establecimiento de las determinaciones propias de los Planes Generales es extraordinariamente amplio, y ello por la propia esencia de la potestad de planeamiento ( STS de 2 de Marzo de 2009 , EDJ 2009/22930) y, por consiguiente, de su revisión o modificación. No por capricho la mejor doctrina científica ha tildado tal potestad de 'auténtico paradigma de la discrecionalidad administrativa', ello así salvados los 'elementos reglados' que debe respetar el planificador (clasificación del suelo urbano, estándares urbanísticos, etc.). Recordado tal principio, no es menos necesario subrayar el mandato constitucional de control jurisdiccional de la actividad administrativa no sólo a la norma escrita, sino, como hemos dicho, al Derecho, quedando proscrita toda arbitrariedad de los poderes públicos, previsión constitucional que la Sala 3ª del T.S. ha cuidado en resaltar -refiriéndonos al control del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico - en Sentencias tan notables como las de 18 de Julio de 1988 , 22 de Septiembre de 1986 , 13 de Julio de 1990 , 20 de Mayo de 1999 ó 18 de Abril de 2002 .

Por lo demás, en orden a la desviación de poder, que frecuentemente se invoca por los recurrentes como vicio constitucionalmente conectado -según recuerdan, entre otras muchas, las SSTS de 13 de Junio y 14 de Noviembre de 2000, EDJ 2000/12370 y 2000/51492 - con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican ( artículo 106.1 CE ), es considerada por la Ley como motivo de nulidad de los actos administrativos ( artículo 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ) y definida como 'el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico'(ya lo decía el artículo 83.3 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-Administrativa de 1956 y hoy lo reafirma el art. 70.2 II de la Ley 29/1998 . Ahora bien -como declara, entre otras muchas, la STS de 24 de Abril de 2000 , EDJ 2000/5721-, ese motivo de nulidad requiere la existencia real de una divergencia entre la finalidad del precepto o preceptos que constituyan la cobertura formal de la resolución administrativa y la realidad intrínseca de la finalidad perseguida efectivamente por la Administración, divergencia que ha de quedar demostrada y no meramente alegada por quien en ella se apoya para impugnar el acto.

Por su parte, recuerda el T.S. en Sentencia de la Sección 5ª de su Sala 3ª, conociendo también de recurso en relación con la aprobación de un Instrumento de Planeamiento Urbanístico, Sentencia de 2 de Marzo de 2010, recurso 7601/2010 lo siguiente:

'Una reiterada jurisprudencia comunitaria, de la que es representativa la STJUE de 14 de Julio de 2005 (Endesa S.A. contra Comisión), ha sintetizado el anterior concepto de desviación de poder, señalando al efecto que la misma concurre 'cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso ( Sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 1984 , Lux/Tribunal de Cuentas, C-69/83, Rec. pg. 2447, apartado 30; de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C3-331/88, Rec. pg. I-4023, apartado 24; de 13 de julio de 1995, Parlamento/Comisión, C-156/93, Rec. pg. I-2019, apartado 31; de 14 de mayo de 1998, Windpark Groothusen/Comisión, C-48/96 P, Rec. pg. I-2873, apartado 52, y de 22 de noviembre de 2001, Países Bajos/Consejo, Convenio Colectivo de Empresa de TECNICAS MEDIOAMBIENTALES TECMED, S.A./97, Rec. pg. I8763, apartado 137)'.

Quinto.-Partiendo de los presupuestos legales y su interpretación jurisprudencial nos detenemos en el último de los motivos impugnatorios desarrollados en la demanda, que abunda en los precedentes y plasma el aspecto sustancial en la tesis del Ayuntamiento de La Gineta sosteniendo la ilegalidad del acuerdo recurrido: la denegación de la aprobación como suelo urbanizable de las áreas 19 a 26 del POM aprobado inicialmente por el Ayuntamiento supone una decisión autonómica que cercena las competencias municipales establecidas en el art. 25.2.d) de la LBRL 'ordenación, gestión, ejecución y competencia urbanística'habida cuenta que 'no nos encontramos en presencia de aquellos elementos reglados, susceptibles de ser revisados por la Comunidad Autónoma en el acuerdo de aprobación definitiva y que no se da (tampoco) la existencia de interés supralocales.'

Realmente este motivo impugnatorio sintetiza lo que es la tesis del Ayuntamiento y fundamento de su impugnación. Planteamiento que merece ser puntualizado: El principio constitucional de autonomía municipal, tal y como se ha venido reconociendo por la jurisprudencia constitucional, quedaría cercenado si las leyes ordinarias estatales, así como las autonómicas, no reconocieran un campo de intervención al Ayuntamiento sobre la ordenación urbanística del término municipal; de ahí que -en recta traducción de las previsiones Constitucionales, artículos 137 y 140- el artículo 25 de la LBRL (consecuente con el artículo 2º), dispone que el municipio ejercerá en todo caso competencias 'en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas'en una serie de materias, entre las que aparece la 'ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística'. Ese precepto que se nos invoca (letra c) del nº 2 del art. 25) no atribuye directamente facultad alguna al municipio en materia de ordenación o planificación urbanística, sino que remite a la ley sectorial, en nuestro caso (y a la fecha actual como en la de aprobación del acuerdo recurrido) el Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/04, de 28 de Diciembre (TRLOTAU), en el que la aprobación definitiva del Instrumento de Planeamiento General corresponde a la Comunidad Autónoma, art. 37.3 y 4 , con dos capitales premisas: 1º.-En ningún caso podrán aprobarse definitivamente planes que incurran en infracción de una disposición legal general o autonómica, esto es, lisa y llanamente, que existe un 'control' o fiscalización de la legalidad del instrumento urbanístico, POM, aprobado inicialmente por el Ayuntamiento y ello 'in totum' de su contenido, se ciña a cuestiones locales o supralocales. Ese control de la legalidad en sede administrativa perfectamente ajustado a nuestro ordenamiento constitucional, normativa estatal básica así como a los tratados internacionales suscritos por España, véase artículo 8.2 de la misma Carta Europea de la Autonomía Local, de 15 de Octubre de 1985 (Instrumento de Ratificación de 20 de Enero de 1099). 2º.-Las resoluciones sobre aprobación definitiva nunca cuestionarán la interpretación del interés público local formulado por el municipio 'pudiendo fundarse, exclusivamente, en exigencias de la política territorial y urbanística de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, concretadas en los términos de esta Ley', y ello a través de una decisión expresamente motivada. A este respecto, hemos dejado constancia en Sentencia de 8 de Marzo de 2012, recurso 541/08 , FJ 2º, del siguiente tenor literal:

«Segundo.-En la tesis del Ayuntamiento de Manzanares, arriba anotada resumidamente, la razón jurídica estaría de su parte por cuanto el Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos, ya se apruebe de forma independiente o formando parte de un plan de Ordenación Municipal 'es un instrumento de competencia municipal', pues precisamente a través de dichos Catálogos es como se actúan las competencias en materia de conservación del patrimonio histórico-artístico que expresamente se atribuyen a los municipios en el artículo 25.2 de la Ley de Bases de Régimen Local ; de ahí -continúa la demanda- que el proceder de la Comisión Provincial de Urbanismo a través de la resolución recurrida no respete ni el principio de constitucional de autonomía municipal ex artículos 137 y 140 de la C .E ni, más en concreto, el artículo 37.4 de la LOTAU, en la medida que conlleva suplantar al municipio en lo que no pasa de ser ejercicio de competencia propia por afectar a la satisfacción del 'interés público local'. Insiste la representación del Ayuntamiento en que no son admisibles, como se extrae de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la revisión por la Comunidad Autónoma de aspectos discrecionales de interés esencialmente local, sin afectar a intereses supralocales -el caso de autos-, que no pasa de constituir el concreto alcance y concreción de la protección del 'paisaje urbano', juicio que se apoya en SSTS de 4 de Diciembre de 1995 y 8 de Febrero de 1999 .

Veamos. A propósito de la autonomía municipal, principio efectivamente recogido en los preceptos invocados de la Constitución Española, autonomía reconocida 'para la gestión de sus respectivos intereses', existe no sólo prolija literatura jurídica, sino una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, a partir de la temprana sentencia 32/81, de 28 de Julio , construida sirviéndose de la dogmática relativa a la 'garantía institucional', y que, más adelante en el tiempo se ha visto concretada en otras sentencias constitucionales, a veces versando sobre competencias determinadas por Leyes a las Comunidades Autónomas, precisamente sobre ordenación del territorio y urbanismo.

Pues bien, ni del artículo 25.2 de la Ley 7/1985 de 2 de Abril , ni de ningún otro precepto de esa Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local ni tampoco de la normativa sectorial, en este caso el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de Diciembre, TRLOTAU), como de la Ley 4/90, de 20 de Marzo, de Patrimonio Histórico-Artístico de Castilla-La Mancha, se extrae que catálogos como el que enjuiciamos sean 'instrumentos urbanísticos de competencia municipal', calificación en la demanda de la que no participa la Sala. El artículo 25 LBRL, como el artículo 2 de la misma y el artículo 4 de la Carta Europea de la Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985 (I.Ratificación de 20 de Enero de 1988), remiten a la legislación sectorial para que, respetando la 'garantía institucional' proyectada a la materia, sea la ley sectorial donde se concrete la competencia del municipio. En nuestro caso y de modo muy similar al de otras leyes autonómicas, el artículo 37.4 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística , Real Decreto 1/04, de 28 de Diciembre (TRLOTAU) prohíbe que las resoluciones sobre la aprobación definitiva por la Comunidad Autónoma de los Instrumentos de Planeamiento y Ordenación (incluido el Catálogo litigioso, eso no se ha discutido) cuestionen 'la interpretación del interés público local formulada por el municipio (...) pudiendo fundarse exclusivamente en exigencias de la política territorial y urbanística de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha concretada en los términos de esta Ley'. Así se entiende que exprese ese artículo 37-4, in fine, lo siguiente: 'a este efecto la resolución suspensiva o denegatoria de la aprobación definitiva deberá ser expresamente motivada y concretar la letra del número anterior en que se fundamente o el precepto legal que entiende infringido'.Por consiguiente, la norma autonómica castellano-manchega se presenta respetuosa con la doctrina del Tribunal Constitucional plasmada en sentencias como la 51/04, de 13 de Abril o la 240/06 de 20 de Julio ; de hecho, ninguna duda de constitucionalidad sobre el precepto se nos sugiere en los escritos de demanda y conclusiones presentados por el Ayuntamiento de Manzanares. Otra cosa es que, aprovechando ese título competencial, la Administración autonómica se extralimite incurriendo en cualquier tipo, no ya de arbitrariedad, sino de irracionalidad, desproporción o fraude incompatible con el principio constitucional de autonomía municipal -y de interdicción de la arbitrariedad, ex art. 9.3 CE - proceder hipotético que contravendría gravemente el ordenamiento jurídico y habría de acarrear pronunciamiento jurisdiccional en consecuencia.»

Sexto.-En el caso que enjuiciamos, la Administración autonómica desestimando el requerimiento del Ayuntamiento, ex art. 44 LJCA , mantuvo el acuerdo denegatorio de las áreas de reparto 19 a 26 del POM conforme a su aprobación inicial municipal. Como también luego veremos, en fundamentación de la decisión autonómica se esgrimen circunstancias que ciertamente hemos de considerar expresivas de intereses supralocales en juego: clasificación de suelo urbanizable en superficie desmesurada atendiendo a una previsión de crecimiento demográfica muy importante al final de los '12 años de vigencia'del plan, que alcanzaría los 10.000 habitantes en el término municipal, lo que, a juicio del órgano autonómico no se compadece con criterios explícitos de sostenibilidad, ex artículos 6.2.a) del Texto Refundido y 19.1 del Reglamento de Planeamiento , aprobado por Decreto Autonómico 248/04,de 14 de Septiembre (primera de las consideraciones recogidas en el acuerdo impugnado a modo de justificación del mantenimiento de su acuerdo anterior, de 7 de Octubre de 2008).

Si a esto añadimos la necesidad de concertación con el Ayuntamiento de Albacete a fin de conseguir la conexión más adecuada del nuevo asentamiento propuesto con la capital de la provincia, a través de la Urbanización 'El Trigal' ex artículo 34.3 (cuarta de las consideraciones recogidas en el acuerdo de la Comisión) llegamos a la conclusión que la Comunidad Autónoma se movió dentro de lo que la Ley determina como campo propio de su intervención en la aprobación definitiva del Instrumento de Planeamiento General, por fundada en exigencias de la política territorial y urbanística que el Ordenamiento jurídico residencia en dicha Administración.

Séptimo.-El ejercicio de las facultades públicas en el campo de la planificación urbanística por parte de la Administración en cada caso competente, como ya sabemos, queda sujeta al control jurisdiccional con arreglo a las pautas que hemos dejado anotadas; control que, por consiguiente ha de centrarse primeramente en si la Comisión Provincial de Urbanismo se ciñó al ordneamiento jurídico negando la aprobación del POM en cuanto recogía esos sectores de suelo urbanizable, análisis y enjuiciamiento a la vista, naturalmente, de los motivos impugnatorios de la Administración municipal demandante.

Se dice que el Ayuntamiento de La Gineta, a través del equipo redactor del POM fundamentalmente, se empleó a lo largo de cinco años subsanando supuestas deficiencias así calificadas por la Comisión Provincial de Urbanismo a diferencia del trato recibido por el Ayuntamiento de Chinchilla de Montearagón, que vio aprobada con asombrosa rapidez su Plan de Ordenación Municipal. Alegato que no puede alcanzar el efecto pretendido por varias razones: a)El hecho de una mayor agilización en la tramitación de un POM sobre otro no dice gran cosa por sí solo, pues habría que ver si supuso conducta arbitraria de la Comisión Territorial de Urbanismo o trato desigual ante situación de igualdad, algo que se anota en la demanda pero que no se demuestra; b)Ciertamente no se compadece bien con el principio de eficacia de la actuación administrativa ( art. 103 CE ) que la tramitación y aprobación de un Plan de Ordenación Municipal se prolongue a lo largo de varios años (aunque lamentablemente sea casi usual), pero tampoco por ese solo hecho hemos de desautorizar por ilegal la decisión autonómica sujeta a enjuiciamiento de conformidad o no al ordenamiento jurídico. Aparte de otros mecanismos de reacción municipal perfectamente legítimos en un Estado democrático ( art. 1.1 de la Constitución ), no es rechazable ab initiola acción de responsabilidad frente a la conducta autonómica considerada, en hipótesis, como productora de un perjuicio patrimonial antijurídico.

En la demanda se considera plenamente respetuoso con la Ley la previsión recogida sobre evolución demográfica en la Memoria del Plan, crecimiento propuesto por el Instrumento de Ordenación a doce años vista según impone el art. 24.1.a) del TRLOTAU. Esta es cuestión muy relevante en punto al desenlace del pleito, pues se erige, bien mirado, en la razón más importante de las recogidas en el acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo para no acoger el requerimiento del Ayuntamiento en el sentido de incluir como suelo urbanizable las áreas de reparto 19 a 26. El órgano autonómico consideró no acreditada la necesidad de reclasificación de la totalidad del suelo urbanizable propuesto en base al crecimiento demográfico, teniendo en cuenta que la tasa de crecimiento de La Gineta no pasaba del 2'24 % anual (no pues el 22'42 % recogido en la Memoria), lo que supondría población de 2.946 habitantes al final de los 12 años y no los 10.000 habitantes previstos por el Ayuntamiento en el Plan aprobado, porque sería necesaria una tasa de crecimiento de alrededor del 14% no justificado en la Memoria. En este punto ha de reconocerse que lleva razón la letrada del Ayuntamiento afirmando que la Ley no exige 'justificación' del crecimiento demográfico propuesto (art. 24.1.a del TRLOTAU), sino que se establezca previsión de la evolución demográfica para los doce años siguientes. Lógicamente así es, pues no puede la Ley exigir que disposición o instrumento de planificación deba 'justificar' un crecimiento futuro, algo que sería de contenido imposible, lo que cabe extraer de los preceptos recogidos en la demanda a propósito de esta cuestión ( art. 24.1 del Texto Refundido y artículos 19.1 y 421.2 del Reglamento de Planeamiento de 4 de Septiembre de 2004 ). Siguiendo con la propia lógica del sistema, lo que exigen tales normas es que aparezca previsión, lo más sólida posible, sobre las tendencias de la evolución demográfica previsible en el término municipal para hacer coherente el modelo territorial a implantar, precisamente en el Instrumento de Planeamiento General. Pues bien, incluye la Memoria del Plan ciertamente 'datos de población' en el apartado 6.1.2.1 del Capitulo VI 'modelo socio-económico' con referencia al periodo 2001 a 2006 (aumento en 6'67%) y conforme al Plan Territorial de Albacete elaborado por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (se dice que una tasa de crecimiento de 22'42%) siendo a fecha 30 de Junio de 2008 la población 2.431 habitantes (padrón municipal). Otra cosa es que el contenido de esa Memoria se ajuste a la realidad, porque un error significativo fácilmente acarrea la incoherencia en sí mismo del instrumento de planeamiento en cuanto al propio modelo de crecimiento que incorpore, y ese crecimiento directamente se conecta con las determinaciones de ordenación estructural, significadamente la delimitación de sectores de planeamiento parcial ( artículo 19.2 del Reglamento de Planeamiento ).

Pues bien, lo que la trabajada demanda no destruye (como tampoco el escrito de conclusiones del Ayuntamiento) es que la incorporación como suelo urbanizable de tan repetidas áreas de reparto números 19 a 26 supondría acoger una población municipal de 10.000 habitantes; cifra que de ninguna manera puede darse como certera ni aproximada, a la vista de los documentos obrantes en el POM y lo que recogen los escritos procesales de la parte demandante, aquí incluida la información que puede extraerse de los documentos números 6 y 7 unidos a la demanda ('El efecto Albacete', estudio dirigido por sociólogo urbanista y avance del Plan de Ordenación del Territorio - Estratégica Territorial de Castilla-La Mancha, expuesto al público hasta el 31 de Diciembre de 2010). Que esos estudios puedan indicar la tendencia o previsión de crecimiento en el entorno de Albacete capital, incluyendo La Gineta (que está en un tercer grupo, entre cinco, respecto a la intensidad de sus dinámicas de población) no significa que fuera verosímil aquella previsión de alcanzar 10.000 habitantes concluidos los doce años desde 2007; de hecho, en el mismo estudio no aparece La Gineta precisamente entre los municipios con un índice de juventud mayor (Albacete en primer escalón y después La Roda, Chinchilla, Pozo Cañada y Balazote). Pero lo decisivo nos lo facilita la prueba practicada en autos a propuesta de la parte actora: certificación de 7 de Mayo de 2010 del Subdirector General de Difusión del Instituto Nacional de Estadística sobre revisiones anuales del Padrón Municipal de La Gineta: el 1 de Enero de 2004, población total de 2.114 habitantes y a 1 de Enero de 2009 2.418 habitantes. En conclusiones, el Ayuntamiento resalta que entre 2008 y 2009 el incremento poblacional fue del 5'2 (superior, en efecto, al de Navas de Jorquera, un 4'3, Chinchilla, un 3'9, y Socovos, un 3'8), evolución poblacional positiva y ligeramente por encima de esos otros municipios en el área de Albacete, pero datos que están lejos de secundar la tesis del Ayuntamiento, pues no vemos razonabilidad mínima con aquella previsión de diez mil habitantes.

No se escapa a la Sala que una cosa es la evolución real de la población sin el POM aprobado incluyendo esos otros sectores de suelo urbanizable y otra cuál habría podido ser el aumento de población en el caso de haberse aprobado definitivamente conforme al acuerdo municipal, pero no existe el menor atisbo ni en las alegaciones de la parte actora ni, menos, en la prueba practicada, sobre supuesta carencia mínimamente significativa de viviendas disponibles en La Gineta como hipotética causa de ese incremento solo moderado de la población (similar en los mismos años al general de la población española en su conjunto, como es sabido sencillamente atendiendo a la información divulgada por el INE) que hiciera pensar como causa de no experimentar otro más significativo la falta de suelo urbanizable en el término municipal.

Llegados a este punto, no puede decirse que fuera caprichosa o careciera de base la primera de las consideraciones del acuerdo autonómico impugnado manteniendo la exclusión de esas áreas de reparto 19 a 26, suelo urbanizable; todo lo contrario a la vista del resultado de la prueba practicada que desvela erróneo el espectacular crecimiento poblacional expresado, lo que habría justificado de haber sido de otro modo, la previsión del significativo aumento del suelo urbanizable.

Octavo.-Reseñado lo anterior, mucha menor significación (por no decir nula) la del resto de motivos impugnatorios, aunque diéramos la razón en algún aspecto concreto a la demandante, porque ello no podría conllevar la estimación de sus pretensiones.

La segunda de las consideraciones de la Comisión para justificar la no inclusión de todo el suelo urbanizable propuesto también se presenta explícita, sin que pueda tildarse el acuerdo de inmotivado, desde luego: la previsión de un suelo residencial de tal magnitud, más allá de la mitad del crecimiento previsto, se sitúa en el mismo y ubicado a unos tres kilómetros del casco urbano unidos ambos por un corredor industrial, con unas repercusiones demográficas, sociológicas, etc., sobre el núcleo urbano ya existente. A juicio de la Comisión faltó el análisis exigido por el artículo 30.1 TRLOTAU, calificación que se niega en la demanda y por el perito/testigo interviniente; claro que se trata de un criterio el de tal facultativo muy comprensible, dado que fue el actor de los trabajos del Plan. Pero, en fin, aunque lo diéramos por justificado a la vista del resultado de esa prueba -el facultativo se mostró bien conocedor y experimentado en la materia- existe otro aspecto que desautoriza la tesis del Ayuntamiento en cuanto a la legalidad de su 'propuesta' del POM en el punto controvertido de esa gran masa de nuevo suelo urbanizable; la falta de previsión de una secuencia cronológica para el desarrollo del instrumento de planeamiento mediante un Plan de Etapas -que lo hay- pero no de acuerdo con unas condiciones objetivas determinantes de tal secuencia lógica por la que un sector de suelo urbanizable concreto deba de incorporarse antes o después del proceso urbanizador. Como bien expresa en el escrito de conclusiones la Administración autonómica:

«Nada se aclara sobre el desarrollo del plan para futuro más allá del escueto cronograma que incluso se transcribe por la representación letrada del Ayuntamiento en su escrito de conclusiones. Dejar en manos del futuro urbanizador el desarrollo de las distintas Áreas de Reparto, así como el establecimiento de un orden básico de prioridades y condiciones para dicho desarrollo es, a juicio de la propia Comisión Provincial de Urbanismo, un incumplimiento de las exigencias de la legislación regional (art. 24.1.c TRLOTAU). No es, sino al Ayuntamiento al que corresponde asegurar que el desarrollo urbanístico de su municipio se lleve a cabo con coherencia y racionalidad, y muestra de ello debe plasmarse en la Memoria, como declaración de objetivos e intenciones, pero también como prescripción dirigida a los futuros sujetos que desarrollen las previsiones del planeamiento. Esta falta de concreción es la que significa la Comisión en su acuerdo de 7 de octubre de 2008, en el punto 2.1.6. y a ello no se da respuesta con el mero cronograma que obra en la Memoria, por cuanto, como bien se le requirió en aquel acuerdo al Ayuntamiento, 'las fichas urbanísticas de los diferentes sectores deben incorporar las condiciones objetivas concretas que deben de darse para que cada uno de ellos pueda desarrollarse, debiendo evitarse especificaciones genéricas y repetitivas que no dan cumplimiento a las exigencias del artículo 24.1.c.) TRLOTAU'.»

Noveno.-Ya terminando:

a)No puede decirse que hubiere dos concertaciones con el Ayuntamiento de Albacete, cuyo término municipal lindante con el de La Gineta se ve directamente afectado por los nuevos desarrollos previstos por La Gineta, hasta el punto de que consta en las actuaciones la respuesta dada por el Ayuntamiento de Albacete en fecha 19 de Noviembre de 2004 al Ayuntamiento de La Gineta y acuerdo plenario de 24 de Noviembre de 2004 (al ramo de prueba de la demandante) informando desfavorablemente el documento del POM de la Gineta.

b)Toda la documentación relativa a acuerdos de la Comisión evacuados a propósito de la aprobación de otros Planes de Ordenación (La Herrera, Chinchilla, Tobarra) no justifican la tesis de la actora, incluyendo aquí la certificación sobre no existencia de Estudio de Ruidos en el POM de Chinchilla, pues de resultar exigible, no puede pretenderse un trato de igualdad en la ilegalidad, como es bien sabido que tiene sentado el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo.

Por todo lo que precede se impone la desestimación del recurso.

Décimo.-Sin costas ( arts. 68.2 y 139, ambos de la Ley Jurisdiccional ), al no constatar temeridad o mala fe.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que DESESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de La Gineta contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Albacete de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de fecha 16 de Diciembre de 2008. Sin costas.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.