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16/05/2019
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 580/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 226/2018 de 26 de Abril de 2019
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Tiempo de lectura: 37 min
Orden: Administrativo
Fecha: 26 de Abril de 2019
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: MURILLO DE LA CUEVA, PABLO MARIA LUCAS
Nº de sentencia: 580/2019
Núm. Cendoj: 28079130042019100151
Núm. Ecli: ES:TS:2019:1426
Núm. Roj: STS 1426:2019
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 26/04/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 226/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 02/04/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.3
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MTP
Nota:
R. CASACION núm.: 226/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 26 de abril de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 226/2018, interpuesto por la Junta de Andalucía, representada y defendida por la Letrada de dicha Junta, contra la sentencia dictada el 11 de octubre de 2017, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla en el recurso n.º 631/2016 , seguido contra la inactividad por parte de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía ante la solicitud de 17 de marzo de 2016 de liquidación total y pago de ayuda otorgada en el expediente NUM000 , por importe de 13.665,75 euros.
Se ha personado, como recurrido, don Tomás , actuando en nombre y representación de Centros de Formación Nexus, S.L. (B 91491175), representado por la procuradora doña Sharon Rodríguez de Castro Rincón y asistido por el letrado don Arturo del Castillo Coveñas.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
Antecedentes
'FALLAMOS
Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Tomás , en nombre y representación de la mercantil Centro de Formación Nexus, S.L., contra la desestimación por silencio de la solicitud de 17 de marzo de 2016 efectuada a la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía, expresada en el antecedente de hecho primero, debemos anular y anulamos dicho acto por entenderlo disconforme con el ordenamiento jurídico, y declaramos el derecho de la recurrente al percibo de la suma de 13.665,75 euros, más el interés de demora correspondiente, imponiendo las costas a la Administración en los términos y con el límite expresados en el fundamento jurídico último'.
'Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 11 de octubre de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera, sede de Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el procedimiento ordinario núm. 631/2016.
Segundo. Precisar, al igual que hicimos en los autos de esta Sección de 4 de junio (cuatro) de 2018 ; y de 30 de mayo (dos ) y 23 de mayo (dos) de 2018 , dictados en los recursos 2528/2017 ; 842/2018 ; 5910/2017 ; 6548/2017 ; 5097/2017 ; 5909/2017 ; 1129/2018 y 771/2018 , respectivamente, que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado.
Tercero. Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actual artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ), los artículos 32 , 34 y 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , y el artículo 88 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio .
Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme'.
Y suplicó a la Sala que dicte sentencia por la que, estimando el recurso, case y deje sin efecto la señalada sentencia de 11 de octubre de 2017 , de conformidad con lo señalado por esa parte.
Fundamentos
El Centro de Formación Nexus, S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la actuación de la Junta de Andalucía consistente en no satisfacerle la cantidad de 13.665,75€ correspondientes a la parte pendiente de abonar --el 25%-- de la subvención destinada a cubrir gastos de ejecución de acciones formativas que, por importe de 54.663€, le concedió la resolución de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de 27 de noviembre de 2009. Habiendo presentado la documentación justificativa de los gastos subvencionables, solicitó el 20 de enero de 2011 la liquidación y pago. Como quiera que no se le hubieran satisfecho los 13.665,75€ restantes, el 17 de marzo de 2016 presentó una reclamación pidiendo esa cantidad con sus intereses.
Al no obtener respuesta de la Administración andaluza, el Centro de Formación Nexus, S.L. impugnó su inactividad y pidió a la Sala de Sevilla que fallara condenando a la Junta de Andalucía a abonarle dicha suma más los intereses.
La sentencia ahora cuestionada, aplicando el criterio observado en una anterior de la misma Sección dictada el 3 de marzo de 2016 en la apelación n.º 641/2015, rechazó la inadmisibilidad propugnada por la Junta de Andalucía, la cual sostuvo que no había inactividad pues el pago de ese 25% restante de la subvención estaba sujeto a labores de comprobación, según resulta de la Orden de 23 de octubre de 2009 por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y ayudas y otros procedimientos. El artículo 102.8 de este último, decía la contestación, prevé un procedimiento de declaración de pérdida del derecho al cobro de la subvención distinto al de reintegro por lo que la mera presentación de la documentación justificativa no es suficiente, siendo imprescindible la comprobación administrativa. Al parecer de aquella sentencia y, también, de la aquí impugnada, la Administración no podía sacar provecho de la falta de cumplimiento de su deber de resolver.
El caso presente es, pues, para la Sala de Sevilla, un supuesto de desestimación por silencio de la reclamación de manera que debía pronunciarse sobre el fondo de la pretensión ejercitada por el Centro de Formación Nexus, S.L. Además, recuerda que en el escrito de interposición esta sociedad identificaba el objeto del recurso como 'la desestimación por silencio administrativo' de su reclamación de 17 de marzo de 2016.
En consecuencia, la sentencia, sobre la invocación por la contestación a la demanda de los artículos 99 y 102.8 de la Orden de 23 de octubre de 2009 y 17 del Decreto 254/2001, de 20 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan los procedimientos para la concesión de subvenciones y ayudas públicas por la Administración de la Junta de Andalucía y sus organismos autónomos y su régimen jurídico, a propósito de la necesidad de efectuar tareas de comprobación de la justificación de la subvención antes de pagarla en su totalidad, dice:
'Ahora bien, que previamente al pago debe existir una tarea de comprobación no es óbice a la pretensión que se actúa. Como resolviera la Sección Primera en su sentencia de 16 de marzo de 2016 (recurso 548/2014 ):
'Tampoco este argumento puede ser aceptado, porque la potestad de comprobación existe siempre (claro está dentro del plazo de prescripción del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones ), y lo que no es de recibo que se incumpla el plazo de resolución a la que está obligada la Administración (tres meses desde la reclamación), amparándose en la facultad de comprobación previa a la liquidación, para no pagar pese a estar obligada por la Orden Reguladora y Resolución de Concesión al pago y liquidación cuando se justifique al menos el 25%. Dicho extremo ni siquiera ha sido cuestionado por la Administración, por lo que de acuerdo con la Orden reguladora y Resolución de concesión debió abonar dicha cantidad en el plazo de tres meses desde que se solicitó dicha liquidación y pago conforme al artículo 34 de la Ley General de Subvenciones , artículo 88 de su Reglamento y 99 y siguientes de la Orden reguladora de 23 de octubre de 2009. Y ello sin perjuicio de que la Administración pueda comprobar las condiciones asumidas por el beneficiario e iniciar si procediera un expediente de minoración o reintegro en caso de incumplimiento.
Así pues, acreditado el cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario, y que la subvención fue concedida y debió ser abonada, procede ahora la condena al pago tal como se reclama. Efectuada la liquidación de la subvención y no abonada en tiempo, es obvio que el retraso no puede beneficiar a la Administración como ocurriría si no hubiera condena al pago de intereses que no son otra cosa que el fruto del dinero transcurridos tres meses desde la reclamación en vía administrativa. La estimación del recurso es íntegra'.
El auto de la Sección Primera de esta Sala de 16 de julio de 2018 ha apreciado que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la siguiente cuestión que ya hemos consignado en los antecedentes pero que conviene recordar ahora:
'si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado'.
Y nos dice que los preceptos a interpretar son:
'el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actual artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ), los artículos 32 , 34 y 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , y el artículo 88 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio '.
Advierte, además, dicho auto que esa cuestión, apreciada ya en otros recursos de casación, ha sido resuelta por las sentencias de esta Sección Cuarta de 6 de marzo de 2018 (casación n.º 557/2017 ); de 14 de marzo de 2018 (casación n.º 336/2016 ); de 22 de marzo de 2018 (casación n.º 92/2016 ); y de 11 de mayo de 2018 (casación n.º 280/2016 y 145/2016 ) en sentido estimatorio de la pretensión de la parte recurrente.
Por su parte, la Junta de Andalucía, en su escueto escrito de interposición se limita a decir:
'Que, por medio del presente escrito, y dentro del plazo conferido, esta parte viene a interponer recurso de casación contra la antedicha sentencia de 11 de octubre de 2017 , señalando expresamente que su pretensión casacional coincide con la que resultó estimada en las sentencias de este mismo tribunal supremo de 6 de marzo de 2018 , de 14 de marzo de 2018 , de 22 de marzo de 2018 y de 11 de mayo de 2018 '.
Por eso, nos pide que
'dicte(mos) Sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la señalada Sentencia de 11 de octubre de 2017 de conformidad con lo señalado por esta parte'.
Defiende la desestimación del recurso de casación pues, aunque la pretensión de la Junta de Andalucía coincide con la que fue estimada en parte por otras sentencias de esta Sección, en este caso la de instancia no aplicó indebidamente el artículo 42.3 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Se remite a los propios fundamentos de la dictada por la Sección Primera de la Sala de Sevilla que hemos reproducido y dice que en su escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo habló de inactividad en un sentido no técnico.
Además, señala que, aunque sea necesaria una labor de comprobación de la Administración, el administrado ha de contar con un mínimo de garantía de que cuando, como es el caso, ha cumplido sus obligaciones y justificado en plazo ese cumplimiento, tendrá respuesta de la Administración sobre la liquidación del importe concedido. No es de recibo, dice, que tarde más de nueve años en contestar 'habiendo creado en este caso un absoluto perjuicio (...) pues con los numerosos impagos realizados por la Administración, en base a una excusa tras otra, lo ha llevado con 46 años a la más absoluta ruina'.
Añade el escrito de oposición que este recurso de casación no es más que otra excusa dilatoria de la Administración 'para zafarse de sus obligaciones adquiridas expresamente, pues conociendo anteriores pronunciamientos de este Tribunal (STS 6/03/2018 ) que la obligan a proceder al pago, interpone el recurso dolosamente para dilatar injustificadamente el mismo'.
Efectivamente, la cuestión que se nos plantea por el auto de la Sección Primera de esta Sala de 16 de junio de 2018 ha sido abordada y resuelta ya, en primer lugar, por la sentencia n.º 350/2018, de 6 de marzo, estimatoria del recurso de casación n.º 557/2017 , interpuesto por la Junta de Andalucía contra otra sentencia de la Sección Primera de la Sala de Sevilla de contenido sustancialmente igual al de la que estamos examinando.
En consecuencia, por exigencias de los principios de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica, seguiremos ahora el mismo criterio observado entonces y llegaremos a la misma solución de estimar el recurso de casación de la Junta de Andalucía, anular la sentencia de instancia y estimar el recurso contencioso- administrativo del Centro de Formación Nexus, S.L., en este caso plenamente, según diremos.
A fin de explicar la procedencia de resolver de este modo, comenzaremos poniendo de relieve que en ambos procesos se enjuiciaba la falta de pago por la Junta de Andalucía de la última parte de una subvención concedida para acciones formativas pese a que se había justificado en tiempo la realización de tales acciones y solicitado la liquidación y pago correspondiente del 25% restante de satisfacer.
De igual modo, en la instancia, la Sala de Sevilla resolvió en el mismo sentido: rechazó la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo solicitada por la Junta de Andalucía por la misma razón que quiso que se inadmitiera el del Centro de Formación Nexus, S.L. y termina estimando las pretensiones del allí recurrente con los razonamientos que hemos visto sobre la desestimación por silencio de la reclamación de liquidación y pago.
La cuestión sobre la que la Sección Primera de esta Sala apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la misma que aquí y también son los mismos los preceptos a interpretar.
Ciertamente en el recurso de casación n.º 557/2017 la Junta de Andalucía argumentó que la sentencia dictada en aquél proceso infringió los artículos 42.3 b ) y 43 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones . Sostuvo tal afirmación a la vista de que el artículo 42 de la Ley 30/1992 se refiere únicamente a procedimientos administrativos y -explicaba-- la presentación de una solicitud de liquidación y pago de una subvención previamente otorgada no puede considerarse como elemento iniciador de ningún tipo de procedimiento sino, simplemente, como una reclamación cuyo único efecto es el de recordar a la Administración que hay un trámite eventual pendiente de efectuar, y no la continuación natural de un previo procedimiento de otorgamiento de subvención que ya terminó con la comunicación en forma de la resolución de concesión. Desde estas premisas, la Junta de Andalucía mantenía que, al no estar ante un procedimiento administrativo, no era de aplicación la previsión sobre tiempo máximo para resolver contenida en el artículo 42 de la Ley 30/1992 , por lo que no era obligatorio atender aquella petición, ni siquiera por la vía de silencio contemplada en su artículo 43 en ese plazo máximo de tres meses conforme al artículo 42.3 b).
Insistía la Junta de Andalucía en que ese plazo no resulta de las normas reguladoras de la subvención y aducía finalmente que la sentencia impugnada vulneraba, también, las normas del artículo 34 de la Ley General de Subvenciones y del artículo 88 del Reglamento de desarrollo de la Ley General de Subvenciones , en relación con la norma del artículo 32 de la misma Ley General de Subvenciones , y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Esa vulneración la había causado, decía la Junta de Andalucía, en la medida en que la Sala de instancia no tuvo en cuenta que la solicitud de liquidación y pago, y la previa presentación de la documentación justificativa, no generaban el título jurídico incontrovertido determinante del pago a que se refieren el artículo 34 de la Ley General de Subvenciones y el artículo 88 de su Reglamento sino que era precisa una labor de comprobación de la documentación presentada a fin de determinar si acreditaba o no la realización de la actividad y la aplicación de los fondos concedidos a dicha actividad subvencionada. Por eso, pidió sentencia estimatoria del recurso de casación, la revocación de la sentencia recurrida y la desestimación del recurso contencioso administrativo.
Pues bien, planteado en estos términos el problema, nuestra sentencia n.º 350/2018 se pronunció del siguiente modo.
Advirtió, en primer lugar, que la argumentación de la sentencia recurrida era muy sucinta y no expresaba de manera explícita los fundamentos jurídicos en que apoyaba su conclusión principal, esto es, que se habría producido una desestimación presunta por ausencia de resolución expresa dentro del plazo máximo para resolver a partir de la reclamación de pago. Los únicos preceptos que mencionó fueron los artículos 34 de la Ley General de Subvenciones y 88 de su Reglamento, pero ninguno de dichos preceptos establece el plazo para dictar resolución, ni determina los efectos de falta de resolución.
Seguidamente, señaló que el razonamiento de la sentencia de instancia, al fijar un plazo de resolución de tres meses, sólo tendría sentido bajo la premisa de que la reclamación de pago de la beneficiaria diera lugar a un procedimiento que hubiera de concluir en tal plazo. Sentada esta primera conclusión, observamos que no cabía compartir el planteamiento de la Administración recurrente según el cual la sentencia atribuyó a la falta de resolución un efecto estimatorio presunto, aplicando de forma implícita el artículo. 43.2 de la Ley 30/1992 ya que en ningún pasaje de la misma se afirma tal efecto ni se cita ese precepto.
Reconocíamos que tampoco alude al artículo 42.3 que regula el plazo máximo de resolución de los procedimientos administrativos que no lo tengan establecido de forma específica y que, de la afirmación de la sentencia de que existía un plazo máximo de resolución de tres meses, coincidente con el previsto en ese artículo, cabía deducir que lo aplica implícitamente. Sin embargo, resaltábamos, no cabía sostener que la sentencia declarase el efecto estimatorio presunto por la falta de resolución administrativa en plazo, ni que la aplicación del artículo 43 de la Ley 30/1992 fuera su razón de decidir. Antes bien, precisábamos, del contenido de su fallo, que anuló el acto administrativo identificado en el fundamento de derecho primero, y de lo identificado en aquel fundamento como acto recurrido, o sea, la desestimación por silencio de la reclamación, se colegía que la sentencia en vez de atribuir efecto estimatorio presunto a la falta de resolución, le dio un efecto desestimatorio.
Concluíamos, por tanto, que (i) atribuyó a la reclamación el efecto de iniciar un procedimiento a instancia de la beneficiaria de la subvención, (ii) determinó que el plazo para resolverlo era de tres meses, aplicando implícitamente el artículo 42.3.a) de la Ley 30/1992 y, (iii) finalmente, dio efecto desestimatorio a la falta de resolución, sin explicar en qué forma interpretaba el artículo 43.1 de la Ley 30/1992 , de aplicación necesaria en todo caso bajo la tesis que seguía la sentencia, máxime cuando la regla general que establece ese precepto para estos supuestos es la estimación por silencio, excepto en los casos en que la propia norma lo excepciona. Insistíamos en que la sentencia guardó silencio sobre ello y se limitó a anular la que consideró desestimación por silencio, afirmando que la Administración, en ese procedimiento, no cuestionó que se hubiera producido el 'cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario' y de la debida justificación que le correspondía. Asimismo, precisábamos que la razón de decidir, en definitiva, fue la de que la Administración no negó la presentación de la documentación justificativa necesaria, sino que se amparó en una facultad de comprobación para la que dispondría de un plazo no determinado más que por el cuatrienal de prescripción de la acción de reintegro.
Explicados en estos términos el planteamiento y la decisión de aquella sentencia, en la nuestra n.º 350/2018 , dijimos que procedía estimar el recurso de casación porque no resultaba ajustada a Derecho la premisa de la que arrancaba su razonamiento, esto es, la existencia de una actuación del beneficiario fuente de un procedimiento administrativo específico, sometido a un plazo de resolución, cuyo transcurso sin que se dictara comportaba un efecto desestimatorio sin justificar cual era la excepción a la regla general del art. 43.1 de la Ley 30/1992 . Ese pronunciamiento lo hicimos sin perjuicio de rechazar que la sentencia hubiera declarado un efecto estimatorio presunto a la ausencia de resolución. Por eso, decíamos, la doctrina que debíamos fijar no abordaría esta cuestión.
A nuestro entender, dice la sentencia n.º 350/2018 , y hemos de reiterar ahora, no cabe considerar iniciado un procedimiento administrativo específico por la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención. Se trata de una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la concesión de la subvención y consiste en presentar la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Es, pues, una actuación necesaria --y no una solicitud-- a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el artículo 30.2 de la Ley General de Subvenciones cuando dispone que:
'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.
También, pusimos de manifiesto que esa actuación del beneficiario constituye, además, una condición para efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Y que ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta, la cual debería atender aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado y, por tanto, no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75% anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación --subrayábamos entonces y recordamos ahora-- es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución de concesión de la subvención subordina la plenitud de sus efectos jurídicos, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido.
De igual modo, en la actuación que acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino cumplimiento y ejecución de aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de la realización de la actividad o comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. De ahí que el artículo 34.2 de la Ley General de Subvenciones establezca que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado precise que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.
Apuntábamos, igualmente, que entender que la actuación de justificación por el beneficiario no inicia un procedimiento tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así, recordábamos, lo dice la sentencia del Pleno de la Sala de 28 de febrero de 2007 (casación n.º 302/2004 ), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación n.º 2354/2003 ) para la que una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.
En definitiva, aquella sentencia de instancia y la que tenemos ante nosotros, aplican indebidamente el artículo 42.3.b) de la Ley 30/1992 , único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y, consecuentemente, aplican también de forma incorrecta su artículo 43.1 pues, de acuerdo con su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el artículo 43.1 de la Ley 30/1992 establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido. Dado que el resto del razonamiento de una y otra sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, contrarias a los preceptos citados, del mismo modo que en el recurso de casación n.º 557/2017, anulamos la allí impugnada, ahora hemos de anular la dictada con el n.º 970 el 11 de octubre de 2017 y resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, según el artículo 93.1 de la Ley de la Jurisdicción .
Hemos de seguir, también, respecto de la interpretación que nos requiere el auto de la Sección Primera de 16 de julio de 2018 el mismo camino recorrido por la sentencia n.º 350/2018 y llegar al mismo resultado.
No hay controversia sobre la presentación por el Centro de Formación Nexus, S.L. de la presentación en tiempo de la documentación justificativa de la realización de las acciones formativas para las que se le concedió la subvención. Tampoco consta ninguna razón para no satisfacerle el 25% restante de la misma. El único argumento ofrecido por la Administración andaluza ha sido el de que, antes de pagar, era preciso comprobar que todo estaba en regla.
En la sentencia n.º 350/2018 pudimos observar que la Junta de Andalucía quiso justificar su inacción mezclando dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Indicamos entonces, y mantenemos ahora, que son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diferentes. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar que la justificación presentada está completa, como paso previo a autorizar el pago. Por ello, debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención, puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones ). Por tanto, la verificación o, como dice su artículo. 32.1, la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretendía la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y plenitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria y justifica la realización de la actividad a que se había comprometido el beneficiario. De hecho, la norma que establece las bases de la subvención concedida, la Orden de 31 de octubre de 2008, de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, modificada por la Orden de 23 de marzo de 2009, establece en su artículo 36.5 un plazo de dos meses para la revisión por la Administración de la idoneidad de la justificación presentada, así como la tramitación del oportuno documento contable, precisando que:
'[...] sea cual fuere el procedimiento elegido para la justificación final de la subvención, el beneficiario deberá remitir al órgano gestor, en el plazo establecido en el párrafo primero de este artículo [tres meses], la documentación correspondiente. A partir de dicha fecha el órgano gestor dispondrá de un plazo de dos meses para la revisión y tramitación del oportuno documento contable [...]Examinada la documentación aportada, o transcurrido dicho plazo sin que se hubiera presentado, el órgano gestor dictará la correspondiente resolución de liquidación o el acuerdo de iniciación del expediente de reintegro, según proceda'.
Es verdad que nada impide que en esa primera fase de justificación se considere insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos o, incluso, que se inicie el procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( artículo 35.1 de la Ley General de Subvenciones ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El artículo 88 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones es esclarecedor cuando exige, para proceder al pago, certificación que acredite los siguientes extremos:
'a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;
b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones ;
c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención'.
O sea, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación, pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión del pago, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda. Así, pues, la invocación de inadmisibilidad por falta de actuación administrativa que opone la Administración, con alegación del artículo 69.c) de la Ley de la Jurisdicción ha de ser rechazada pues, sin duda, existe una inactividad de la Administración que no desarrolla las actuaciones a que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión.
A partir de aquí, es menester establecer la naturaleza de la actuación administrativa impugnada.
El Centro de Formación Nexus, S.L. ha hablado de inejecución o inactividad y de desestimación por silencio. Ahora bien, tal como observamos en la sentencia n.º 350/2018 y ahora reiteramos pues sucede lo mismo, ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, resulta secundario si la demanda orientó la pretensión como impugnación de un acto presunto o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada o, finalmente, como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables a tenor del artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción y la Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, dejando transcurrir mucho más de los dos meses que prevé el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 para expedir el documento contable a partir del momento de la justificación. Por tanto, no hay causa de inadmisibilidad por falta de actuación recurrible.
Y la calificación que merece la que aquí se ha dado es la de inejecución de un acto administrativo firme. El artículo 25.2 de la Ley de la Jurisdicción declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y su artículo 29.2 dispone que
'Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'.
Y el artículo 32 establece para esos casos lo siguiente:
'1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas'.
Sobre ello hemos dicho en nuestra sentencia de 23 de enero de 2018 (casación n.º 543/2017 ):
'1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable'.
Por consiguiente, la Junta de Andalucía venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no ha sido objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos. El documento contable necesario para efectuar el pago debió expedirse en el plazo de dos meses, según dispone el artículo 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008, plazo sobradamente transcurrido cuando se interpuso el recurso contencioso- administrativo. Se ha acreditado, pues, tanto el derecho del beneficiario como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.
En conclusión, procede estimar el recurso contencioso-administrativo y condenar a la Administración andaluza al abono de la cantidad concedida como subvención que estaba pendiente de pago, que asciende a la suma de 13.665,75€ más sus intereses ya que, a diferencia de lo que sucedía en el asunto contemplado por nuestra sentencia n.º 350/2018 , no son los reclamados los devengados por instrumentos de crédito que tuviera que contratar, como sí sucedía allí, sino los del dinero.
Solamente falta fijar la interpretación, en relación al litigio enjuiciado, de los preceptos sobre los que se configuró la cuestión de interés casacional. Es la misma ya establecida en la sentencia n.º 350/2018 y reiterada en las sentencias n.º 414/2018, de 14 de marzo (casación n.º 336/2016 ); n.º 503/2018, de 22 de marzo (casación n.º 92/2016 ), n.º 779/2018, de 11 de mayo (casación n.º 280/2016 ); n.º 778/2018, de 11 de mayo (casación n.º 145/2016 ); n.º 1368/2018, de 13 de septiembre (casación n.º 63/2017 ); n.º 1370/2018, de 13 de septiembre (casación n.º 452/2017 ); n.º 1369/2018, de 13 de septiembre (casación n.º 131/2017 ); n.º 1406/2018, de 20 de septiembre (casación n.º 2019/2017 ); n.º 1405/2018, de 20 de septiembre (casación n.º 551/2017 ); n.º 1459/2018, de 3 de octubre (casación n.º 2720/2017 ) y n.º 477/2019, de 8 de abril (casación n.º 5910/2017 ).
Consiste en declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención y reclama el pago de la cantidad pendiente, constituye una obligación por su parte que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la Ley 30/1992 (ahora artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común ). Y que la Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o de la cantidad parcial pendiente, una vez verificada a satisfacción la justificación presentada, comprobación para la que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que pueda resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o de declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones .
A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción cada parte abonará las costas causadas a su instancia del recurso de casación y, según el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , imponemos las costas de la instancia a la Junta de Andalucía. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 600€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
(1.º) Dar lugar al recurso de casación n.º 226/2018, interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia nº 970, dictada el 11 de octubre de 2017 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla , y anularla.
(2.º) Estimar el recurso contencioso-administrativo n.º 631/2016 interpuesto por el Centro de Formación Nexus, S.L. en el procedimiento y pago de liquidación del expediente 98/2009/F/2269 de concesión de ayuda de subvenciones para la ejecución de las acciones en materia de formación profesional para el empleo, de acuerdo con lo previsto en la Orden de 31 de octubre de 2008 y resolución de 9 de diciembre de 2009.
(3.º) Condenar a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía al pago al Centro de Formación Nexus, S.L. de la cantidad de 13.665,75€ euros, tramo final de la subvención concedida en resolución de 27 de noviembre de 2009 y sus intereses.
(4.º) Estar respecto de las costas a lo dicho en el último de los fundamentos jurídicos.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.