Sentencia Administrativo Nº 582/2011, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 90/2008 de 07 de Julio de 2011

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Recurso ordinario número 90/2008

Partes: D. Justino, Dª. Virtudes, Dª. María Rosario y Dª. Ángeles contra la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona

SENTENCIA Nº 582

Ilmos. Sres.

Presidente

José Juanola Soler

Magistrados

Manuel Táboas Bentanachs

Francisco López Vázquez

En la ciudad de Barcelona, a siete de julio de dos mil once.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, constituida al efecto para la votación y fallo, ha visto, en el nombre de Su Majestad el Rey, el recurso contencioso administrativo seguido ante la misma con el número de referencia, promovido a instancia de D. Justino, Dª. Virtudes, Dª. María Rosario y Dª. Ángeles, representados por el procurador de los tribunales Sr. Luque Toro y defendidos por el letrado Sr. Pasalodos Pita, contra la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona, representada y defendida por le letrada de la Generalitat, en relación con Modificación de planeamiento urbanístico, siendo la cuantía del recurso indeterminada, y atendiendo a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO . Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo y, una vez recibido el expediente administrativo, le fue entregado para que dedujese escrito de demanda, donde, tras consignar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó de aplicación, solicitó se dictase sentencia estimatoria de las pretensiones en ella deducidas.

SEGUNDO . Conferido traslado a la parte demandada, contestó la demanda, consignando los hechos y fundamentos de derecho que entendió aplicables, solicitando la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

TERCERO . No solicitado el recibimiento a prueba, finalizó el proceso con el trámite de conclusiones, donde las partes presentaron sucintas alegaciones en defensa de sus pretensiones respectivas, quedando el pleito concluso para sentencia y señalándose finalmente el momento de la votación y fallo, que ha tenido lugar el día 28 de junio de 2.011.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Francisco López Vázquez, quien expresa el parecer del Tribunal.

Fundamentos

PRIMERO . Tiene este recurso contencioso administrativo por objeto la impugnación de la desestimación presunta por silencio administrativo, por parte del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, del recurso de alzada interpuesto por la actora contra el acuerdo de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona de 31 de mayo de 2.007, suspendiendo la aprobación definitiva de la modificación puntual del Plan General Metropolitano para la creación de un nuevo polígono de actuación en la Unidad de Actuación carrer Lluis Guiamet de Corbera de Llobregat, promovida por el ayuntamiento, hasta la aprobación de un texto refundido con determinadas prescripciones.

Se interesa en la demanda la declaración de nulidad de la prescripción 1.1.4, en cuanto, en aplicación del artículo 94.5 del texto refundido de la Ley de Urbanismo y con el objetivo de justificar el interés público de la propuesta, impone el deber de destinar la totalidad del incremento de techo residencial que se proponga a algún régimen de vivienda de protección pública y, en todo caso, que el incremento del número de viviendas sea destinado a viviendas de protección oficial con un mínimo del 50% del total.

SEGUNDO . Sobre la problemática referida a la autonomía municipal y competencias de la Administración autonómica a la luz de los nuevos principios organizativos introducidos por los artículos 137 y 140 de nuestra Constitución existe una abundante jurisprudencia recordando que la Constitución atribuye a los municipios autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Esta es su finalidad u objeto y, por tanto, la base para una definición positiva y negativa de la autonomía, pues, positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esa participación en función de la relación de los intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos; negativamente, la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local. Además, como con reiteración señala la jurisprudencia, no puede pasarse por alto la acomodación que sufrió el artículo 41 del texto refundido de la anterior Ley del Suelo de 1.976 (artículo 59 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, y 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, como los 77 y siguientes de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya ) con la diferenciación de aspectos reglados y discrecionales y, en ambos supuestos, por razón de intereses locales o supralocales.

Tal doctrina jurisprudencial ha señalado que una acomodación de tales preceptos al principio constitucional de la autonomía municipal ha de concretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:

1) Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados, pues es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados: A) si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal; B) Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.

2) Aspectos discrecionales. También aquí es necesaria aquella subdistinción, a saber: A) determinaciones del plan que no inciden en materias de interés comunitario. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto, a) serán viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia; b) no serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad, debiendo prevalecer en este terreno el modelo físico que dibuja el municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento. B) Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior, donde, además de lo ya dicho antes en el apartado a), aquí, y dado que en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último ( STC 170/1.989 ), resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria.

El carácter no solo local sino también autonómico del plan general, unido a las exigencias de celeridad propias del principio de eficacia, conduce a la conclusión de que en la actuación de sus competencias la Comunidad Autónoma puede introducir directamente modificaciones en el plan, siempre dentro de ciertos límites. Son éstos, ante todo, los fijados por la definición de las competencias autonómicas y además los siguientes: a) los derivados del principio de la participación ciudadana en la elaboración del planeamiento para dotar a éste de la necesaria legitimación democrática y que impone que toda modificación sustancial excluya la posibilidad de su introducción directa por la Comunidad, dada la necesidad de reiterar el trámite de información pública; y b) los impuestos por el principio de la autonomía municipal: si la modificación establecida por la Comunidad Autónoma en el marco de sus competencias no es sustancial, pero tiene, en otro ámbitos del plan, repercusiones que permiten diferentes soluciones, la modificación exigirá la decisión al respecto del municipio, lo que habrá de dar lugar a la suspensión del acuerdo de aprobación definitiva; será de indicar que hoy la Comunidad Autónoma no puede examinar el plan en todos sus aspectos, dependiendo el ámbito de su conocimiento y decisión, por un lado, de que se trate de aspectos reglados o discrecionales y, por otro, de que las determinaciones afecten o no a intereses supralocales. Los aspectos discrecionales del planeamiento cuyas determinaciones no incidan en materias de interés comunitario, en cuanto trazan el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores, han de calificarse como normas estrictamente municipales y, por lo tanto, serán únicamente viables controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, pero no serán en cambio admisibles revisiones de oportunidad, pues en este terreno debe prevalecer el modelo físico que dibuja el municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana en el curso del procedimiento. En el mismo sentido ha de entenderse que el control de legalidad incluye el examen del plan a la luz de las exigencias de los principios generales del derecho puesto que éstos, al integrar precisamente en su más íntima esencia el ordenamiento jurídico, quedan plenamente incluidos en el ámbito del principio de legalidad, pues la Administración no sólo está sujeta a la ley sino también al Derecho (artículo 103.1 de la Constitución), es decir, a algo distinto de la ley y que se identifica con los principios, como ya puso de relieve la exposición de motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Son los principios la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas y, así, al informar todo el ordenamiento jurídico (artículo 1.4 del Código Civil ), y por tanto la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional, resulta claro que la actuación de ésta ha de ajustarse a las exigencias de aquellos y más concretamente a las del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 de la Constitución) que, en lo que ahora importa, aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta en fuente de decisiones que no resulten justificadas. En conclusión, el carácter discrecional de un aspecto del planeamiento, en ausencia de intereses supralocales, excluye, sí, el control de oportunidad, pero no el de legalidad, y más concretamente el que se desarrolla a la luz de los principios generales del Derecho.

TERCERO . A su tenor, es evidente que el control de la reserva para la construcción de Vivienda de Protección Oficial establecida con carácter general por el artículo 57.3 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , aprobando el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Catalunya, reserva de cómo mínimo el suelo correspondiente al 20% del techo que se califique para el uso residencial de nueva implantación, tanto en suelo urbano como urbanizable, constituye un control de legalidad reglada, afectante a intereses locales y supralocales, que puede ejercer la Comunidad Autónoma.

Pero, siendo ello así y permitiendo la expresión "como mínimo" empleada por el transcrito precepto legal que la autoridad autonómica pudiera hipotéticamente establecer una reserva incluso superior al indicado porcentaje general del 20%, como efectivamente ha ocurrido en el caso concreto con la prescripción 1.1.4 (que impone el deber de destinar la totalidad del incremento de techo residencial que se proponga a algún régimen de vivienda de protección pública y, en todo caso, que el incremento del número de viviendas sea destinado a viviendas de protección oficial con un mínimo del 50% del total), es lo cierto que tal incremento porcentual no puede adoptarse, como se ha hecho, sin más y sin motivación ni justificación algunas del porqué del indicado e importante incremento, que brillan por su total ausencia, no sólo en el mismo acuerdo impugnado, sino ni tan siquiera en el informe y en la propuesta de resolución que le precedieron, infringiéndose así las exigencias al respecto impuestas para las actuaciones planificadoras por constante jurisprudencia y reflejadas ya con carácter general para toda clase de procedimiento administrativo en numerosos preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Procedimiento Administrativo Común , por lo que la indicada prescripción deberá ser anulada.

CUARTO . No se aprecia mala fe o temeridad en ninguno de los litigantes, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, no existiendo así méritos para una condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, y resolviendo dentro del límite de las estrictas pretensiones formuladas por las partes y de los específicos motivos fundamentadores del recurso y de la oposición, siempre atendido el resultado de la prueba obrante en autos

Fallo

ESTIMAMOS EN PARTE el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de D. Justino, Dª. Virtudes, Dª. María Rosario y Dª. Ángeles contra la desestimación presunta por silencio administrativo, por parte del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona de 31 de mayo de 2.007, resoluciones que ANULAMOS y dejamos sin efecto en cuanto introducen la prescripción 1.1.4, relativa al deber de destinar la totalidad del incremento de techo residencial que se proponga a algún régimen de vivienda de protección pública y, en todo caso, que el incremento del número de viviendas sea destinado a viviendas de protección oficial con un mínimo del 50% del total. Sin imposición de costas.

Firme que sea esta sentencia, procédase a la publicación de su parte dispositiva, por parte de la administración demandada, en los mismos periódicos oficiales donde fue en su momento publicado el acuerdo impugnado .

Notifíquese esta sentencia a las partes, y personalmente al Ayuntamiento de Corbera de Llobregat , haciendo saber que la misma no es firme, pudiendo interponerse frente a ella, bien recurso de casación ordinario ante el Tribunal Supremo, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala, recurso que deberá prepararse ante esta misma Sala dentro de los diez días siguientes al de su notificación, mediante escrito en los términos establecidos en los artículos 88 y 89 de la ley jurisdiccional, bien recurso de casación para la unificación de doctrina, que únicamente podrá fundarse en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma y deberá interponerse directamente ante esta misma Sala en el plazo de los treinta días siguientes al de su notificación, en los términos prevenidos en los artículos 97 y 99 .

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación literal a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior resolución por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituido en audiencia pública. Doy fe.