Sentencia Administrativo Nº 586/2012, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 79/2010 de 19 de Abril de 2012

Encabezamiento

RECURSO 79/2010

SENTENCIA NÚMERO 586

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

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Ilustrísimos señores :

Presidente.

D. Francisco Gerardo Martínez Tristán

Magistrados:

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

D. Miguel Ángel García Alonso

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

D. Francisco Bosch Barber

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En la Villa de Madrid, a diecinueve de abril de dos mil doce.

Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 79/2010, interpuesto por la ASOCIACIÓN PROVINCIAL DE AUTOESCUELAS DE MADRID, representada por el Procurador Dª. María Paloma García González, contra el Decreto dictado por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Móstoles, de fecha 13 de febrero de 2008, de " Regulación de las prácticas de conducción por los vehículos de las autoescuelas " . Ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE MÓSTOLES, representado por el Procurador Dª. Montserrat Rodríguez Rodríguez.

Antecedentes

PRIMERO.- Que previos los oportunos trámites , la parte recurrente formalizó su demanda mediante escrito presentado el 9 de febrero de 2009, en que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes , terminó suplicando sentencia estimatoria del recurso interpuesto y las declaraciones correspondientes en relación con la actuación administrativa impugnada.

SEGUNDO.- Que asimismo se confirió traslado a la representación de la parte demandada, para contestación a la demanda, lo que verificó por escrito presentado el 16 de abril de 2009, en que tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando la desestimación de las pretensiones deducidas en la demanda.

TERCERO.- Dado traslado a las partes por su orden para conclusiones , las evacuaron en sendos escritos, presentados el 1 de julio de 2009 y 31 de julio de 2009, en los que reiteraron sus respectivos pedimentos.

CUARTO.- Por Providencia de fecha 2 de febrero de 2012, haciendo uso el Tribunal de la facultad contemplada en el artículo 33.2º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y sin prejuzgar el fallo definitivo, se puso en conocimiento de las partes personadas la posibilidad de existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso.

Y concedido el plazo de diez días a las partes para que alegasen lo que estimasen oportuno en relación con dichos motivos , por éstas se evacuó dicho trámite con el resultado que obra en autos.

QUINTO.- Con fecha 19 de abril de 2012 se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo concluso para Sentencia.

VISTOS.- Siendo magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. José Daniel Sanz Heredero.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso tiene por objeto la impugnación del Decreto dictado por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Móstoles, de fecha 13 de febrero de 2008, de "Regulación de las prácticas de conducción por los vehículos de las autoescuelas", publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid nº. 74, de 28 de marzo de 2008.

La Asociación Provincial de Autoescuelas de Madrid postula la nulidad del citado Decreto, así como " las demás actividades derivadas " y " todas las denuncias formuladas por la Policía Municipal del Ayuntamiento de Móstoles impuestas y notificadas a las autoescuelas " , y para ello, su representación procesal argumentó en el escrito de demanda (folios 62 y siguientes) que no constaba en el expediente que el Tribunal de Defensa de la Competencia y la Jefatura Provincial de Tráfico de Madrid hayan sido considerados " interesados " y, en todo caso, que el Ayuntamiento de Móstoles no ha contEstado ni resuelto los escritos dirigidos por dichos organismos. Por todo ello se sostiene que el acto impugnado es nulo de pleno derecho por aplicación del artículo 62.1, a), e ) y f ), y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo Común .

El Ayuntamiento demandado, por el contrario, sostiene la plena conformidad a Derecho del Decreto impugnado (folios 77 y siguientes), y para ello parte de la premisa de que " El acto recurrido contiene un alcance normativo general dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos, estando en presencia de lo que la jurisprudencia del Tribunal Supremo considera un elemento normativo desgajado - ST.S. de 20 de septiembre de 1988 ... -en la medida en que, aunque no se trata de un auténtico Reglamento o disposición de alcance y contenido general, sin embargo tiene contenido normativo y su eficacia viene determinada por su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma" .

Dicho ello, sostiene que el Ayuntamiento demandado, a través del Decreto impugnado , ha venido a ejercitar la competencia que el artículo 25.2.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , Reguladora de las Bases del Régimen Local, otorga a los Municipios: "Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas ", así como la atribuida en el artículo 7.a) del Texto articulado de la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos de Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo: "La ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no este expresamente atribuida a otra Administración ".

Igualmente considera que el Decreto impugnado viene amparado por el artículo 24.3 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores , así como en el artículo 82 de la Ordenanza de Tráfico y Circulación para la Ciudad de Móstoles.

La causa motivadora del Decreto impugnado se encuentra , según el Ayuntamiento demandado, en la existencia de un grave problema para los vecinos del municipio como consecuencia de la ocupación masiva y claramente excesiva de las vías urbanas del municipio por los vehículos de las autoescuelas, obstaculizando seriamente la necesaria fluidez del tráfico rodado, debido , por un lado al gran número de exámenes realizados por la Jefatura Provincial de Tráfico (más de mil pruebas diarias), al estar radicado en el término municipal el Centro de Exámenes de la DGT. Problemática ésta, se añade, que ha sido reconocida por la propia Jefatura Provincial de Tráfico.

SEGUNDO.- Como ya se ha puesto de manifiesto en los Antecedentes de Hecho de la presente Resolución , este Tribunal, por Providencia de fecha 2 de febrero de 2012, haciendo uso de la facultad contemplada en el artículo 33.2º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y sin prejuzgar el fallo definitivo, puso en conocimiento de las partes personadas la posibilidad de la existencia, en apariencia, de otros motivos susceptibles de fundar el recurso, y en concreto los siguientes:

Falta de competencia del Alcalde para el dictado de normas reglamentarias ( artículo 22.1.d) de la Ley de Bases del Régimen Local ).

Haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para la aprobación de las Ordenanzas municipales (artículo 49 LBRL).

Contravención de los principios de igualdad ( artículo 14 C.E. ) y de libertad de empresa y libre competencia ( artículo 38 CE), y ello en relación con los apartados Primero 1.3.b) , c ) y d) del Decreto de Alcaldía impugnado.

Conferido el oportuno traslado a las partes para la formulación de las alegaciones que estimasen por conveniente realizar, la representación procesal de la recurrente se mostró conforme con los expresados motivos de nulidad, mientras que la representación procesal del Ayuntamiento negó su existencia reproduciendo, en buena medida, la argumentación contenida en su escrito de contestación a la demanda, añadiendo que las medidas adoptadas no pueden considerarse una restricción o vulneración de la libertad de empresa puesto que las autoescuelas no domiciliadas en Móstoles tienen sus propias zonas de prácticas asignadas, no vulnerándose el artículo 38 de la Constitución .

TERCERO.- Con anterioridad a entrar en el estudio y Resolución de los motivos de impugnación que han quedado expuestos, debemos constatar que el Decreto de Alcaldía impugnado , titulado " Regulación de las prácticas de conducción por los vehículos de autoescuelas ", trata de hacer frente, según se expresa en el mismo, a: " la problemática relativa a la movilidad del tráfico y el modo en que le afecta la realización de prácticas por los vehículos de las autoescuelas se circunscribe a la ocupación de las vías de nuestra ciudad por tres tipos de prácticas:

- Pruebas de circulación por examinadores de la Jefatura Provincial de Tráfico en término municipal de Móstoles, teniendo en cuenta que en nuestro territorio se encuentra domiciliado el Centro de Exámenes de la Jefatura Provincial de Tráfico de Madrid.

- Práctica de maniobras o destreza, prácticas de conducción y circulación por autoescuelas domiciliadas en nuestra localidad.

- Práctica de maniobras o destreza , prácticas de conducción y circulación por autoescuelas no domiciliadas en nuestra localidad ".

Por ello , y bajo el amparo del artículo 24 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores, así como del artículo 82 de la Ordenanza de tráfico y circulación para la ciudad de Móstoles, según se expone en los Considerandos del propio Decreto, procede, en su apartado Primero, a " Determinar los siguientes lugares y horarios en que pueden efectuarse las prácticas de conducción por los vehículos de autoescuelas en las vías públicas municipales del término municipal de Móstoles ".

Así, en el punto 1.1 del Decreto , referido a " Prueba de control de aptitudes y comportamientos en circulación en vías abiertas al tráfico general, por examinadores de la Jefatura Provincial de Tráfico ", se permite la realización de dichas pruebas en determinados días de la semana, estableciendo el concreto horario [letra a)], se prohíbe su realización en las vías y lugares determinados[letra b)], se impone a los vehículos de autoescuela que se encuentren realizando dichas pruebas de circulación con examinadores del Centro de la Jefatura Provincial de Tráfico de Madrid colocar un cartel anunciador de tal circunstancia , identificando el grupo al que pertenecen en lugar claramente visible en las partes frontal y trasera del vehículo [letra c)], y se impone al Centro de Exámenes de la Jefatura Provincial de Tráfico en Móstoles comunicar a la Jefatura de la Policía Local de Móstoles, con suficiente antelación, y en todo caso un mes antes de su realización, el grupo diario de autoescuelas que efectuarán pruebas de circulación con examinador en el término municipal de Móstoles [letra d)].

En el punto1.2, dirigido a las " Autoescuelas domiciliadas en Móstoles ", se les prohíbe " realizar prácticas de maniobras o destreza en circuito cerrado en terrenos o zonas no autorizadas al efecto " [letra a)] , así como "realizar Prácticas de Conducción y Circulación en aquellos lugares donde se perturbe la circulación o la movilidad, o se ponga en riesgo al resto de usuarios de las vías públicas, quedando a criterio de los agentes de la Policía Local de Móstoles la apreciación de tales circunstancias " [letra b)].

Y en el punto 1.3, dirigido a las " Autoescuelas no domiciliadas en Móstoles ", además de las dos prohibiciones anteriores, que son reproducidas en las letras a) y e) del presente punto, se dice que:

" b) Se les permite las prácticas de conducción y circulación con los vehículos de autoescuela, en los siguientes días y horarios: de lunes a viernes, entre las nueve y treinta y las doce y de diecisiete a diecinueve.

c) Se les prohíbe las prácticas de conducción y circulación de lunes a viernes fuera de los horarios permitidos en el apartado anterior.

d) Se les prohíbe las prácticas de conducción y circulación los sábados , domingos y festivos ".

CUARTO.- Expuesta de la forma que antecede la cuestión litigiosa que se nos presenta a nuestra consideración procede entrar, sin más preámbulo, en el examen de los motivos de impugnación invocados por la Asociación recurrente.

Hemos dicho en el punto primero de la presente fundamentación que la Asociación recurrente ampara su pretensión anulatoria en el hecho de que no consta en el expediente que el Tribunal de Defensa de la Competencia y la Jefatura Provincial de Tráfico de Madrid hayan sido considerados "interesados" y, en todo caso, el Ayuntamiento de Móstoles no ha contEstado ni resuelto los escritos dirigidos por dichos organismos.

La nulidad postulada en base a tales razonamientos debe ser aquí desestimada toda vez que la Asociación recurrente carece de legitimación para la defensa de los Derechos e intereses de determinados entes u organismos públicos a ella ajenos, por lo que no encuentra amparo, en cuanto a la defensa de tales intereses , en el supuesto contemplado en el artículo 19.1.b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que confiere legitimación a "Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los Derechos e intereses legítimos colectivos ", siendo evidente que la Asociación recurrente no está legamente habilitada para la defensa de aquéllos intereses , lo que nos impide entrar en el estudio de las eventuales irregularidades procedimentales denunciadas y afectantes a los citados entes públicos.

QUINTO.- Rechazados los confusos razonamientos invocadas por la Asociación recurrente, procederá entrar en el estudio de los motivos de impugnación reflejados en nuestra Providencia de 2 de febrero de 2012.

En el primero de ellos hacíamos referencia a la falta de competencia del Alcalde para el dictado de normas reglamentarias como la que es objeto de impugnación.

Con la finalidad de enmarcar adecuadamente este motivo de impugnación , estimamos necesario realizar unas breves consideraciones, de carácter general , en torno a la autonomía del Municipio, al reconocimiento de la potestad reglamentaria , así como a la atribución de competencia municipal en materia de ordenación y control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad.

La Constitución, como es bien sabido, en su artículo 140, "garantiza la autonomía de los Municipios ", precepto que se reitera con todo énfasis en la Exposición de Motivos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, si bien puntualizando que " más que pretender garantizar la autonomía sobre la quietud de compartimentos estancos e incomunicados y, en definitiva , sobre un equilibrio estático propio de las cosas inanimada, busca fundamentar aquélla en el equilibrio dinámico propio de un sistema de distribución de poder, tratando de articular los intereses el conjunto , reconociendo a cada uno lo suyo y estableciendo competencias, principios , criterios y directrices que guíen la aplicación práctica de la norma en su conjunto... ".

A este respecto, conviene recordar que la Carta Europea de Autonomía Local, suscrita en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y aprobada y ratificada por España el 20 de enero de 1988 , define la autonomía local como " el Derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes ".

La doctrina interpreta que la autonomía municipal, en lo que aquí nos interesa, implica en sí el reconocimiento de un poder normativo en los Municipios. La palabra "autonomía" significa, en efecto, "potestad de un ente de regularse por sí mismo", poder crear un Ordenamiento Jurídico propio. Naturalmente, ese Ordenamiento Jurídico no puede afectar más que a lo propio del ámbito local , y basarse en la Constitución y en la Ley. Ya el Tribunal Supremo, en numerosas Sentencias, establece que "la potestad reglamentaria atribuida a los Entes Locales -y que implícitamente está reconocida por el art. 137 de la Constitución al dotar de autonomía a los Municipios para la gestión de sus intereses propios- puede actuarse por las Corporaciones bajo la modalidad del Reglamento Administrativo o independiente" ( S.T.S. de 27 de marzo de 1985 ).

En efecto, según sea el ente local, la potestad se la da la ley del estado o de la Comunidad Autónoma. Así, el art. 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, indica que los entes territoriales , los constitucionales, necesarios y obligatorios ( arts. 140 y 141 de la Constitución ), concretados en el municipio, provincia e isla de los archipiélagos balear y canario, tienen como primera potestad la reglamentaria [art. 4.1.a)]. Es la ley básica la que las concede , sin que nada ni nadie pueda alterar esto, so pena de inconstitucionalidad mediata o indirecta, pues es precepto básico. Sin embargo, para los entes no territoriales el legislador básico no ha entrado en el asunto, sino que faculta a cada comunidad Autónoma para que lo resuelva a su gusto y como quiera ( art. 4.2 LRBRL ).

Pues bien, dicho lo anterior, partiendo de la base de las facultades del municipio en orden a " promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la Comunidad vecinal " (art. 25.1 LBRL) , en la enumeración de las competencias municipales que han de ejercerse " en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas " figura entre otras la " b) Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas " (art. 25.2 LBRL).

De aquí se desprende la competencia municipal en el ámbito de las vías urbanas, con el alcance que le atribuyan las legislaciones estatal y autonómica. Ello quiere decir, con arreglo a la legalidad vigente, que el Ayuntamiento ha de atenerse en esta materia al Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y a la demás normativa que lo desarrolla.

El artículo 7 del citado Texto Articulado, bajo el epígrafe " Competencias de los municipios " , atribuye a los municipios, en el ámbito de dicha Ley, entre otras, en la letra a), " La ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios , la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no este expresamente atribuida a otra Administración ", y en la letra b), " La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado , con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de favorecer su integración social ".

Esto es, se establece como competencia de los Municipios, entre otras, la " ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad ", así como la " regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas ". En definitiva , se concibe la ordenación del tráfico en las vías urbanas de titularidad municipal como genuina potestad de la Autoridad municipal, que debe ejercerse mediante la aprobación de la correspondiente Ordenanza. O dicho de otro modo: la Ley efectúa una reserva en favor de la Ordenanza para la regulación de los usos de las vía públicas.

El Decreto de Alcaldía impugnado tiene por objeto la regulación de las prácticas de conducción por los vehículos de autoescuelas, y por ello, de forma directa, afecta a la ordenación de los usos de las vías públicas. Precisamente, según se expresa en el propio Decreto impugnado y corrobora la representación procesal del Ayuntamiento demandado, es la salvaguarda de la fluidez del tráfico el motivo por el que se dicta el Decreto impugnado, delimitando, de una parte , los horarios en los que pueden efectuarse las pruebas y prácticas de circulación y, de otra , prohibiendo su realización en lugares y vías urbanas determinados.

SEXTO.- Llegados a este punto, resulta conveniente que nos detengamos en el alcance normativo de los Bandos municipales y en la imposibilidad legal de regular a través de los mismos materias reservadas a las Ordenanzas, cuyo proceso de elaboración y aprobación reservada al Pleno de la Corporación Municipal las dotan evidentemente de mayores garantías de publicidad, audiencia de los administrados y contraste de pareceres, al mismo tiempo que sustraen a la decisión unipersonal del regidor municipal el ejercicio de la potestad reglamentaria propiamente dicha.

A este respecto, podemos traer a colación las Sentencias del Tribunal Supremo de 23 y 30 de octubre de 2002, indicándose en la primera de las reseñadas que:

" SEGUNDO.- Ciertamente que no existe una normativa legal que concrete claramente cuál es el ámbito propio de una u otra clase de disposiciones municipales, que con frecuencia aparecen citadas de modo conjunto ( artículo 84.1.a), por vía de ejemplo). Únicamente el artículo 7.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales atribuye el carácter de Ordenanza o reglamento a las disposiciones acordadas por dichas Corporaciones , mientras que en el apartado tercero del mismo artículo reserva el concepto de Bandos a las disposiciones "que no reúnen las características" de los anteriores. Lo cual tan solo pone de relieve el carácter corporativo de las primeras frente a la ausencia de este requisito en las segundas , sin mayores especificaciones.

Pero evidentemente también es cierto que la Jurisprudencia se ha encargado de precisar en alguna medida ( Sentencias de 10 de mayo de 1991 y , especialmente las de 18 de octubre de 1983 y 24 de octubre de 1986 ) la diferencia existente que cabe apreciar entre unas y otras, con el fin de evitar que se pueda sustraer a la competencia del Pleno corporativo la facultad de fijar normas reglamentarias de carácter general cuya elaboración ha de ajustarse a un procedimiento dotado de las garantías que han quedado expuestas. Esa precisión se ha efectuado atendiendo primordialmente al criterio de que los Bandos tienen por objeto determinar cuestiones de tono menor y carácter instrumental, como pueden ser las relativas a la fijación de los lugares en los que se llevarán a cabo determinadas actuaciones o prestaciones o las meramente complementarias, acordadas para la menor ejecución de la normativa fijada por las Ordenanzas propiamente dichas , u otras disposiciones de rango superior. O también, que a través de los Bandos pueden adoptarse las medidas necesarias urgentes para prevenir o paliar los daños provenientes de las catástrofes e infortunios que reconoce el artículo 21.j) de la Ley de Bases , e incluso a plasmar los acuerdos que una habilitación legal explícita permita que puedan materializarse a través de ese tipo de Resolución, si se tiene en cuenta la genérica previsión del artículo 21.1.m) de la Ley de Bases ".

En todo caso , resulta necesario poner de relieve, como nos recuerda la citada Sentencia, la naturaleza indelegable de las facultades del Pleno de la Corporación Municipal en la elaboración de disposiciones que revisten la naturaleza de Ordenanza -norma reglamentaria general-, recogida hoy en el artículo 22.4 de la LBRL, y que ya había sido recogida por la doctrina jurisprudencial con anterioridad a la Constitución, como nos recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1986 con cita de la dictada el 28 de diciembre de 1977 .

En el caso examinado, como quiera que la materia recogida en el Decreto impugnado afectaba a la ordenación y uso del tráfico en las vías urbanas, dada la reserva a favor de la Ordenanza contenida en el artículo 7 del ya citado Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial , en principio, debería de haber afrontado mediante la aprobación de la correspondiente Ordenanza, y ello sin perjuicio de lo que después se dirá en relación a una eventual remisión normativa de la Ordenanza en favor de un Bando del Alcalde.

Con la finalidad de evitar las consecuencias jurídicas derivadas de las anteriores consideraciones, la representación procesal del Ayuntamiento demandado esgrime, de una parte, que el citado Decreto constituye lo que la doctrina jurisprudencial ha denominado " elemento normativo desgajado ", y de otra, que el Decreto impugnado tiene su cobertura en el artículo 24.3 del Real Decreto 1295/2003 , de 17 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, así como en el artículo 82 de la Ordenanza de Tráfico y Circulación para la Ciudad de Móstoles.

De ambas cuestiones nos ocuparemos a continuación.

SÉPTIMO.- Pues bien, en relación con la naturaleza de " elemento normativo desgajado " atribuida al Decreto impugnado por la representación procesal del Ayuntamiento de Móstoles, debemos poner de relieve que dicha figura jurídica ha sido utilizada por nuestro Tribunal Supremo para referirse a una especie de unidad jurídica intermedia entre el acto y la norma, concluyendo que cuando se trata de elaborar un acto normativo de este tipo , se debe entender que el procedimiento legalmente previsto para el dictado de disposiciones generales no es exigible o lo es de forma menos rigurosa que cuando se trata de verdaderos Reglamentos , debiendo tenerse, además, en cuenta, el argumento de la economía procesal, en el sentido de no dar carácter invalidante a la omisión del trámite, siempre que sea previsible que la incorporación del trámite omitido no iba a tener como consecuencia una alteración del contenido material del texto reglamentario ( Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de septiembre de 1988, 1 de octubre de 1990, 25 de febrero de 1994, 3 de noviembre de 1997 y 15 de septiembre de 2005 ).

En relación con esta cuestión , la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 1999 nos indica que "Fijar, y en su caso modificar, el precio o el valor de las partidas es producir lo que técnicamente se conoce con el nombre de elemento normativo desgajado -como lo es, por ejemplo, la fijación del cambio de divisas o la fijación de las tarifas por prestación de un servicio público-; y esto quiere decir que es una específica manifestación de potestad normativa - específica porque su ejercicio no exige ajustarse al procedimiento de elaboración de disposiciones generales- que precisamente por su peculiaridad, y también por su trascendencia en el funcionamiento del mercado , exige atribución específica, de manera que no puede sobreentenderse que cualquier órgano con potestad reglamentaria -salvo el órgano supremo, que para el caso sería el Consejo- la detenta por el mero hecho de ostentar esa potestad; y esto incluso aunque se trate del Conseller encargado de los asuntos económicos, ya que la Economía es también un sistema integrado por diversos subsistemas -agricultura, comercio, industria, etc.- , cuya gestión compete a las correspondientes Consellerías; de aquí que, salvo que otra cosa se dijera expresamente, la aprobación de ese elemento normativo desgajado ha de entenderse atribuida al Consejo, del que los titulares de la gestión encomendada a esos subsistemas forman parte ".

Pues bien, en el caso concreto se debe negar que el Decreto impugnado constituya un supuesto de " elemento normativo desgajado ". En efecto, no hay duda alguna que el articulado o preceptos contenidos en citado Decreto tienen la naturaleza jurídica de disposición de carácter general, con eficacia " ad extra ", interviniendo en la actividad de los ciudadanos, con imposición de cargas y obligaciones , aunque también de Derechos, que excede del contenido propio de la figura jurídica invocada por el Ayuntamiento demando, acuñada por la doctrina jurisprudencial y que tenía como consecuencia jurídica, como ya hemos indicado, el no dar carácter invalidante a la omisión de algún trámite en su elaboración, siempre que sea previsible que la incorporación del trámite omitido no iba a tener como consecuencia una alteración del contenido material del texto reglamentario.

Ahora bien, nada de ello acontece en el caso presente , en el que el conjunto normativo contenido en el Decreto impugnado es propio de una Ordenanza municipal, desde un punto de vista material, en aplicación del ya citado artículo 7 del ya citado Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial .

Y en la elaboración y dictado del citado Decreto se ha infringido, frontalmente , la tramitación prevista en el artículo 49 de la LRBRL, que atribuye al Pleno del Ayuntamiento su aprobación y donde la publicidad (información pública y Audiencia de los interesados por el plazo mínimo de 30 días para la presentación de reclamaciones y sugerencias) es fundamental , de forma que, como es bien sabido , si se omite es causa de nulidad de pleno Derecho.

Por tanto, la alegación efectuada por la representación procesal del ayuntamiento demandado , que ahora estudiamos, resulta totalmente irrelevante a los fines pretendidos por dicha representación procesal.

OCTAVO.- Plantea, asimismo, la representación procesal del Ayuntamiento de Móstoles que el Decreto impugnado encuentra su cobertura en el artículo 24.3 del Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, así como en el artículo 82 de la Ordenanza de Tráfico y Circulación para la Ciudad de Móstoles.

El citado artículo 24.3 del Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, en la redacción vigente hasta el 15 de abril de 2010, aunque se reproduce en el actualmente vigente artículo 23.3 , nos dice que: " A efectos de lo dispuesto en el apartado anterior, los Ayuntamientos designarán, y comunicarán a la respectiva Jefatura Provincial de Tráfico , los lugares adecuados en los que, dentro de sus respectivos núcleos urbanos , podrán efectuarse, en o entre horas fijas también adecuadas, las prácticas de conducción y circulación , entendiéndose que pueden realizarse en cualquier vía del núcleo urbano si aquella designación no llega a efectuarse "; y el párrafo anterior a que dicho precepto hace referencia nos indica que: "Para las clases prácticas de conducción y circulación en vías abiertas al tráfico general se podrá utilizar cualquier vía urbana o interurbana en la que no esté expresamente prohibido ".

Esto es, el citado Reglamento, después de señalar que para la realización de las clases prácticas de conducción y circulación podrán utilizarse cualquier vía urbana o interurbana que no esté expresamente prohibida, establece que los Ayuntamientos podrán designar, dentro de sus respectivos núcleos urbanos, los lugares y horas adecuadas para que las escuelas particulares de conductores puedan llevar a cabo las correspondientes clases prácticas de conducción y circulación.

Y en este contexto, el invocado artículo 82 de la Ordenanza de Tráfico y Circulación para la Ciudad de Móstoles, establece que: " El Ayuntamiento , a través de una Resolución o bando de alcaldía, determinará los lugares y horas en que puedan efectuarse las prácticas de conducción por los vehículos de las autoescuelas, ateniéndose al desarrollo de esta libertad a las normas de general aplicación en la materia. La correspondiente Resolución se publicará en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid ".

Pues bien, sin perjuicio de lo que después se dirá, de la mera lectura de los expresados preceptos bien pronto se advierte que, a lo sumo, darían cobertura únicamente al establecimiento de lugares y horas en que puedan efectuarse las prácticas de conducción por los vehículos de las autoescuelas, que la Ordenanza de Tráfico y Circulación para la Ciudad de Móstoles delega en la Alcaldía, a través de la aprobación de la correspondiente Resolución o bando.

Pero no olvidemos , que el Decreto recurrido viene a establecer, en el Punto Primero 1.1, una serie de limitaciones, cargas y obligaciones en la realización de las correspondientes pruebas de control a efectuar por examinadores de la Jefatura Provincial de Tráfico, que nada tienen que ver , obviamente, con las prácticas de conducción y circulación a cargo de las autoescuelas a que se refiere el ya citado artículo 24.3 del Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores, y a cuya supuesto quedaría limitada la potestad del Ayuntamiento para la delimitación de lugares y horarios.

En este sentido, y en cuanto a las restricciones impuestas a la realización de las pruebas de conducción, el Decreto de la Alcaldía no puede tener su encaje en el citado artículo 24.3, como erróneamente sostiene el Ayuntamiento demandado.

NOVENO.- Hay que tener en cuenta, en todo caso , que el citado artículo 24.3 Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores posibilita que el Ayuntamiento "designe" los lugares adecuados en los que, dentro de sus respectivos núcleos urbanos, puedan efectuarse, en o entre horas fijas también adecuadas, las prácticas de conducción y circulación, pero no efectúa indicación alguna sobre el instrumento normativo, Ordenanza o Bando, a través de cuál debe efectuarse aquélla designación.

Y ante dicho silencio, vendrá en aplicación la reserva a favor de las Ordenanzas contenida en el artículo 7 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico , Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, quedando de esta forma vedada la intervención de cualquier otro instrumento normativo.

No debemos olvidar que el acto impugnado no se limita a refundir o instrumentar la ejecución de normas reglamentarias, sino que regula auténticamente con vocación de permanencia los lugares y horarios en que pueden efectuarse las pruebas de circulación y las prácticas de conducción por los vehículos de autoescuelas en las vías públicas municipales del término municipal de Móstoles, estableciendo diversas prohibiciones, restricciones y obligaciones. Reúne por tanto las condiciones de generalidad, estabilidad y fijación de Derechos y obligaciones para los administrados que son características de las normas reglamentarias , y cuya aprobación en el ámbito del municipio es competencia exclusiva del Pleno del Ayuntamiento, no ya tan solo en virtud de lo preceptuado en el artículo 22.2.d) de la Ley 7/85, sino del Texto Articulado de la Ley de Tráfico y Seguridad Vial de 2 de marzo de 1990 (artículo 7.b ).

Es cierto que el artículo 82 de la Ordenanza de Tráfico y Circulación para la Ciudad de Móstoles viene a efectuar una remisión en favor de una resolución o bando de la alcaldía para la determinación de los lugares y horas en que puedan efectuarse las prácticas de conducción por los vehículos de las autoescuelas, que en principio podría tener encaje en la doctrina jurisprudencial -como nos recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1986, con cita de las Sentencias de 28 de diciembre de 1977 y 18 de octubre de 1983 - que ha venido perfilado las características de los Bandos, atribuyéndoles cuestiones de tono menor , de carácter instrumental, como son las relativas a la fijación de los "lugares en que se llevarán a cabo determinadas actuaciones o prestaciones ".

En este sentido, aquélla remisión podría ser entendida como una técnica de colaboración con otro órgano municipal, la Alcaldía, de tal forma que la norma a dictar por el Alcalde vendría a ser un complemento de la Ordenanza, complemento éste que, por razón de su contenido -fijación de lugares- podría incluirse dentro del sentido instrumental de los Bandos.

Ahora bien, para ello se precisa que la Ordenanza aborde por sí misma el núcleo esencial de la regulación , de modo que la remisión en favor del Bando no implique una abdicación de regulación de dicho núcleo, o de sus criterios básicos, sino un verdadero complemento. En cualquier caso, la remisión debe contener una expresión de contenido delimitado y, al menos, la enunciación de los criterios y principios a los que deba sujetarse el contenido material del Bando.

En el caso concreto, sin embargo, dicha remisión normativa se efectúa sin condicionamiento alguno, con la única prevención de que la norma que se dicte se atenga " al desarrollo de esta libertad a las normas de general aplicación en la materia " , constituyendo así un claro exponente de lo que se viene denominando " remisión en blanco ", y que precisamente por ello , de posible instrumento colaborador de la Ordenanza se pasa a una efectiva delegación normativa del Pleno de la Corporación en favor de la Alcaldía que, como hemos visto, viene prohibida por nuestro ordenamiento jurídico, por lo que, desde esta perspectiva, resulta igualmente incurso en nulidad el Decreto examinado.

DÉCIMO.- Aun cuando de las anteriores consideraciones harían innecesario el estudio del tercero de los motivos de impugnación expuestos en nuestra Providencia de fecha 2 de febrero de 2012, referido a la posible infracción de los principios de igualdad ( artículo 14 CE ) y de libertad de empresa y libre competencia ( artículo 38 CE), y ello en relación con los apartados Primero 1.3.b), c ) y d) del Decreto de Alcaldía impugnado , sin embargo , dada su trascendencia constitucional , este Tribunal no quiere dejar pasar la ocasión de pronunciarse de forma expresa sobre la citada cuestión.

Los apartados Primero 1.2 y 1.3 del Decreto, el primero referido a las Autoescuelas domiciliadas en Móstoles, y el segundo a las domiciliadas en dicha localidad, viene a establecer la delimitación de lugares y horarios en la realización de prácticas de conducción y circulación a cargo de las expresadas autoescuelas.

Si observamos el contenido de los indicados apartados se obtiene la conclusión de que , las únicas limitaciones, en cuanto a lugares y horarios, según se desprenden de las letras b), c) y d) del apartado Primero 1.3 , se imponen únicamente a las Autoescuelas no domiciliadas en Móstoles, al permitirles las prácticas de conducción y circulación con los vehículos de autoescuela, únicamente, de lunes a viernes, entre las nueve y treinta y las doce y de diecisiete a diecinueve, prohibiéndoles su realización fuera de los horarios permitidos, así como en sábado, domingo y días festivos.

Dichas limitaciones o restricciones no son de aplicación, por el contrario , a las Autoescuelas domiciliadas en Móstoles.

Dicho ello, procedemos a continuación a examinar si dichas determinaciones son o no contrarias al principio de igualdad. Para ello consideramos oportuno traer a colación la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional núm. 205/2011, de 5 de diciembre, en la que nos recuerda la doctrina que dicho Tribunal ha establecido en relación con dicho principio. Así se dice que desde la STC 22/1981, de 2 de julio, ha señalado reiteradamente recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que:

"... "el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE , sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia , veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Lo que prohíbe el principio de igualdad , en suma, son las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos" ( S.S.T.C. 200/2001, de 4 de octubre, FJ 4 , y 88/2005 , de 18 de abril , FJ 5, por todas).

Lo propio del juicio de igualdad, ha dicho este Tribunal, es "su carácter relacional conforme al cual se requiere como presupuestos obligados, de un lado , que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada, se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas" ( STC 181/2000, de 29 de junio , FJ 10) y, de otro, que "las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean , efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso ( SSTC 148/1986, de 25 de noviembre, FJ 6 ; 29/1987, de 6 de marzo, FJ 5 y 1/2001, de 15 de enero , FJ 3). Sólo una vez verificado uno y otro presupuesto resulta procedente entrar a determinar la licitud constitucional o no de la diferencia contenida en la norma" ( STC 200/2001, de 4 de octubre , FJ 5).

En definitiva, como ha sintetizado la STC 125/2003, de 19 de junio , el principio de igualdad prohíbe al legislador "configurar los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables , se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, impidiendo que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser jamás tomadas en consideración por prohibirlo así expresamente la propia Constitución, o bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que , al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria". Dicho de otra manera , sólo ante iguales supuestos de hecho actúa la prohibición de utilizar "elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable" ( S.T.C. 39/2002, de 14 de febrero , F.J. 4), razón por la cual toda alegación del Derecho fundamental a la igualdad precisa para su verificación un tertium comparationis frente al que la desigualdad se produzca , elemento de contraste que ha de consistir en "una situación jurídica concreta en la que se encuentren otros ciudadanos u otros grupos de ciudadanos" ( AT.C. 209/1985, de 20 de marzo , FJ 2)" .

Pues bien, en el Decreto impugnado nada se dice sobre las razones tomadas en consideración para establecer un régimen jurídico dispar, según estén o no las autoescuelas domiciliadas en Móstoles. Tampoco la representación procesal del Ayuntamiento demandado ofrece, en el traslado conferido por la Sala, argumento o razonamiento jurídico alguno que explique o ampare dicho desigual tratamiento.

Para la adecuada Resolución de la cuestión que ahora examinamos conviene recordar que el Decreto impugnado aduce como motivo o causa de las limitaciones en él establecidas la afección de las prácticas de circulación a la movilidad del tráfico en las vías urbanas. Ahora bien, en el momento del establecimiento de las indicadas limitaciones o restricciones a las prácticas de las pruebas de circulación, éstas sólo se imponen para las Autoescuelas no domiciliadas en Móstoles , tomando así en consideración un elemento totalmente ajeno a los fines que se dicen pretendidos, produciendo un trato de favor a unas autoescuelas en detrimento de otras, con el sólo argumento de su domiciliación.

Se produce desde la norma , en definitiva, un trato distinto a autoescuelas que , desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en idéntica situación, tomándose como referente un criterio artificioso que no guarda relación con la seguridad o fluidez del tráfico , además de totalmente injustificado en el propio Decreto, sin que la representación procesal del Ayuntamiento haya ofrecido a este Tribunal argumentación alguna que ampare y legitime la discriminación que la aplicación del precepto impugnado produce.

Así las cosas, en aplicación de la doctrina constitucionalmente anteriormente expuesta, debemos concluir que la diferencia de trato o régimen jurídico que el Decreto impugnado produce resulta ser contrario al principio de igualdad, proclamado en el artículo 24 de la Constitución .

UNDÉCIMO.- Pero además, dicho trato discriminatorio resulta ser contrario al Derecho de libertad de empresa y libre competencia, consagrado en el artículo 38 CE .

Recordemos que la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 37/1987, de 26 de marzo , señala que esta disposición constitucional garantiza el ejercicio de la libre empresa al tiempo que la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general, entre las que hay que incluir las que pueden imponerse en virtud de determinados bienes o principios constitucionalmente protegidos.

La libertad de empresa debe ejercerse en el marco de la economía de mercado debiéndose entender esta última, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, como la defensa de la competencia que constituye un presupuesto y un límite de aquella libertad, evitando aquellas prácticas que puedan afectar o dañar seriamente a un elemento tan decisivo en la economía de mercado como es la concurrencia entre empresas y no como una restricción de la libertad económica ( STC 1/1982, 208/1999, de 11 de noviembre ).

Y es que el citado artículo 38 viene a establecer los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad. El mantenimiento de estos límites está asegurado por una doble garantía: por un lado, la reserva de ley y por otro , la que resulta de la atribución a cada Derecho o libertad de un núcleo del que ni siquiera el legislador puede disponer de un contenido esencial).

La incorporación de España a la Unión Europea ha tenido, sin duda, en la libertad de empresa un importante apoyo. Las cuatro libertades comunitarias, a saber, libre circulación de personas , bienes, servicios y capitales, enmarcadas en un sistema de libre competencia real y efectivo constituyen elementos sustanciales de la organización económica que reconoce la Constitución.

Pues bien, la restricciones o limitaciones impuestas por el decreto impugnado a las autoescuelas no domiciliadas en Móstoles, dando un trato de favor a unas empresas en detrimento de otras, supone un claro obstáculo a la libre circulación de personas, bienes y servicios y , por ende, un claro atentado al Derecho constitucional de libertad de empresa y libre competencia.

DUODÉCIMO.- De las anteriores consideraciones se deduce la nulidad del Decreto de la Alcaldía impugnado, cuya declaración se solicita por la Asociación recurrente, que aquí acogemos, debiéndose pasar al examen del resto de las pretensiones formuladas.

Así, en el escrito de demanda, tal como hemos reflejado en el punto primero de la presente fundamentación jurídica, se viene a postular la nulidad de " las demás actividades derivadas " y " todas las denuncias formuladas por la Policía Municipal del Ayuntamiento de Móstoles impuestas y notificadas a las autoescuelas ".

Ambas pretensiones deben ser aquí rechazadas en base a las consideraciones a continuación exponemos:

En cuanto al primero de los pedimentos solicitados, dada la abstracción y generalidad del mismo , sin referencia concreta alguna al acto o actividad administrativa cuya nulidad se pretende, incumpliendo de esta forma la primera carga del recurrente de señalar con claridad y precisión la pretensión formulada;

Y en cuanto al segundo de los pedimentos, en la medida que la defensa de los Derechos e intereses de los sancionados sólo a ellos les incumbe, careciendo al efecto la Asociación recurrente de la necesaria legitimación.

DÉCIMO-TERCERO.- Según lo dispuesto en el apartado primero del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa (en su redacción anterior a la dada por la Ley 37/2011 , de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal), considerando la Sala que no es de apreciar temeridad ni mala fe en la actuación procesal de la partes litigantes, es por lo que no procede formular expresa condena en costas.

VISTOS.- Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que con ESTIMANDO PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN PROVINCIAL DE AUTOESCUELAS DE MADRID, representada por el procurador Dª. María Paloma García González, contra el decreto dictado por el Alcalde-Presidente del ayuntamiento de Móstoles, de fecha 13 de febrero de 2008, de "Regulación de las prácticas de conducción por los vehículos de las autoescuelas", debemos declarar y declaramos su nulidad por no ser conforme a derecho; y todo ello , sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

Firme que sea la presente , de conformidad con el artículo 72.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, deberá procederse a la publicación del fallo en el Boletín Oficial de la comunidad Autónoma de Madrid.

Notifíquese la presente resolución a las partes en legal forma , haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo que se deberá preparar ante esta Sala en el plazo de diez días a partir de su notificación, previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no admitir a trámite dicho recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de estas sección nº 2612 (Banesto), especificando en el campo concepto "Recurso" 24 Contencioso-Casación (50 Euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, el código y tipo concreto de recurso debe indicarse justamente después de especificar los 16 dígitos de la cuenta expediente (separado por un espacio).

En su momento , devuélvase el expediente administrativo al departamento de su procedencia, con certificación de esta Resolución.

Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Francisco Gerardo Martínez Tristán D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

D. José Daniel Sanz Heredero Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

D. Miguel Ángel García Alonso Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

D. Francisco Bosch Barber