Sentencia Administrativo Nº 587/2004, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1016/2002 de 28 de Abril de 2004

Encabezamiento

Recurso número 1.016/2.002

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Segunda

Sentencia número 587 /2.004

Ilmos. Sres.

Presidente

Don Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

Don José Martínez Arenas Santos

Doña Amalia Basanta Rodríguez

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En la Ciudad de Valencia, a veintiocho de Abril de dos mil cuatro.

Visto por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 1.016/2.002, interpuesto por el Sindicato de Treballadors y Treballadores de L'Ensenyament del País Valencià - Intersindical Valenciana (STEPV-IV), representado por la Procuradora Doña Celia Sin Sánchez y defendido por el Letrado Don José Salvador Crespo Araix, contra el Decreto 62/2.002 de 25 de abril, del Gobierno Valenciano, por el que se regula la acreditación de los conocimientos lingüísticos para el acceso y la provisión de puestos en la función pública docente no universitaria en la Comunidad Valenciana (DOGV 4.240 de 2 de mayo de 2.002); habiendo sido parte, como demandada, la Administración de la Generalidad Valenciana, representada y defendida por el Letrado de la Generalidad.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Mariano Ferrando Marzal.

Antecedentes

Primero. Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la actora para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase sentencia por la que se anulase y dejase sin efecto la resolución recurrida, en tanto en cuanto se modifica el artículo 2 y de otro se suprime la Disposición Adicional Segunda del que fuera su Proyecto; y se establezca la obligación de la administración demandada de recoger en sus propios términos, que no son otros que los del citado Proyecto, el Acuerdo que alcanzó con la Mesa Sectorial de Educación (Art. 2: "La acreditación del conocimiento adecuado a que se refiere el artículo anterior se exigirá en:

a. Los procedimientos selectivos de ingreso y de acceso a cuerpos docentes que se convoquen la Comunidad Valenciana, incluidos los procedimientos de acceso a la condición de Catedrático.

b. La adscripción a puesto de trabajo docente en régimen de comisión de servicios.

c. El acceso , por concurso de traslados a un puesto de trabajo docente en centros públicos de la comunidad Valenciana.

d. Los nombramientos o contrataciones temporales como personal docente de carácter no permanente". Igualmente el Proyecto contenía como Disposición Adicional Primera, el siguiente texto: "La Conselleria de Cultura y Educación catalogará todos todos los puestos de trabajo de los cuerpos no docentes universitarios con el requisito del conocimiento de los dos idiomas oficiales en la Comunidad Valenciana"). Con imposición de las costas a la Administración demandada.

Segundo. El letrado de la Generalidad contestó a la demanda mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase Sentencia por la que se desestimase el recurso.

Tercero. No habiéndose recibido el proceso a prueba y no habiéndose solicitado la celebración de vista o la presentación de conclusiones escritas , quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Cuarto. Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 28 de abril de 2.004, habiendo tenido lugar.

Quinto. En la sustanciación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

Primero. El Sindicato recurrente basa la pretensión que deduce en el suplico del escrito de demanda en el hecho de que el texto del Decreto impugnado no es coincidente con el del Proyecto que fue remitido al Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana y que fue objeto del informe obrante a los folios 18 y siguientes del expediente administrativo, toda vez que en el primero de ellos se da una redacción distinta al artículo 2, del que se suprimen sus Apartados b), c) y d) y desaparecen dos Disposiciones Adicionales (la 1ª y 3ª) de las que contenía el Proyecto, lo que, según entiende, determina, a tenor del artículo 62.1.e) LRJAPyPAC, su nulidad por implicar la omisión del dictamen preceptivo del citado órgano consultivo. A lo que añade que la referida discordancia es determinante de la nulidad del Decreto impugnado por infracción de lo establecido en el artículo 32 de la Ley 9/1.987 de 12 de junio , de Órganos de Representación, determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, ya que únicamente fue objeto de negociación y aprobación en la Mesa Sectorial de Educación el texto del Proyecto.

Segundo. En las Sentencias de la Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo de 10 de mayo y 16 de junio de 1989 - ambas referidas a la intervención del Consejo de Estado pero perfectamente aplicables por cumplir idéntica función a la del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana - se pone de manifiesto que dicho Órgano Consultivo cumple un control preventivo de la potestad reglamentaria para conseguir que se ejerza con ajuste a la Ley y al Derecho. No es correcto pues volatilizar esta cautela previa que consiste en el análisis conjunto de cada disposición general mediante su confusión con el control judicial posterior, configurado en el artículo 106 de la Constitución, casi siempre casuística o fragmentario y siempre eventual. La intervención del Consejo de estado - en este caso del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana - no se queda, por tanto, en un mero formalismo sino que actúa como una garantía preventiva para asegurar, en lo posible , la adecuación a derecho del ejercicio de la potestad reglamentaria. Esta doctrina tiene continuidad en Sentencias posteriores (Sentencias de 23 de junio de 1991 , 20 de enero de 1992, 8 de julio de 1994 y 3 de junio de 1996, entre otras) , aunque no deja de hacerse alguna referencia al principio de economía procesal (Sentencia de 25 de febrero de 1994), que tiene , sin duda , trascendencia en este ámbito, pero no para subsanar la omisión de trámites que no han tenido lugar en la vía administrativa, sino para evitar la innecesaria retroacción de los mismos cuando aparece evidente su inutilidad. Por otra parte, la jurisprudencia ha venido reconociendo la necesidad de que en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, en cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 105.a) de la Constitución y 130.4 de la derogada Ley de Procedimiento Administrativo , se conceda Audiencia a las organizaciones o asociaciones interesadas reconocidas por la Ley - Sentencias de la Sala de Revisión del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 1.988, 7 de julio de 1.989, 25 de septiembre de 1.989 y 12 de enero de 1.990, y Sentencias de esta Sala las de 7 de mayo de 1.987, 1 de octubre de 1988, 19 de julio de 1.989, 5 de febrero de 1.990 , 10 de mayo de 1.990, 11 de marzo de 1.991, 24 de septiembre de 1.991, 17 de octubre de 1.991 y 25 de septiembre de 1992 , entre otras -. Si bien , como ya se señaló en la de 1 de octubre de 1.988 respecto de la concesión de una nueva Audiencia, siendo preceptivo pero no vinculante el informe del organismo consultado, la no concesión de un segundo trámite de Audiencia no puede decirse, con carácter general, que sea productora de indefensión, por corresponder al Gobierno la facultad decisoria en orden a la definitiva redacción de la disposición general , que oportunamente conoció el criterio mantenido por el organismo consultado.De todo lo expuesto se desprende, por lo que afecta al presente caso, la afirmación de la necesidad de efectuar la referida consulta preceptiva al Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana y a dichas organizaciones representativas de intereses afectados por la norma que se trata de aprobar so pena de incurrir en nulidad de pleno Derecho la disposición reglamentaria, sin perjuicio de que la aplicación del principio de economía procesal, en el sentido expuesto, determine la existencia de ciertas excepciones singulares a la regla general formulada. Entre ellas, en el presente caso , se trata de precisar la exigibilidad del trámite, en el supuesto de que informado un proyecto de norma reglamentaria por el Consejo Jurídico Consultivo y evacuado el trámite de Audiencia, se introduzca alguna modificación o adición al mismo. Y, a este respecto ha de tenerse en cuenta que, conforme reiterada doctrina de la Sala 3ª del Tribunal Supremo (Sentencias de 22 de febrero de 1988 , 27 de noviembre de 1995, 14 de octubre de 1996 , 28 de enero, 10 de noviembre de 1997, y, sobre todo, la de 17 de enero de 2000), cuando las modificaciones introducidas en el texto definitivo no son sustanciales resulta innecesaria tanto una nueva Audiencia y examen por el Consejo de Estado como una nueva Audiencia de las entidades representativas de intereses; de manera que, en tales casos, las discordancias entre el proyecto inicial , objeto de Audiencia y dictamen , y el texto definitivo no son determinantes de la nulidad o anulabilidad de la norma aprobada.

Tercero. En el presente caso la cuestión que acaba de enunciarse ha de ser resuelta en el sentido de entender que la nueva redacción del artículo 2 del Decreto, que no fue objeto del dictamen del Consejo Jurídico Consultivo, y la supresión de las Disposiciones Adicionales 1ª y 3ª contenidas en el Proyecto, no han supuesto una alteración sustancial de éste, atendiendo a las dos perspectivas en que, como afirma la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de enero de 2.000 , cabe ser considerado; esto es, tanto desde un punto de vista relativo , por la innovación que supone con respecto al texto considerado por el Órgano consultivo y contemplado en la elaboración inicial del proyecto , como, desde un punto de vista absoluto, por su importancia intrínseca.

Cuarto. El proyecto de decreto que examina el Consejo Jurídico Consultivo y que fue objeto de negociación en la Mesa Sectorial de Educación pretendía regular la acreditación de los conocimientos lingüísticos "para el acceso y la provisión de puestos en la función pública docente" no universitaria en la Comunidad Valenciana y tenía carácter ejecutivo o de desarrollo de determinados aspectos de la Ley de Uso y Enseñanza del Valenciano y, particularmente, de su artículo 18. Su artículo 2 establecía lo siguiente:

"La acreditación del conocimiento adecuado a que se refiere el artículo anterior se exigirá en:

a. Los procedimientos selectivos de ingreso y de acceso a cuerpos docentes que se convoquen la Comunidad Valenciana, incluidos los procedimientos de acceso a la condición de Catedrático.

b. La adscripción a puesto de trabajo docente en régimen de comisión de servicios.

c. El acceso, por concurso de traslados a un puesto de trabajo docente en centros públicos de la Comunidad Valenciana.

d. Los nombramientos o contrataciones temporales como personal docente de carácter no permanente".

Y en el texto definitivo quedó redactado de la siguiente forma:

"Los procedimientos selectivos de ingreso y de acceso a cuerpos docentes que se convoquen la comunidad Valenciana, incluidos los procedimientos de acceso a la condición de Catedrático".

Por su parte las Disposiciones Adicionales 1ª y 3ª se referían la obligación de la Conselleria de Cultura y Educación de catalogar todos los puestos de trabajo de los cuerpos no docentes universitarios con el requisito del conocimiento de los dos idiomas oficiales en la Comunidad Valenciana y a la posibilidad, en defecto de personal disponible con los conocimientos previstos en el Decreto , de proveerlos con carácter provisional con personal que no reuniera dichas condiciones.

Quinto. El examen comparativo de los citados preceptos y sus modificaciones pone de manifiesto que el contenido normativo respecto del que la parte actora echa en falta tanto nueva audiencia y examen por el Consejo Jurídico Consultivo como una nueva Audiencia de las entidades representativas de intereses, no deja de ser en el caso del artículo 2 una modificación relativamente menor, ya que los supuestos previstos en el texto del Proyecto pueden entenderse comprendidos en el texto definitivo, y en el caso de las Disposiciones Adicionales 1ª y 3ª una previsión de situaciones transitorias que en el texto definitivo deben considerarse subsumidas en su Disposición Adicional Única y sus dos Disposiciones Finales. Y en términos absolutos, el alcance de la modificación tampoco parece que exigiera una reiteración de trámites, ya que la cuestión general con la que podía estar relacionada aquélla - el desarrollo reglamentario del artículo 18 de la Ley de Uso y Enseñanza del Valenciano - fue objeto de especial consideración en el informe del Consejo Jurídico Consultivo (Consideración 1.A) y en la negociación producida en la Mesa Sectorial de Educación.

Sexto. Por consiguiente, al menos, desde la perspectiva formal - que es la única en que la parte recurrente basa su pretensión de declaración de nulidad - debe entenderse que los trámites del preceptivo informe y de la consulta se han cumplido, sin que la modificación introducida de que se trata requiriera una reiteración de aquéllos , como señalan las Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1.972, 15 de diciembre de 1.988 y 10 de noviembre de 1997 , entre otras.

Séptimo. Por todo lo expuesto, con lo que se reitera criterio sustentado por esta sección en supùesto con el que el presente guarda identidad (Sentencia de fecha 22 de octubre de 2.003 dictada en el Recurso 922/2.002), debe desestimarse el recurso, sin que, al no apreciarse mala fe o temeridad que , con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, justifique otro pronunciamiento, proceda efectuar expresa imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato de Treballadors y Treballadores de L'Ensenyament del País Valencià - Intersindical Valenciana (STEPV-IV) contra el decreto 62/2.002 de 25 de abril, del Gobierno Valenciano, por el que se regula la acreditación de los conocimientos lingüísticos para el acceso y la provisión de puestos en la función pública docente no universitaria en la comunidad Valenciana (DOGV 4.240 de 2 de mayo de 2.002); y

2) No efectuar expresa imposición de costas.

A su tiempo , con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación. La anterior Sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. magistrado ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que , como Secretario de éste, doy fe.