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Última revisión
08/07/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 59/2021, Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 229/2019 de 18 de Marzo de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 18 de Marzo de 2021
Tribunal: TSJ La Rioja
Ponente: MATUTE LOZANO, MÓNICA
Nº de sentencia: 59/2021
Núm. Cendoj: 26089330012021100078
Núm. Ecli: ES:TSJLR:2021:124
Núm. Roj: STSJ LR 124:2021
Encabezamiento
Equipo/usuario: MPO
Modelo: N11600
MARQUES DE MURRIETA 45-47
Don Jesús Miguel Escanilla Pallás
Doña Mónica Matute Lozano
Doña Elena Crespo Arce
En la ciudad de Logroño, a dieciocho de marzo de dos mil veintiuno.
Vistos los autos correspondientes al recurso contencioso-administrativo sustanciado en esta Sala bajo el Nº 229/2019 y tramitado conforme a las reglas del procedimiento ordinario, a instancia de CENTRAL SINDICAL DE FUNCIONARIOS INDEPENDIENTES DE LA RIOJA, que comparece representado por el Procurador Mª del Pilar Zueco Cidraque y defendido por el Letrado Don Adolfo Alonso de Leonardo-Conde, siendo demandada LA CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN, FORMACIÓN Y EMPLEO DEL GOBIERNO DE LA RIOJA, representada y defendida, a su vez, por el Letrado de la Comunidad.
Antecedentes
Fundamentos
El 15 de junio de 2011 CSIF y la Administración demandada suscribieron un Convenio en virtud del cual esta concedió a aquella, de manera directa, una subvención de 117.000 € para la impartición, en 2 grupos, de la acción formativa presencial
El grupo primero se denomina en el expediente acción 2011/26/022 y el grupo segundo 2011/26/023.
La acción formativa se impartió a través de la ACADEMIA OPC.
El
El
El 11 de enero de 2016 (esto es, más de 2 años después), la Administración demandada dirigió a la recurrente un
Y ya el 21 de octubre de 2016 la Administración dirigió a la actora un
El 15 de enero de 2019 (esto es, casi 7 años después de presentadas las cuentas justificativas, y pasados más de 5 años desde el primer requerimiento de subsanación), la Administración demandada dictó acuerdo de
La recurrente presentó alegaciones el 6 de febrero de 2019 (folios 2256 a 2264 EA).
El 15 de julio de 2019 la Administración demandada, a través de la Directora General de Empleo, dictó la
defectos y puede requerir la subsanación. Es lo que en este supuesto ocurre. Se presentaron las cuentas justificativas el 18 de abril de 2012 y se requirió de subsanación el 19 de noviembre de 2013. Desde luego que el requerimiento no se efectuó en un plazo breve pero por ello no pierde la naturaleza de requerimiento de subsanación de la cuenta justificativa. En este sentido hay que reseñar que artículo 71.2 RDLGS establece que
De ahí que no se comparta el criterio de la parte recurrente sobre la integración de ese requerimiento de subsanación en el procedimiento de comprobación del art 32 de la LGS. El TS en Sentencia de 14 de enero de 2020 señala que 'nada impide desde luego que esa primera fase de justificación se considere insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente.
La parte recurrente mantiene que la administración con los tres requerimientos efectuados , el de 19 de noviembre de 2013 atendido el 2 de diciembre de 2013 , Requerimiento de 11 de enero de 2016 , atendido el 1 de febrero de 2016 y requerimiento de 21 de octubre de 2016 , atendido el 15 de noviembre de 2016 pretende interrumpir la prescripción de la acción de reintegro de manera artificiosa, y argumenta que tales requerimientos se insertan en un procedimiento de comprobación de la subvención - art 32 LGS- cuyo plazo máximo de resolución es de 12 meses , produciéndose la caducidad en el caso de que supere ese plazo.
La cuestión de la caducidad del procedimiento de comprobación en materia de subvenciones , precisamente ha motivado que el Tribunal Supremo haya admitido a trámite recurso de casación contra la Sentencia del TSJ de Castilla La Mancha de 30 de septiembre de 2019 , mediante auto de 8 de octubre de 2020 , señalando pues se aprecia interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia , en decidir si el procedimiento de comprobación regulado en el artículo 32 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre está sujeto a plazo de caducidad y , en su caso cuál debe ser dicho plazo . En idénticos términos, el Auto de Admisión de 29 de enero de 2021.
Esta Sala se ha pronunciado en otras ocasiones sobre esta cuestión, ciertamente controvertida.
La Sentencia de 28 de junio de 2019 de esta Sala concluyó: '
Criterio idéntico al sostenido en la Sentencia de 14 de noviembre de 2018 de esta Sala.
En el caso presente, no se han iniciado formalmente el procedimiento de comprobación de la subvención con arreglo al art 89 de la Orden reguladora, pues no se ha dictado resolución de liquidación provisional de la subvención , constituyendo los requerimientos formales de documentación ,realizados por la administración, actuaciones encaminadas a la completa verificación de la cuenta justificativa , como manifestación de la obligación asumida en el art 14 de la LGS , por el beneficiario de la misma , de someterse a la fiscalización o control de la administración en la utilización de los fondos públicos. En la Sentencia de 8 de octubre de 2019 el Alto Tribunal señala , respecto a las operaciones de control de la condicionalidad que ' el control de la condicionalidad es parte del procedimiento iniciado con la solicitud del interesado y que acabará concretándose en la percepción de la ayuda , de su reducción o rechazo y en su caso de devolución de lo indebidamente percibido antes de realizarse el control' Y ' en consecuencia un acuerdo de reducción como el impugnado en la instancia , no se identifica con un procedimiento independiente , autónomo y diferenciado ,respecto del procedimiento que se inicia con la solicitud de otorgamiento de las ayudas , razón por la cual no cabe aplicar a sus dilaciones el instituto de la caducidad conforme al artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ( art 25 de la Ley 39/2015)' .
En este caso, debe entenderse que los requerimientos de documentación, con efectos interruptores de la prescripción, constituyen mecanismos de control del cumplimiento de la subvención.
La necesidad de una resolución de incoación de procedimiento de comprobación, que en el caso examinado no existe, ya se mantuvo por esta Sala en la Sentencia de 23 de noviembre de 2020 dictada en el PO 209-19 y se desprende también de la STS de 8 de noviembre de 2007.
Por lo tanto, el motivo de impugnación ha de ser rechazado.
Los requerimientos de subsanación y de complemento de documentación sí tienen la virtud de interrumpir la prescripción por lo que tampoco esta alegación ha de tener favorable acogida. Así se desprende sin duda de la STS de 31 de mayo de 2012, que reproduce criterio de la Sentencia de 11 de octubre de 2006 y 24 de enero de 2007, pues la interrupción de la prescripción que puede producirse por cualquier actividad inspectora dirigida a recabar información en orden a determinar si han existido incumplimientos.
Deben por lo tanto examinarse las alegaciones sobre el fondo.
CSIF contrató a la entidad OPC para que impartiera la docencia teórica de la acción
La Administración demandada minora la cantidad justificada por el concepto de retribución de formadores , a partir de la documentación aportada por los docentes en los requerimiento efectuados a los mismos , antes del dictado de la resolución de reintegro impugnada. En el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro minoró la subvención por el concepto de retribución de formadores de los 28.050 € facturados por OPC a CSIF en cada uno de los grupos, a 6.718,30 €, minorando dicha subvención por la diferencia (minoración de 21.331,70 € en cada grupo).En la Resolución de 15 de julio de 2019 , dictada tras la alegaciones de la recurrente , la Administración justifica la minoración básicamente en que se ha subcontratado la impartición de la docencia , dado que la beneficiaria de la subvención contrata a la academia y ésta a los docentes , por lo que entre la beneficiaria y los docentes se encuentra un tercero interpuesto y realiza una comprobación de valores con arreglo a lo dispuesto en el art 33 de la LGS, utilizando en la comprobación de valores , el Estudio de Costes de la FUR en el año 2011 . La parte recurrente considera que el Estudio de Costes de la FUR no es un instrumento apto para sustentar el procedimiento de comprobación de valores, por haber sido expresamente rechazado por la Comisión Europea, que además existen en el expediente informes de revisión elaborados por economista auditor y censor jurado de cuentas que certifica que '
En Sentencia de 11 de noviembre de 2020 de esta Sala sobre el Estudio de Costes y su validez para realizar una comprobación de valores se ha dicho lo siguiente:
'No obstante es lo cierto que CSIF, en relación a este gasto de alquiler, y conforme argumenta en la demanda, no considera este Estudio como válido o como documento fiable para que la administración efectúe una comprobación de valores.
Este Tribunal no comparte esa opinión. La Administración acude a un documento publicado en la página de la Administración de la Rioja, la rioja.org, elaborado por una entidad independiente como es la Universidad de LA Rioja.
Se recoge en dicho Estudio lo siguiente:' Los objetivos perseguidos en este estudio son básicamente dos. En primer lugar, estimar precios objetivos de mercado para los módulos económicos aplicables a las actividades formativas, distinguiendo, si procede, por nivel de formación (básica o superior) y modalidad de formación (presencial y tele formación). Estos valores deberán ajustarse a la normativa estatal y comunitaria. En segundo lugar, estimar qué porcentaje representan los costes indirectos sobre los costes totales en general y sobre los costes directos en particular, para poder certificar a tanto alzado los costes indirectos, tal y como permite el artículo 6 de la Orden TIN/2965/2008 de 14 de octubre.'
La crítica al Estudio de Costes se basa en una Contestación de un responsable europeo respecto de la primera de las finalidades del Estudio, sobre precios objetivos de mercado para los módulos económicos aplicables a las actividades formativas, distinguiendo, si procede, por nivel de formación (básica o superior) y modalidad de formación. Pues bien, quien remite la contestación advierte de que no puede ser aprobado, (o más bien objeto de aprobación por la Comisión en ese momento), porque
Por tanto, sobre los costes directos de las acciones formativas, nada se puede deducir del reparo de la Comisión sobre el Estudio de la UR.
Sentado lo anterior, las dudas que suscita a la recurrente el estudio empleado por la administración para la liquidación de la subvención en una comprobación de valores, puede ser objeto de contradicción. Este estudio, como exponente de los precios de mercado , si se cuestionan los mismos , o su cálculo , por no obedecer , precisamente a la realidad, podrá ser motivo de contraste y prueba , al amparo de los dispuesto en el art 33.3 de la Ley general de Subvenciones : 'El beneficiario podrá, en todo caso, promover la tasación pericial contradictoria, en corrección de los demás procedimientos de comprobación de valores señalados en el apartado 1 de este artículo, dentro del plazo del primer recurso que proceda contra la resolución del procedimiento en el que la Administración ejerza la facultad prevista en el apartado anterior. La presentación de la solicitud de tasación pericial contradictoria determinará la suspensión de la ejecución del procedimiento resuelto y del plazo para interponer recurso contra éste.
Y resulta que conociendo la parte la aplicación de este Estudio, cuestiona el mismo, pero no ha solicitado una tasación contradictoria'.
Por lo tanto, en línea de principios, el Estudio de Costes de la FUR es una instrumento válido para la realización de una comprobación de valores por parte de la administración, sin perjuicio de que la parte pueda contradecirlo conforme al artículo 33 de la LGS.
La justificación de la subvención con aportación de informe de auditor, no excluye la aplicación del art 33 de la LGS, lo que significa que realizada una comprobación de valores por la administración, obliga a la beneficiaria de la subvención a realizar una labor de contradicción conforme al precepto citado. Pues la aportación de un informe de auditoría con la cuenta justificativa no constituye excepción a la aplicación del artículo 33 de la LGS.
Tampoco exime de la sujeción al procedimiento de comprobación de valores el hecho de haberse presentado tres presupuestos, recogiendo el artículo 83.2 del Reglamento de Subvenciones una situación concreta con especificación del instrumento de contraste que ha de utilizar la Administración.
Dispone el Artículo 33. De la Ley General de Subvenciones:
Comprobación de valores. 1. La Administración podrá comprobar el valor de mercado de los gastos subvencionados empleando uno o varios de los siguientes medios: a) Precios medios de mercado. b) Cotizaciones en mercados nacionales y extranjeros. c) Estimación por referencia a los valores que figuren en los registros oficiales de carácter fiscal. d) Dictamen de peritos de la Administración. e) Tasación pericial contradictoria. f) Cualesquiera otros medios de prueba admitidos en derecho.
2. El valor comprobado por la Administración servirá de base para el cálculo de la subvención y se notificará, debidamente motivado y con expresión de los medios y criterios empleados, junto con la resolución del acto que contiene la liquidación de la subvención.
3. El beneficiario podrá, en todo caso, promover la tasación pericial contradictoria, en corrección de los demás procedimientos de comprobación de valores señalados en el apartado 1 de este artículo, dentro del plazo del primer recurso que proceda contra la resolución del procedimiento en el que la Administración ejerza la facultad prevista en el apartado anterior.
De la lectura del artículo 33 , en relación con el art 31 de la Ley General de Subvenciones y art 83.2 del Reglamento se extraen algunas conclusiones a modo de recapitulación :1) que los gastos subvencionables han de ajustarse a valores de mercado y la administración puede efectuar una comprobación de valores siempre;2) que solo es preceptiva la solicitud tres presupuestos u ofertas en los supuestos de que el gasto subvencionable supere los umbrales de la Ley de Contratos del Sector Público;3) los presupuestos u ofertas se extraen del mercado, por lo que responden a valores de mercado; 4) que solo si es preceptiva la aportación de 3 ofertas y a) no se hace o b) no se elige la oferta más favorable económicamente, la Administración puede realizar una comprobación de valores pero basada en la tasación pericial conforme al art 83-2 Reglamento ; 5)si no es preceptiva la aportación de tres ofertas pero se aportan, la elección de la oferta económicamente más ventajosa debe entenderse que responde a valores de mercado, sin perjuicio de una comprobación de valores del art 33 LGS 6) Si no es preceptiva la aportación de ofertas y no se aportan , no necesariamente debe presuponerse la adecuación a valores de mercado de la opción elegida y la administración siempre podrá acudir a la comprobación de valores del art 33 LGS.
Por tanto, en el caso que nos ocupa y dada la aportación de tres presupuestos y habida cuenta de que la elección ha recaído en la oferta más ventajosa, considera la parte recurrente que la administración no puede en estos casos, realizar una comprobación de valores del art 33 LGS, apoyándose en el 83.2 Reglamento, en una interpretación a sensu contrario.
La Sala no comparte el criterio de la parte recurrente que supondría excepción a la aplicación del art 33 LGS por vía interpretativa, y sensu contrario, de un precepto reglamentario. Debe mantenerse que la administración, siempre puede acudir a una comprobación de valores, pues el art 33 LGS no contempla excepción alguna y porque tratándose del control de fondos públicos, no es coherente excepcionar precisamente las posibilidades de fiscalización de lo público.
No habiendo utilizado la parte el mecanismo de contradicción y contraste del art 33.3 de la LGS, el recurso ha de ser desestimado.
Vistos los preceptos citados y demás de necesaria y pertinente aplicación, en nombre de SM el Rey,
Fallo
Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la el Procuradora Mª del Pilar Zueco Cidraque en nombre y representación de la CENTRAL SINDICAL DE FUNCIONARIOS INDEPENDIENTES DE LA RIOJA, CSIF frente a la actuación administrativa referenciada en el Fundamento de Derecho primero de la presente sentencia .
No se hace expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra Sentencia, -de la que se llevará literal testimonio a los autos-, que es susceptible de recurso de casación en los términos establecidos en los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.