Sentencia Administrativo Nº 592/2013, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 535/2011 de 03 de Julio de 2013

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Sexta

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009750

NIG:28.079.33.3-2011/0169378

Procedimiento Ordinario 535/2011

Demandante:D./Dña. Ascension

PROCURADOR D./Dña. ANA LLORENS PARDO

Demandado:Ministerio de Educación

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

Ponente: Sr. Cristina Cadenas Cortina

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Sexta

SENTENCIA Núm.592

Ilmos. Sres.

Presidente:

Dª Teresa Delgado Velasco

Magistrados:

Dª Cristina Cadenas Cortina

Dª Amparo Guilló Sánchez Galiano

Dª Eva Isabel Gallardo Martín de Blas

D. Francisco de la Peña Elías

______________________________________

En la Villa de Madrid, a tres de julio de dos mil trece.

VISTO el presente recurso contencioso-administrativo núm.535/2011 interpuesto por la Procuradora Sra. Llorens Pardo en representación de Doña Ascension , contra Resolución de 22 de junio de 2010, de la Secretaría Técnica del Ministerio de Educación, que desestima recurso de alzada contra Resolución de 6 de febrero de 2009 del Director General de Universidades que concede a la recurrente el título de Especialista en Psicología Clínica condicionado a la superación de la prueba prevista en el art. 13 de la ORDEN PRE/1107/2002; habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO - Interpuesto el recurso y seguidos los trámites establecidos en la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se emplazó a la parte actora para que formalizara la demanda lo que verificó mediante escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, terminó suplicando que se dicte Sentencia estimando el recurso y que se conceda al recurrente el Titulo de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica sin condición alguna

SEGUNDO - Se iniciaron las actuaciones en la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la AN, y remitidas a esta Sala, y Sección, el Abogado del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que después de exponer los fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, terminó suplicando que se dicte Sentencia desestimando el recurso.

TERCERO - Recibido el pleito a prueba tuvo lugar su práctica y finalizada su tramitación, quedó pendiente para deliberación y fallo, señalándose la audiencia del día 2 de julio de 2013, teniendo lugar así.

Ha sido Ponente la Magistrado Ilma. Sra. Doña Cristina Cadenas Cortina, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO - El presente recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por la Procuradora Sra. Llorens Pardo en representación de Doña Ascension , contra Resolución de 22 de junio de 2010, de la Secretaría Técnica del Ministerio de Educación, que desestima recurso de alzada contra Resolución de 6 de febrero de 2009 del Director General de Universidades que concede a la recurrente el título de Especialista en Psicología Clínica condicionado a la superación de la prueba prevista en el art. 13 de la ORDEN PRE/1107/2002.

Doña Ascension presentó solicitud para la obtención del Título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica aportando la documentación necesaria, al amparo del RD 2490/1998, y Orden de desarrollo. La recurrente es Licenciada en Filosofía y Letras ( Filosofía y Ciencias de la Educación) por la Universidad de Granada, y aporta la documentación correspondiente, Curriculum profesional, datos sobre sus trabajos como Psicólogo, y colegiación, figurando colegiada y en concreto, consta como ejerciente con actividades profesionales propias de la especialidad desde 9 de agosto de 1995, hasta 3 de diciembre de 1998 y desde 17 de octubre de 1995, hasta el momento de expedir certificado, 13 de octubre de 2005. Aporta declaración jurada, explicando que ejerce funciones de psicólogo clínico desde 1995. Asimismo aporta en su curriculum datos sobre asistencia a cursos, formación complementaria, experiencia docente

El informe propuesta de la Comisión Nacional de la Especialidad de Psicología, considera que 'no ha adquirido una formación suficientemente análoga a la que se corresponde fon los contenidos del programa oficial de la Especialidad de Psicología Clínica, por lo que le propone para realizar la prueba prevista en la DT 3 del RD 2490/1998 , y art. 13 de la Orden PRE 1107/2002.

En relación con dicho informe se formularon alegaciones por la aquí recurrente acompañando documentación y emitido nuevo informe por la Comisión, se ratifica el anterior, según consta en Acata de 7 de marzo de 2008.

Con fecha 6 de febrero de 2009, se dicta Resolución por el Director General de Universidades analizando los preceptos de la OM PRE 1107/2002, considerando que procede conceder el Titulo solicitado pero condicionado a la superación de la prueba prevista en el art. 13 de la Orden citada. Se menciona en concreto que de los datos aportados se deduce que la recurrente ha adquirido una formación deficiente con respecto a la que exige el programa oficial de la Espacialidad de Psicología Clínica, por lo que se propone la realización de una prueba

Contra la misma se interpuso recurso de alzada insistiendo en la documentación aportada, y que considera suficiente para acreditar la formación y desarrollo profesional análogos a los contenidos del programa oficial de la Especialidad.

La resolución dictada por el Secretario General de Universidades desestima el recurso.

Contra la misma se interpuso recurso contencioso-administrativo. La demanda hace referencia a la normativa aplicable y a sus méritos alegados, y acreditados mediante la documentación aportada. Alega nulidad por vulneración del principio de legalidad, y considera que tiene un total de 88 puntos, superior a los exigidos y entiende que la administración no puede no conceder validez a los certificados de los Colegios y entiende que los méritos son suficientes para acreditar la formación y experiencia exigidas. En segundo lugar, alega que la motivación es nula, y no se hace una mínima valoración Se refiere a las opiniones doctrinales sobre la materia.

SEGUNDO - El Abogado del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que hace referencia al ámbito en que se enmarca la solicitud de la recurrente, y alude al alcance de la Comisión Nacional de la Especialidad. En este caso, no se cuestiona la titulación ni el ejercicio, pero sí que no se garantiza la obtención directa del Título pretendido, y consta el informe-propuesta negativo y los informes de la Dirección General. Se refiere al programa formativo y los conceptos que contempla y cuyos conocimientos se han de acreditar, así como la formación práctica necesaria, de modo que la comisión ha actuado con arreglo a dichos criterios. Alude además al componente discrecional de la decisión

TERCERO - El tema objeto de debate se centra en examinar la conformidad a Derecho de las resoluciones impugnadas, que conceden a la recurrente el Título de especialista pero condicionado a la superación de una prueba específica del art. 13 de la Orden PRE 1107/2002. Es necesario examinar la normativa y el marco en el que se desenvuelve este procedimiento que pretende en definitiva la concesión de un Titulo de Especialista en Psicología Clínica al amparo de una normativa específica.

Es preciso partir del RD 2490/1998, que crea el Título de Especialista en Psicología Clínica y en concreto de su DT tercera que establece unas vías para la obtención el mencionado Titulo , disponiendo que: 1. Podrán acceder al título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, los Licenciados en Psicología, o poseedores de título homologado o declarado equivalente en los términos previstos en el art. 1.2 .a), que, mediante certificación expedida por el correspondiente Colegio Profesional, acrediten haber ejercido, con anterioridad a la entrada en vigor de este Real Decreto, las actividades profesionales propias de la Especialidad de Psicología Clínica.

A estos efectos los Ministerios de Educación y Cultura y de Sanidad y Consumo, oída la Comisión Nacional de Psicología Clínica, habilitarán un procedimiento que tendrá en cuenta lo previsto en los apartados siguientes de esta disposición.

2. El período de tiempo de ejercicio profesional que se cita en el apartado 1 de esta disposición, deberá ser, en todo caso, superior al 150 por 100 del fijado en el programa formativo de la especialidad.

3. Las solicitudes serán examinadas por la Comisión Nacional de Psicología Clínica, que formulará alguna de las siguientes propuestas:

a) Expedición directa del título. Para adoptar esta propuesta será preciso que la Comisión, a la vista del historial profesional del interesado debidamente documentado, estime que su formación es análoga a la exigida por el programa de la especialidad.

b) Superación de las pruebas que se determinen por los Ministerios de Educación y Cultura y de Sanidad y Consumo, oída la Comisión Nacional de la Especialidad, las cuales versarán sobre los contenidos teóricos-prácticos del correspondiente programa formativo. Esta propuesta se adoptará cuando la Comisión estime, a la vista del historial profesional del interesado debidamente documentado, que su formación no se adecua a la exigida por el programa de la especialidad.

c) Desestimación de la solicitud. Se adoptará esta propuesta cuando a juicio de la Comisión Nacional, la formación y el ejercicio profesional acreditados, aún siendo superior al plazo que se determina en el apartado 2 de esta disposición, no revistan la entidad suficiente para acceder al título de Psicólogo

Por tanto, la aquí recurrente se encuentra precisamente en esta situación, es decir, que ha solicitado el Titulo al amparo de la DT Tercera mencionada, por lo que es preciso que se cumplan puntualmente los requisitos exigidos al objeto de obtener el Título, siendo en este caso la decisión de la Administración el conceder el Título previa superación de las pruebas que se determinen y que en este caso se detallan en la OM de desarrollo.

En este caso, la recurrente acredita la titulación así como la experiencia profesional residiendo el concreto problema que se plantea en la valoración de esta experiencia, labor que corresponde realizar a la Comisión Nacional de la Especialidad.

Cabe recordar que esta preceptiva intervención de la Comisión Nacional fue considerada conforme a derecho por el Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección de Cuarta, en Sentencia de 7 de octubre de 2002, recurso número 43/1999 afirmando que 'el propio Real Decreto crea como órgano consultivo del Ministerio de Educación y Cultura y Sanidad y Consumo, con una composición y unas funciones que le hacen especialmente idóneo para su participación en el procedimiento establecido en la Disposición Transitoria tercera que se impugna. Los problemas científicos en orden a la diferenciación de los distintos aspectos de la psicología no dotan de incertidumbre jurídica a la norma, sino al contrario, justifican la necesidad de un asesoramiento cualificado a la hora de valorar el período de actuación profesional que se alegue para la obtención del título de Especialista por la vía transitoria que se arbitra'.

Y como recuerda la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la AN, Sección 3ª de 2 de febrero de 2012 (Ponente Sr. De Mateo Menéndez) : 'De ahí que la intervención de esta Comisión Nacional se constituye como una pieza esencial del proceso, cuyo parecer, al estar emitido por una Comisión de Valoración formada por expertos, entraña un juicio dotado de discrecionalidad técnica sin que puedan sustituirse su juicios valorativos en el ejercicio de sus facultades por los que subjetivamente invoque el propio interesado, como tampoco pueden ser objeto de sustitución por este Tribunal jurisdiccional por exceder de las facultades revisoras en este concreto aspecto de valoración técnica, como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 353/93, de 29 de noviembre , recogiendo la doctrina plasmada en los Autos 274/83 y 681/86 , según la cual, como Tribunal de Justicia 'está llamado a resolver problemas jurídicos en términos jurídicos y nada más'.

Por otra parte, la Orden de desarrollo de la DT, ORDEN PRE 1170/2002, dispone en el art. 9 que:' c) De realización de prueba. Cuando, a la vista de la documentación aportada por quienes hayan presentado su solicitud al amparo de la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998 , desarrollada por el art. 5 de esta Orden, la Comisión considere que las deficiencias detectadas en el expediente del solicitante requieren la superación de la prueba a la que se refiere el art. 13 de esta norma .

Por su parte el art. 5 de la citada Orden dispone: - Documentación específica a aportar por los solicitantes que se acojan a la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998 : Ejercicio profesional colegiado- lo siguiente (en lo que ahora interesa): Los Licenciados en Psicología o poseedores de títulos homologados o declarados equivalentes a él, cuyas actividades profesionales en Psicología Clínica deriven del ejercicio colegiado de las mismas durante un período de tiempo superior al 150 por 100 del fijado en el programa oficial de la especialidad, aprobado por Resolución del Secretario de Estado de Universidades e Investigación de 25 de abril de 1996, además de la documentación que se cita en el artículo 2, deberán aportar: a) Certificación expedida por el Secretario de la Junta de Gobierno del correspondiente Colegio Profesional de Psicólogos, con el Vº Bº de su Decano, en la que se haga constar que el solicitante del título ha ejercido con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 2490/1998 , actividades profesionales propias de la especialidad de Psicología Clínica, con expresión de las fechas de inicio y en su caso, de finalización de las mismas. A estos efectos, los Colegios Profesionales podrán recabar de sus colegiados la documentación que estimen necesaria, en orden a determinar que el ejercicio profesional exigido se corresponde con las actividades propias del ámbito profesional de la Especialidad en Psicología Clínica.

Por tanto, ha de valorarse la documentación concreta exigida, y la decisión adoptada debe hacerse sobre la base de estos requisitos para determinar si se reúnen o no en cada caso, siendo decisivo el ejercicio profesional correspondiente con las actividades propias del ámbito de la especialidad exigida

CUARTO - Una vez sentados estos criterios generales, es preciso analizar la situación concreta que se plantea en este caso.

El informe propuesta emitido, y sobre el que se basa la resolución administrativa dictada por la Dirección General de Universidades, se refiere a que 'se deduce que el interesado ha adquirido una formación deficiente con respecto a la que exige el programa oficial de la especialidad', por lo que la Comisión Nacional le propone para la realización de una prueba prevista en el apartado b) de la DT tercera del RD y artículos 9 y 13 de la Orden PRE 1107/2002

No se detalla en qué medida se entiende que la formación es deficiente. La interesada ha aportado documentación sobre su experiencia profesional cuya concreta valoración no consta realizada

Como recuerda la AN en la sentencia antes citada, y en un supuesto semejante: ' Respecto a si la recurrente reúne los requisitos previstos en la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto 2.490/1998, de 20 de noviembre , hay que señalar, como hemos aludido anteriormente, que el tiempo reglamentariamente exigido de ejercicio profesional, acreditado por la pertinente certificación del Colegio Profesional, no es suficiente para la estimación de la solicitud, que depende de la valoración que haga la Comisión Nacional del referido ejercicio profesional, siendo así, por otra parte, que no es predicable la automaticidad en la asignación de los puntos del Baremo establecido por la Comisión para los años de ejercicio profesional habida cuenta que dicha asignación se produce sólo tras la ponderación de dicho ejercicio por el órgano técnico que goza de discrecionalidad en los términos que aludiremos más adelante, por lo que con los datos obrantes en las actuaciones no se puede determinar si la actora reúne los requisitos para la obtención del título pretendido.

Ahora bien, y sin perjuicio de cuanto acabamos de consignar, ha de estimarse el motivo recursivo que esgrime una defectuosa motivación de la resolución puesta en tela de juicio. La meritada resolución se basa en el susodicho informe de la Comisión Nacional de la Especialidad, cuya motivación vimos más arriba. El thema decidendi estriba en si dicha motivación cumple o no la finalidad o función a que ha de servir el requisito de la motivación.

El requisito de la motivación viene regulado en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , siendo así que en el ámbito específico en que se desenvuelve la presente litis el artículo 12 de la Orden PRE/1107/2002, de 10 de mayo, que desarrolla el Real Decreto 2490/1998 , establece que las resoluciones del Ministerio de Educación deberán ser motivadas.

En relación con este extremo de la motivación es de interés traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2001 , que a este respecto dijo lo siguiente: 'Ciertamente el artículo 54.1 de la Ley 30/1992 exige que sean motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho los actos a que alude, consistiendo la motivación, como bien es sabido, en un razonamiento o en una explicación, o en una expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos de que se parte y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica, y no sólo es una «elemental cortesía», como expresaba ya una Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 julio 1981 , ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de fondo e indispensable, cuando se exige, porque sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que «justifican» el acto, porque son necesarios para que la jurisdicción contencioso- administrativa pueda controlar la actividad de la Administración, y porque sólo expresándolos puede el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por el artículo 24.1 de la Constitución . La motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve, criterio jurisprudencial que se reitera en las sentencias de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998 y 14 de diciembre de 1999 .

La aplicación al supuesto enjuiciado de la doctrina legal recogida en la Sentencia que acabamos de transcribir conduce necesariamente a la conclusión de que en el caso la resolución combatida adolece de un déficit de la necesaria motivación al haberse basado en un informe de la Comisión Nacional de la Especialidad que no cumple el mínimo nivel de motivación exigible, por lo que la falta de motivación de este último se comunica a aquélla, que constituye el verdadero objeto del recurso.'

Y recuerda la sentencia de la AN, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sec. 3ª de 19 de enero de 2012, (rec. 415/2010 ) que 'Al respecto es de señalar que el art. 9 de la Orden PRE/1107/2002 previene la realización de prueba cuando la Comisión considere que las deficiencias detectadas en el expediente del solicitante requieren la superación de la prueba a que se refiere el art. 13 de la propia Orden, de tal manera que son tales deficiencias las que justifican la prueba en cuestión. Ahora bien, es de observar que el informe de la Comisión Nacional no concreta en modo alguno cuáles sean las deficiencias o carencias advertidas por la Comisión y que justificarían la propuesta de la realización de la correspondiente prueba, de tal modo que aquel informe se basa en afirmaciones pretendidamente apodícticas cuando hubieran debido precisamente concretar las razones en que funda su conclusión, máxime cuando en el informe anterior de la Comisión se denegó el título a la actora por no acreditar ejercicio profesional dentro del ámbito de la especialidad de Psicología Clínica. En consecuencia, el informe de la Comisión, y por tanto la resolución expresa que lo acoge, aparece huérfano de justificación alguna, generando así una real situación de indefensión material al interesado y un vicio de anulabilidad que conduce, habida cuenta del suplico de la demanda, a una estimación parcial del recurso, .'

Este argumento es plenamente trasladable, puesto que en los datos aportados no se concreta en qué medida considera la Comisión que es deficiente la formación de la respecto al programa de la especialidad. Es cierto que por las características de la DT Tercera, los requisitos exigidos han de cumplirse escrupulosamente para la obtención del Título en cuestión, pero también lo es que la función de la Comisión es precisamente la adecuada valoración de los datos aportados, para lo que efectivamente, como recuerda el Abogado del Estado, cuenta con especialistas en Psicología Clínica debidamente organizados. Sin embargo, esto no supone la validez de un dictamen que no valore adecuadamente los datos, no siendo suficiente a este respecto, la mera mención de la 'deficiente formación. '

Ahora bien, no cabe la estimación global del recurso, puesto que la valoración debe realizarla la Comisión, que es el órgano que tiene encomendada esta función, y con la discrecionalidad que acompaña estos informes. En este caso, no se observa un error absoluto en la valoración, puesto que como ha venido entendiendo esta Sección, la función concreta de efectuar la valoración corresponde al órgano que tiene encargada la misma, y el hecho de que conste el certificado del Colegio profesional es requisito imprescindible, pero no suficiente por sí mismo para reconocer el título puesto que no es el Colegio profesional quien tiene la función de la calificación necesaria para dicha concesión. Es decir, no es que no se tenga en cuenta este certificado, sino que por sí mismo no es suficiente, para un informe favorable, debiendo la Comisión valorar todos los datos aportados, aspecto que da lugar en este caso a la estimación parcial, puesto que no se motiva suficientemente la razón de considerar que no se acredita la formación suficiente , como se recoge en los informes.

Por tanto, la estimación del recurso ha de ser parcial, dado que el principio de discrecionalidad técnica rige en la materia, y la competencia para decidir sobre la adecuada formación y experiencia de cada solicitante es de la Comisión, y es precisamente la estimación en parte del recurso la que da lugar a la retroacción de actuaciones al objeto de que la Comisión emita nuevo informe con libertad de criterio, pero debidamente motivado, y en su caso, decida si procede la concesión del Título directamente, o previa prueba, pero motivando adecuadamente la decisión que en este caso se adopte.

QUINTO - No procede hacer declaración sobre costas, al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes, con arreglo a lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA .

Fallo

Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Llorens Pardo en representación de Doña Ascension , contra Resolución de 22 de junio de 2010, de la Secretaría Técnica del Ministerio de Educación, que desestima recurso de alzada contra Resolución de 6 de febrero de 2009 del Director General de Universidades que concede a la recurrente el título de Especialista en Psicología Clínica condicionado a la superación de la prueba prevista en el art. 13 de la ORDEN PRE/1107/2002, debemos anular y anulamos la misma acordando en su lugar, retrotraer las actuaciones para que la Administración motive en debida forma la resolución administrativa; sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

Notifíquese la presente resolución con arreglo a lo dispuesto en el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma cabe recurso de casación que deberá preparare en esta Sección en plazo de diez días desde el siguiente al de su notificación y para ante la Sala Tercera del TS.