Sentencia Administrativo Nº 595/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 2960/2004 de 11 de Marzo de 2008

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.7

MADRID

SENTENCIA: 00595/2008

RECURSO Nº 2960/04

Ponente Sra. Mª Jesús Muriel Alonso

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SÉPTIMA

S E N T E N C I A Nº

Ilmos. Sres. :

Presidente:

Dª. María del Camino Vázquez Castellanos.

Magistrados:

Dª. Mercedes Moradas Blanco.

Dª. Mª Jesús Muriel Alonso.

D. José Luis Aulet Barros.

D. Santiago de Andrés Fuentes.

Dª. Carmen Álvarez Theurer.

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En la Villa de Madrid, a once de marzo del año dos mil ocho

VISTO el recurso contencioso-administrativo número 2960/04 seguido ante la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, promovido por el funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, D. Gregorio, contra la resolución de la Dirección General de la Policía-Jefe de la División de Personal, de 28 de junio de 2004, desestimatoria de su escrito de fecha 13 de mayo de 2004, en virtud del cual solicitó la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con distintivo Rojo concedida, a título colectivo y por Orden del Ministerio del Interior de 30 de marzo de 1.982, al Grupo Especial de Operaciones del extinguido Cuerpo de Policía Nacional. Habiendo sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso, se reclamó el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito de demanda obrante en autos, en el que hizo alegación de los hechos y fundamentos de Derecho que consideró de aplicación y terminó suplicando que se dictara sentencia, por la que estimando la pretensión se dictara sentencia por la que se declare el derecho del recurrente a percibir el abono de la pensión aneja a la Cruz al Merito Policial con distintivo rojo concedida al grupo especial de operaciones del extinguido Cuerpo de Policía Nacional, a título Colectivo por Orden del Ministerio del Interior de 30 de marzo de 1982, con efecto retroactivo de cinco años desde la fecha de la solicitud administrativa

SEGUNDO.- El Abogado del Estado, en representación de la Administración demandada, contestó la demanda mediante escrito de contestación oponiéndose a la misma conforme a los fundamentos que alegó, solicitando la confirmación de la resolución recurrida.

TERCERO.- Terminada la tramitación se señaló para la votación y fallo del recurso, la audiencia del día cinco de marzo del año en curso, fecha en la que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. Mª Jesús Muriel Alonso, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se dirige contra la resolución de la Dirección General de la Policía de fecha 28 de junio de 2004, desestimatoria del escrito, formulado por el recurrente, de fecha 13 de mayo 2004, relativo a que le fuera abonada, con efectos desde los cinco años anteriores a la misma, la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con distintivo Rojo concedida, a título colectivo y por Orden del Ministerio del Interior de 30 de Marzo de 1.982, al Grupo Especial de Operaciones del extinguido Cuerpo de Policía Nacional.

Pretende el recurrente la anulación de la resolución referenciada por cuanto, a su juicio, la misma es contraria a derecho aduciendo, en apoyo de dicha conclusión y en esencia, que conforme al artículo 5 de la Ley 5/64, sobre Condecoraciones Policiales , las causas que motivan el nacimiento del mérito para la concesión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo Rojo tienen naturaleza personal, además de que la propia Orden de 30 de Marzo de 1.982, (publicada en la Orden General de 15 de Mayo próximo siguiente), remite expresamente al artículo mencionado por estimar a los integrantes del Grupo Especial citado comprendidos en dicho precepto; que la Ley reguladora de la Condecoración no contempla, por otro lado, su concesión "a título colectivo" a una Unidad, con abstracción de los concretos miembros que la forman, de modo que donde la ley no distingue tampoco puede distinguir el intérprete; que el artículo 4º de la Ley 5/64 delimita el ámbito subjetivo de aplicación de la norma que lleva a entender el necesario carácter personal del beneficio de la recompensa; y, finalmente, que en aplicación del artículo 8º de dicho texto legal, el carácter pensionado de la Cruz de constante cita es claro, y así lo ha declarado la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de Junio de 2.000 , al ser cualidad inherente a toda condecoración.

Frente a ello la Abogacía del Estado Frente opuso, previamente, la causa de inadmisibilidad prevista en el apartado c) y d) del artículo 69 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al entender que existe cosa juzgada y acto firme y consentido toda vez que la Administración ya respondió negativamente a idéntica pretensión a la hoy formulada por el recurrente, sin que se formulara recurso alguno, interesando, para el supuesto de que no fueran admitidas tal excepciones, la desestimación del presente recurso en base a las consideraciones obrantes en su escrito de contestación.

SEGUNDO.- Previo al análisis de la cuestión de fondo que se somete a la consideración de la Sección es preciso el estudio de las causas de inadmisibilidad opuestas por la Abogacía de Estado toda vez que, una eventual estimación de las mismas imposibilitaría conocer de lo en definitiva pretendido.

Sostiene la dirección letrada de la Administración demandada que el presente recurso ha de inadmitirse, al amparo de lo dispuesto en los apartados c) y d) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa de 13 de Julio de 1.998 , que establecen como causa de inadmisibilidad el que el recurso contencioso-administrativo tenga como objeto un acto no susceptible de impugnación, en este caso por existir acto firme y consentido y que recaiga sobre cosa juzgada.

La excepción de cosa juzgada, en aras de un elemental principio de seguridad jurídica, impide que la misma resolución, entre las mismas partes y por los mismos motivos, pueda ser sometida a la consideración de los Tribunales en sucesivos procesos ya que, de lo contrario, jamás se conseguiría la certidumbre y la estabilidad en las relaciones jurídicas, (Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de Junio de 1.983 ).

Ello no obstante es preciso significar, a renglón seguido, que en materia de inadmisibilidad, "hay que tener en cuenta, (Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de Mayo de 1.985 ), los criterios informantes del sistema - artículo 24 de la Constitución y Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción - criterios de flexibilidad y apertura para lograr una completa garantía jurisdiccional por parte de todos los litigantes", de tal manera que las causas de inadmisibilidad han de interpretarse con carácter restrictivo sin que puedan ser aplicados criterios hermenéuticos analógicos siendo preciso, en el caso de que emerja la más mínima duda sobre la concurrencia o no de las que se aleguen, decantar la solución en favor de un pronunciamiento de fondo en aplicación del principio "pro actione" y del Derecho Fundamental que a los ciudadanos otorga nuestra Carta Magna a obtener una tutela judicial efectiva.

Sobre la base de estas afirmaciones hay que precisar en primer lugar que la resolución hoy objeto de recurso, fechada el 28 de junio de 2.004 como sabemos, difiere de la resolución que, fechada el 23 de marzo de 1.995, fue objeto del proceso en el recurso nº 884/95 planteado por el Sr. Gregorio ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid y que fue resuelto por sentencia de 5 de noviembre de 1997 , desestimatoria de dicho recurso.

Por otra parte, y aunque buena parte de los argumentos que se barajan en ambos procesos, en los que es cierto que se ventila una misma cuestión jurídica pero referida a lapsos temporales diversos, son idénticos, existen otros, muy sustanciales, diferentes.

Consideramos así que tanto los respectivos pronunciamientos judiciales, como la resolución administrativa denegatoria de la segunda solicitud formuladas por el interesado, (la de fecha 12 de diciembre de 2001) solo tiene efectos de acto firme y consentido respecto a los periodos de tiempo a los que se refiere. Y ello porque la diferencia retributiva que se reclama en el presente proceso se originaba al hoy recurrente, en todas y cada una de las percepciones que se le liquidaban mes a mes, siendo cada una de las nóminas mensuales aplicación concreta e independiente del acto administrativo o disposición general que dispuso la correspondiente retribución, en consecuencia, (así se ha manifestado nuestro Tribunal Constitucional en la Sentencia 126/1.984, de 26 de Diciembre ), no puede sino considerarse que la nómina que se libra cada mes no es reproducción ni confirmación de las emitidas los meses anteriores pues son actos de aplicación de la normativa vigente que, desde una perspectiva jurídica, gozan de una autonomía e independencia respecto a las nóminas anteriores.

Ello, en consecuencia, únicamente permitiría entender como actos firmes y consentidos, las reclamaciones que pretendieran el abono de diferencias anteriores a la fecha en que fue respectivamente formulada la segunda petición de la pensión ante la Administración, esto es, en el presente caso el 6 de noviembre de 2001, que fue desestimada por resolución de 12 de diciembre de 2001.

Por tanto, y dado que la petición de la pensión se realiza por el periodo anterior en cinco años a la fecha de la solicitud que da origen a estas actuaciones, la estimación del recurso ha de ser parcial, por cuanto solo puede comprender el periodo posterior a dicha fecha indicada.

TERCERO: En cuanto al fondo de la cuestión planteada, la adecuada resolución del presente recurso hace necesario significar, con carácter previo, el cambio de criterio operado en la presente Sección, en atención a la incidencia de la Jurisprudencia sentada respecto a la cuestión que nos ocupa por el Tribunal Supremo.

Pues bien, con anterioridad manteníamos que el mérito justificativo de la concesión de la condecoración de referencia, a título colectivo, se entendía atribuido a un colectivo en su condición de tal, con independencia de las personas que pudieran integrarlo en el devenir de los tiempos, de lo que concluíamos que ello traía consigo que la recompensa únicamente produjera un efecto honorífico, carente de consecuencias sobre los patrimonios individuales de los componentes, en la medida en que ambos efectos eran perfectamente imaginables separadamente. Se decía que, con exclusión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, únicamente se hacía referencia en el texto legal a los "funcionarios" y a otras personas individuales, sin prever la posibilidad de que llevaren aneja pensión las condecoraciones otorgadas a "otros componentes" de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado, los cuales pueden recibir recompensas de la índole expuesta, que se integran en el denominado por la doctrina científica "patrimonio moral" del afectado, sea el mismo un individuo o un colectivo, si bien no llevan aneja la concesión de pensión alguna que se integre en el patrimonio de los beneficiarios.

No obstante, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de Junio de 2000 , recaída en el recurso de casación en interés de Ley interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Sentencia de 7 de Octubre de 1.998 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón , en la pretensión de que se fijare como correcta doctrina legal la de que "las condecoraciones de la Orden del Mérito Policial concedidas a título colectivo no llevan aparejado el derecho a pensión a favor de los funcionarios pertenecientes a las Unidades o Cuerpos a favor de las cuales fueron concedidas tales recompensas", y, tras examinar la Ley 5/1.964 , reguladora de la concesión de la condecoración al mérito policial con distintivo rojo, concluye el carácter pensionado de aquélla, en sus dos modalidades de concesión, a título individual y a título colectivo.

La argumentación que lleva al Alto Tribunal a declarar no haber lugar al recurso de casación, rechazando la cuestión planteada, es la siguiente: "1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento, ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales. 2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1. 3 ) La literalidad de los preceptos de la Ley 5/1964 , reguladora de la condecoración de que se viene hablando, no permite resolver de manera inequívoca que tal distinción tenga dos diferentes modalidades de concesión: una a título individual pensionada y otra colectiva meramente honorífica. La expresión «otros componentes de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado», utilizada por su art. 4, tras decir «Podrán ser recompensados... los miembros y funcionarios de la Policía Gubernativa», no ofrece una base segura para deducir lo que parece propugnar por la Abogacía del Estado: que lo querido con una y otra expresión es distinguir, a través de la misma, entre «miembros» y «componentes», y equivalente cada una de ellas a dos clases diferenciadas de potenciales beneficiarios, correspondientes también a dos modalidades de concesión (la individual y la colectiva). La lectura de ese precepto más bien sugiere otra cosa. Esas diferentes expresiones de «miembros», «funcionarios» o «componentes» son formas distintas de referirse a los integrantes individuales de cada uno de los Cuerpos de Funcionarios para los que está prevista normalmente la condecoración, y parece responder más a razones de estilo (evitar reiterar el mismo término en un mismo precepto) que al propósito de configurar esas dos modalidades de concesión pretendidas por el Abogado del Estado. 4 ) Y si se acude a la interpretación teleológica, la finalidad de la regulación de que se viene hablando, ponderada desde los principios y valores constitucionales que antes se avanzaron, conduce mejor a la solución de la sentencia recurrida que a la postulada por la Abogacía del Estado. El principio de eficacia administrativa se inclina más a favor del carácter pensionado de la condecoración que a lo contrario, puesto que lo primero supone adicionar el estímulo económico al inicial acicate que comporta toda mención honorífica". Efectivamente, al no prever la Ley 5/64 la concesión título colectivo, los requisitos para su otorgamiento, prevenidos en el artículo 8º , habrán de concurrir necesariamente en cada uno de los funcionarios que componen la Unidad policial a la que se ha otorgado la condecoración, a los que habrá de entenderse concedida en consideración a los méritos desarrollados en ese Grupo especial en cuanto miembros de la misma, y a ello responde el tenor literal de la Orden del Ministerio del Interior de 30 de Marzo de 1.982, al expresar "en atención a los méritos que concurren en los miembros del Cuerpo de Policía Nacional integrantes del Grupo Especial de Operaciones", de ahí que, donde la ley no distingue no deberá hacerlo el intérprete, y en consecuencia, la concesión a título colectivo de la Cruz de referencia llevará consigo no solamente el efecto honorífico sino también económico, pues, como decíamos, su otorgamiento al grupo mencionado en consideración a los méritos de sus integrantes se deberá entender que lleva aneja la pensión correspondiente al no disponer lo contrario el texto legal.

A tenor de lo expuesto, y en línea coherente con la Jurisprudencia transcrita, se hace preciso modificar el criterio de la Sala y acceder a la pretensión deducida por el hoy recurrente en su escrito de demanda, en el bien entendido de que el mismo se hallaba destinado en el Grupo Especial de Operaciones del extinguido Cuerpo de Policía Nacional en el momento en que la condecoración fue otorgada, esto es en el año 1.982, según ha resultado debidamente acreditado de la prueba practicada en los presentes autos.

CUARTO: En orden a la cuantificación de la pensión cuya procedencia hemos declarado, el artículo 8 de la tan citada Ley 5/64 dispone, que cuando las citadas condecoraciones se otorgan a funcionarios de los Cuerpos y Organismos que menciona cuyos haberes aparezcan consignados en los Presupuestos Generales del Estado, llevarán siempre anejas las pensiones que se indican, proporcionales al sueldo de empleo que disfrute el funcionario en el momento de su concesión, o del que vayan alcanzando en lo sucesivo, asignando a la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo el "diez por ciento"; beneficios que según el artículo 9 del propio cuerpo legal serán acumulables para el supuesto de concederse dos o más condecoraciones.

Pues bien, a estos efectos la expresión "sueldo de empleo" que utiliza el precepto transcrito lo hace en la acepción de sueldo de funcionario, concepto comprensivo de las retribuciones básicas "del empleo" o carrera ya que la técnica remuneratoria que arranca de la Ley 109/1.963 de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado, no se articuló hasta el Decreto 315/1.964 de 7 de febrero , cuya terminología no se implantaría sino con el paso del tiempo. El problema arranca de que la expresión "sueldo de empleo" es técnicamente extraña al sistema anterior, pero aún así, en el mismo texto articulado, y concretamente en los apartados 1 y 2 del artículo 96 , se distingue el "sueldo base" y "el sueldo de cada funcionario", con lo que, dentro de ese sistema, el concepto de sueldo de empleo incluye el sueldo base, los trienios y las pagas extraordinarias, a los cuales habría de añadirse el grado de carrera cuando se creó, puesto que también el mismo forma parte del sueldo de empleo o carrera al no ser retribución complementaria, que es el concepto normativo que se opone al sueldo, y procede computarse si al tiempo de la concesión de la recompensa estaba en vigor dicho concepto retributivo.

Posteriormente, la Ley 1/1.978, de 19 de Enero, de Presupuestos Generales del Estado para ese año, dispuso en su artículo 8.6 que durante el ejercicio de 1.978 , las cuantías que se fijen para las indemnizaciones por recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1.977, incrementadas como máximo en un 19,5%. Esta norma limitativa fue reiterada en sucesivas Leyes Presupuestarias y así el artículo 7.6 de la Ley 1/1.979 de 19 de Julio, de Presupuestos para ese año, dispuso que durante el ejercicio de 1.979 las cuantías que se fijen para las indemnizaciones, pensiones de mutilación y recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1.978, incrementadas como máximo en un 11%. Sucesivas Leyes Presupuestarias reiteraron la norma limitativa fijando el límite en el 10,5 y el 12%. La alusión de las sucesivas Leyes de Presupuestos a la cuantía vigente en el año anterior incluye dos referencias, a saber, la de aquellas pensiones que se venían disfrutando y cuya cuantía estaba ya determinada y la de aquellas cuya fijación se hace por vez primera con posterioridad al año 1.977, supuesto éste en el que, para no distorsionar las previsiones contenidas en el artículo 8 de la Ley 5/1.964, resulta obligado el interpretar que la primera fijación se halla en relación con el sueldo percibido en el año en que se concede la recompensa.

En conclusión, la Ley 5/1.964 despliega todos sus efectos en orden a la fijación de la primera de las cuantías de la recompensa, mediante el porcentaje (10%) para ella señalado aplicado al expresado "sueldo de empleo", rigiéndose el "quantum" de las sucesivas fijaciones a partir de 1.978 por los aumentos porcentuales que las Leyes de Presupuestos establecen, y, ello, hasta la entrada en vigor del Real Decreto 1.691/1.995, de 20 de Octubre , por el que se adecuan las cuantías de las pensiones Anejas a las Medallas y Cruces de Mérito Policial y del Cuerpo de la Guardia Civil a la realidad policial y a los actuales conceptos retributivos, pues desde la vigencia del mismo (su Disposición Final Segunda dispone su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el B.O.E., con efectos económicos del día primero del mes siguiente a la misma, es decir, con efectos económicos desde el 1 de Diciembre de 1.995 ) la pensión aneja a la condecoración de referencia se devenga en las cuantías específicas que en el mismo se detallan.

Por tanto, el presente recurso ha de ser estimado en parte, por existir cosa juzgada y acto firme y consentido respecto a parte del periodo reclamado, ya que, como hemos dicho, la petición de la pensión se realiza por el periodo anterior en cinco años a la fecha de la solicitud que da origen a estas actuaciones, que fue formulada por el hoy recurrente el 13 de mayo de 2004, siendo así que solo puede comprender el periodo posterior a la fecha antes indicada, esto es desde el seis de noviembre de 2001

La cantidad resultante conforme a lo dicho anteriormente devengará desde la fecha de la notificación de esta Sentencia hasta el momento del efectivo abono de la misma el interés legal, conforme al artículo 106.2º de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1.998, de 13 de Julio , sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 del citado artículo 106 de esta misma Ley .

QUINTO:- A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no procede efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que desestimando como desestimamos las causas de inadmisibilidad opuestas por la Abogacía del Estado, debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso administrativo nº 2960/04 interpuesto por D. Gregorio, en su propio nombre y representación, contra la resolución reflejada en el Fundamento de Derecho Primero, la cual, por ser contraria a derecho, anulamos; al propio tiempo debemos declarar y declaramos el derecho que ostenta el recurrente, a percibir la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con distintivo Rojo concedida, a título colectivo y por Orden del Ministerio del Interior de 30 de Marzo de 1.982, al Grupo Especial de Operaciones del extinguido Cuerpo de Policía Nacional, en los términos y con la fecha de efectos expresados en el Fundamento de Derecho Cuarto; la cantidad antedicha devengará, desde la fecha de la notificación de esta Sentencia hasta el momento del efectivo abono de la misma, el interés legal conforme al artículo 106.2º de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1.998, de 13 de Julio ; pronunciamientos por los que habrá de estar y pasar la Administración demandada; y todo ello sin efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de recursos que establece el artículo 248.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el Expediente Administrativo, al Órgano que dictó la Resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así, por esta Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente, Ilma. Sra. Dª. Mª Jesús Muriel Alonso, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que yo, como Secretaria, CERTIFICO.