Sentencia Administrativo Nº 596/2014, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 136/2009 de 27 de Octubre de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Recurso ordinario número 136/2009

Parte actora: MONTRESORT, SL; TELESQUÍS DE LA TOSSA D'ALP; y DAS I URÚS, SL

Representante de las actoras: SR ANTONIO Mª DE ANZIZU FUREST, Procurador

Letrado de las actoras: SR. PABLO MOLINA ALEGRE

Parte demandada: DEPARTAMENT DE POLÍTICA TERRITORIAL I OBRES PÚBLIQUES DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

Representación y defensa de la demandada: ABOGACÍA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

S E N T E N C I A núm 596

Ilustrísimos Magistrados:

Sr. Manuel Táboas Bentanachs, Presidente

Sra. Isabel Hernández Pascual

Sr. Héctor García Morago

Barcelona, 27 de otubre de 2014

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en nombre de S.M el Rey y de conformidad con lo dispuesto en el art 117.1 de la Constitución , ha pronunciado esta SENTENCIA en el presente recurso contencioso administrativo ordinario núm 136/2009 seguido entre partes: como parte demandante, MONTRESORT, SL; TELESQUÍS DE LA TOSSA D'ALP; y DAS I URÚS, SL, representadas por el Procurador SR ANTONIO Mª DE ANZIZU FUREST y asistidas por el Letrado SR PABLO MOLINA ALEGRE. Y parte demandada: DEPARTAMENT DE POLÍTICA TERRITORIAL I OBRES PÚBLIQUES DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, asistido y representado por la ABOGACÍA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA.

En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales de rigor, actuando como Ponente el Ilmo Sr Magistrado D. Héctor García Morago.

Antecedentes

PRIMERO.- Las actuaciones administrativas impugnadas en esta litis son las siguientes:

1: Resolución del titular del DEPARTAMENT DE POLÍTICA TERRITORIAL I OBRES PÚBLIQUES DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, de 31 de julio de 2008 (DOGC 5196-18.8.2008), por la que fue aprobado definitivamente el Pla director urbanístic de la Cerdanya, y

2: Desestimación presunta del recurso de reposición deducido por los actores contra el susodicho Plan, el día 18 de septiembre de 2008.

SEGUNDO.- Por la representación procesal de las actoras se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, y admitido a trámite y recibido el expediente administrativo, les fue entregado y dedujeron escrito de demanda, en el que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimaron de aplicación, terminaron solicitando que se dictara Sentencia estimatoria de la demanda articulada.

TERCERO.- Conferido traslado a la parte demandada, ésta se opuso se a la misma en los términos que serán de ver.

CUARTO.-Recibidos los autos a prueba, se practicaron las pertinentes con el resultado que obra en autos. Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas y, finalmente, se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 23 de octubre de 2014.

Fundamentos

PRIMERO: Objeto, partes y pretensiones

A través de los presentes autos MONTRESORT, SL; TELESQUÍS DE LA TOSSA D'ALP; y DAS I URÚS, SL han impugnado las siguientes actuaciones administrativas:

1: Resolución del titular del DEPARTAMENT DE POLÍTICA TERRITORIAL I OBRES PÚBLIQUES DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA (DPTOP), de 31 de julio de 2008 (DOGC 5196-18.8.2008), por la que fue aprobado definitivamente el Pla director urbanístic de la Cerdanya (PDUC), y

2: Desestimación presunta del recurso de reposición deducido por las actoras contra el susodicho Plan, el día 18 de septiembre de 2008.

Las recurrentes pretenden que este Tribunal aprecie la anulabilidad del Plan por omisión de documentación esencial durante su tramitación y, asimismo, la nulidad de pleno derecho de las determinaciones que se contienen en el PDUC en relación con el núcleo de La Masella (término municipal de Alp). Núcleo, éste, en el que se ubican propiedades de las demandantes, clasificadas como suelo urbano consolidado y que tras la entrada en vigor del Pla director han perdido aprovechamiento, amén de ver degradado de urbanizable a no urbanizable y de urbano consolidado (SUC) a urbano no consolidado (SUNC) el suelo concernido.

La defensa letrada del DPTOP se ha opuesto a la demanda tras considerar ajustada a derecho la aprobación definitiva del PDUC y todas y cada una de sus determinaciones.

Dedicaremos, pues, el siguiente fundamento jurídico a exponer de forma individualizada el contenido de los reproches que se contienen en la demanda y la oposición mostrada al respecto por la Administración demandada. Más adelante analizaremos el resultado de las pruebas practicadas -con especial atención a la pericial procesal- y, en último término, nos pronunciaremos sobre las diferentes vertientes de la controversia.

SEGUNDO: Reproches enumerados en el escrito de demanda

I: AUSENCIA DE INFORMES PRECEPTIVOS

Señalan, las actoras, que de los 14 informes oficiales preceptivos que fueron solicitados en su momento por el DPTOP de conformidad con lo dispuesto en el art 81 del texto refundido de 2005 de la Llei d'Urbanisme (TRLU), siete no fueron remitidos por las entidades o Administraciones convocadas. Se trataría, según las recurrentes, de un vicio de anulabilidad, habida cuenta de la trascendencia de esos informes.

Por el contrario, la defensa letrada del DPTOP ha considerado que se trataba de informes carentes de relevancia y, por ello, sin virtualidad para desencadenar, con su no emisión, la anulabilidad del PDUC.

II: EXTRALIMITACIÓN DEL 'PDUC' Y CONSIGUIENTE VULNERACIÓN, POR EL MISMO, DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE AUTONOMÍA LOCAL

Sostienen, las recurrentes, que el PDUC va más allá de los cometidos de ámbito supramunicipal o de coordinación que le vienen asignados por el art 56 TRLU y, por consiguiente, vulnera la autonomía local toda vez que delimita sectores de planeamiento municipal; clasifica suelo; y establece parámetros de edificabilidad, densidad, uso y techo edificable, laminando, con ello , las competencias de los Ayuntamientos. En resumidas cuentas: regula cuestiones privativas de los Planes urbanísticos municipales.

No es de la misma opinión la defensa letrada del DPTOP, que frente al alegato de las actores ha puesto de relieve que el PDUC regula aspectos discrecionales de interés supramunicipal que atañen a un modelo de desarrollo supralocal ( STS 26 de junio de 2008 ). Más aún: un nuevo modelo territorial de alcance supramunicipal que trae causa del Pla territorial parcial de l'Alt Pirineu i Aran (PTPAPA).

III: AUSENCIA DE MOTIVACIÓN Y DE JUSTIFICACIÓN, EN EL 'PDUC', DE LAS LIMITACIONES Y CARGAS QUE DEBERÁN SOPORTAR LAS RECURRENTES

La tesis de las demandantes en este punto obedece al hecho de que el PDUC, en lo que atañe al núcleo de La Masella, venga a imponer una minoración de la edificabilidad, unas cargas y un régimen urbanístico excesivamente detallado y carente de justificación.

Ante ese escenario, las recurrentes han formulado las siguientes observaciones:

1: La Memoria del PDUC no explicita con el grado de detalle exigible en estos casos los imperativos de orden supramunicipal que justificarían las decisiones que afectan a La Masella.

2: La documentación planimétrica que delimita los terrenos inadecuados para el desarrollo urbano, es imprecisa.

3: Se trae a colación el valor paisajístico y forestal del suelo concernido, sin ningún estudio que avale tal afirmación.

4: El techo hotelero que se establece pretende justificarse en un acuerdo con la mayoría de la propiedad que poco o nada tiene que ver con el resultado final.

5: Se prevé un aumento de la ocupación hotelera en contra de los datos que suministra la realidad y que desaconsejan la expansión de dicha actividad.

6: No se justifican las reservas para vivienda de protección pública, ni la densidad máxima de vivienda libre. No se acompañan estudios al respecto, y

7: Lo mismo ocurre con la delimitación de sectores.

En cualquier caso, de una lectura integrada de los HECHOS y FUNDAMENTOS DE DERECHO de la demanda cabe concluir que el reproche que nos ocupa viene referido, en su conjunto, a todo el régimen urbanístico que diseña, para La Masella, el art 3.5 de las Normas urbanísticas del PDUC, cuyo tenor literal es el siguiente:

'Article 3.5 Determinacions especiŽfiques per a Masella, al terme municipal d'Alp

La regulacioŽ urbaniŽstica vigent a La Masella palesa una manca de concrecioŽ d'alguns dels seus para`metres, tant dins del sector com en el so`l no urbanitzable adjacent. D'altra banda, es constata la inadequacioŽ per al desenvolupament urba` de diversos terrenys inclosos dins del sector. El PDUC fixa alguns d'aquests para`metres i doŽna compliment a l'article 3.20 de les normes del PTPAPA, amb l'objectiu de donar una major seguretat juriŽdica a totes les parts i garantir els objectius assenyalats pel PTPAPA, com soŽn d'avancžar cap a una major eficie`ncia en el consum de so`l, la promocioŽ d'usos turiŽstics per damunt dels residencials, la dotacioŽ d'equipaments estrate`gics com els pa`rkings, la desestacionalitzacioŽ de l'oferta i, en general, la consolidacioŽ d'una a`rea d'activitat econo`mica de primer ordre. En aquest marc, doncs, s'estableixen les determinacions segušents:

a) Els liŽmits exactes de l'a`mbit de La Masella soŽn els que es grafien en el pla`nol O.3 'OrdenacioŽ de La Masella' del PDUC.

b) El planejament urbaniŽstic haura` de classificar com a so`l no urbanitzable el so`l que no quedi compre`s dins la delimitacioŽ esmentada en el punt anterior. Aquests terrenys es consideren inadequats per al desenvolupament urba` per raons de pendent excessiu i alt valor forestal i paisatgiŽstic.

c) S'estableixen tres a`mbits i diverses peces de so`l de cessioŽ -zones verdes i domini esquiable- que hi estan vinculades, els quals es grafien en el pla`nol O.3 'OrdenacioŽ de La Masella'. Cadascun d'aquests tres a`mbits s'han de desenvolupar mitjancžant la figura d'un Pla de millora urbana i amb els para`metres segušents:

PMU-1.

Sostre total ma`xim: 29.000 m2, dels quals 13.000 han de ser d'uŽs hoteler. El 30% del sostre residencial ha de destinar-se a habitatge de proteccioŽ puŽblica. El nombre ma`xim d'habitatges de renda lliure s'estableix en 115 unitats. S'assenyalen peces de zones verdes, d'aparcament i de domini esquiable vinculades a aquest PMU com a so`l de cessioŽ. S'ha de garantir un miŽnim de 1.000 places d'aparcament dins l'a`mbit.

PMU-2.

Sostre total ma`xim: 10.000 m2. El 30% del sostre residencial ha de destinar-se a habitatge de proteccioŽ puŽblica. El nombre ma`xim d'habitatges de renda lliure s'estableix en 70 unitats. S'assenyalen peces de zones verdes vinculades a aquest PMU com a so`l de cessioŽ. S'ha de garantir un miŽnim de 500 places d'aparcament dins l'a`mbit.

PMU-3.

Sostre total ma`xim: 7.000 m2. El 30% del sostre residencial ha de destinar-se a habitatge de proteccioŽ puŽblica. El nombre ma`xim d'habitatges de renda lliure s'estableix en 49 unitats. S'assenyalen peces de zones verdes i de domini esquiable vinculades a aquest PMU com a so`l de cessioŽ. S'ha de garantir un miŽnim de 100 places d'aparcament dins l'a`mbit.

d) Per a l'a`mbit de so`l urba` no inclo`s dins dels tres a`mbits dels plans de millora urbana, s'estableix un sostre ma`xim de 61.450 m2, dels quals, almenys 21.700 m2, s'han de destinar a uŽs turiŽstic de nova construccioŽ.

e) S'estableix l'obligacioŽ que dins dels liŽmits del conjunt de l'a`mbit de La Masella que es grafien en el pla`nol O.3 'OrdenacioŽ de La Masella', es garanteixi una oferta total de 3.000 places d'aparcament.

f) Amb cara`cter previ a la tramitacioŽ dels tres a`mbits subjectes a un pla de millora urbana caldra` que s'hagi establert, mitjancžant un conveni o altre instrument amb forcža juriŽdica suficient, un programa que vinculi el desenvolupament de cadascun dels tres a`mbits objecte de pla de millora urbana i la construccioŽ dels 21.700 m2 de sostre hoteler previstos fora d'aquests tres a`mbits, a l'acompliment d'un determinat percentatge de les inversions totals que es prevegin a l'estacioŽ d'esquiŽ de Masella. Les inversions en la millora i la posada al dia de l'estacioŽ d'esquiŽ soŽn ca`rregues urbaniŽstiques associades al desenvolupament de cadascun dels plans de millora urbana esmentats. La construccioŽ dels hotels sera` priorita`ria i el desenvolupament de cadascun dels tres a`mbits esmentats sera` sequšencial en el temps i vinculat a les obligacions d'inversioŽ definides en el conveni.'

Frente a los alegatos de las recurrentes, la defensa letrada del DPTOP ha opuesto las consideraciones que pasamos a sintetizar y que figuran en la Memoria del PDUC:

1': Los Planes directores (PPDD) pueden establecer determinaciones de aplicación directa. Amén del deber de subordinación y de adaptación a los mismos que pesa sobre los planes municipales.

2': Además de de las previsiones supraterritoriales o supramunicipales de rigor, los PPDD también pueden establecer regulaciones de detalle con el fin de garantizar un crecimiento urbanístico sostenible, la movilidad de las personas y mercancías y el transporte público ( nuestra Sentencia núm, 520, de 29 de mayo de 2009 ).

3': El crecimiento exponencial de La Cerdanya, con múltiples manifestaciones, especialmente en el sector de la construcción, de la demanda de servicios, etc, justifica que la estrategia del PDUC se traduzca en medidas como las discutidas por las demandantes, toda vez que las secuelas del modelo de crecimiento que el Plan director pretende corregir (léase: expansión excesiva de los usos urbanos), se han extendido a escala supramunicipal.

4': La necesidad de reconducir esta situación condujo al PTPAPA a encomendar esa misión a los PPDD.

5': En el caso de La Masella, los objetivos que se persiguen al pairo de la estrategia general del PDUC, son los siguientes:

5'.1: Definir los límites exactos del ámbito de La Masella.

5'.2: Delimitar el suelo que debe preservarse del desarrollo urbano por su alto valor forestal y paisajístico.

5'.3: Delimitar tres ámbitos, a desarrollar mediante los correspondientes Planes de mejora urbana (PMU), con unos parámetros previamente definidos y en congruencia con los objetivos estratégicos fijados a escala supramunicipal; de lo que se seguiría la previsión de un techo mínimo de suelo hotelero de 21.700 m2 (léase: potenciación del turismo en detrimento de la segunda residencia), con una oferta añadida de 3.000 plazas de aparcamiento, y

5'.4: Aportar precisiones a la ordenación urbanística municipal en obsequio al principio de crecimiento sostenible (léase: más densidad y menor ocupación territorial; integración volumétrica, tipológica, cromática, y paisajística de las nuevas construcciones; ciertas limitaciones para la incorporación de núcleos pequeños al suelo urbano; etc).

IV: ARBITRARIEDAD DEL 'PDUC' EN LA MEDIDA EN QUE NO TIENE EN CUENTA LA REALIDAD FÍSICA Y JURÍDICA PREEXISTENTE

Consideran, las actoras, que la demandada ha hecho un uso arbitrario del 'ius variandi' al prescindir, en la elaboración del PDUC, de la realidad física y de la realidad jurídica preexistentes. Lo cual se habría traducido en la degradación, a la ligera, de las clases y categorías de suelo, prescindiendo, además, de las cesiones efectuadas por la propiedad en su momento. Con el agravante añadido de incidir sobre un territorio que, al contrario de lo que se desprende del PDUC, contaba con un planeamiento municipal dotado del suficiente grado de concreción.

No es de la misma opinión la defensa letrada del DPTOP, que al hilo del reproche que nos ocupa, ha añadido las siguientes precisiones:

A: Amén de los antecedentes urbanísticos existentes, hay que recordar que el Plan intermunicipal de la Cerdanya (DOGC 4529- 14.12.2005) clasificó en su día como suelo 'urbanizable' el suelo que el PDUC incluye como 'urbano' no consolidado dentro de los sectores a desarrollar mediante sendos PMU.

B: También constituye una realidad jurídica preexistente el PTPAPA; del que se desprende un nuevo modelo territorial para la Cerdanya y para La Masella en particular, y

C: Aun en la hipótesis de que el suelo clasificado como suelo urbano no consolidado (SUNC) hubiese merecido la condición de SUC, la legislación vigente habría permitido apearlo de esa categoría mediante la programación de su transformación urbanística.

V: VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA

Vulneración que las demandantes han argumentado señalando que el PDUC cercena la seguridad jurídica y la buena fe que en día depositaron en la Administración. No en vano existían -a su modo de ver- signos externos del planificador que justificaban la confianza de los particulares en que la situación urbanística de La Masella no se vería alterada; a saber: el planeamiento urbanístico aprobado por la Generalitat con anterioridad; la concesión de licencias hasta el último momento; y el rumbo de las negociaciones previas a la aprobación del PDUC.

Y frente a tal alegato, la defensa letrada del DPTOP ha objetado que la Administración no ha hecho otra cosa que limitarse a ejercitar su 'ius variandi' en defensa y promoción del interés general, mediante el inexcusable desarrollo del PTPAPA (este último, aprobado definitivamente por el Govern de la Generalitat en fecha 25 de julio de 2006).

TERCERO: El resultado de las pruebas practicadas

Excepción hecha de la carga urbanística relativa a la financiación de la estación de esquí (carga a la que nos referiremos en su momento), el contenido de la Memoria del PDUC -a la que, desde luego, no le era exigible el grado de precisión que venimos reclamando para ese mismo documento en el planeamiento derivado o de detalle- vendría a avalar las tesis sostenidas en estos autos por la Administración demandada. Y la pericial procesal practicada no habría hecho más que reafirmarnos en tal apreciación, toda vez que de la misma se desprenden o se infieren, entre otras, las siguientes conclusiones:

1ª: A propósito de la realidad preexistente, puede constatarse una progresiva reducción del techo edificable de La Masella desde el Plan parcial de 1967 hasta llegar al PDUC. Progresiva reducción, perfectamente constatable desde mucho antes de que se iniciasen los trabajos de redacción del Plan director de autos.

2ª: El PDUC define o describe con precisión un modelo urbanístico para todo su ámbito, y en lo que respecta a La Masella establece parámetros detallados, vinculantes para el planificador municipal (edificabilidad; usos; sectores). En ese sentido, el Plan director identifica dos áreas de 'indiscutible trascendencia supracomarcal como son La Molina y La Masella', sitas en el municipio de Alp.

3ª: Todas las edificaciones existentes -salvo una edificación unifamiliar- han quedado incluidas dentro del suelo urbano consolidado (SUC).

4ª: En lo que atañe a las parcelas sin edificar, consta un acuerdo municipal (de fecha 12 de junio de 2008; tras la aprobación inicial del PDUC) de aceptación de obras y servicios urbanísticos ejecutados en desarrollo del Plan parcial de 1990. Ello no obstante, habría que contraponer las siguientes puntualizaciones:

A: 'Prima facie', las parcelas que confrontan con los viales ejecutados y urbanizados cuentan con los servicios urbanísticos de acceso rodado; evacuación de aguas residuales; suministro de energía eléctrica; y suministro de agua potable.

B: Ocurre, no obstante, en cuanto a las parcelas en sí, que no se tiene constancia de ningún plano de parcelación pese a observarse unidades de zona que han podido verse fragmentadas, pues las unidades de terreno no coinciden con la unidad mínima de parcela. De lo que se infiere la posibilidad de que existan parcelas alineadas a viales no recepcionados por el Ayuntamiento y carentes de los servicios urbanísticos mencionados anteriormente, siendo un ejemplo de esto último la manzana plurifamiliar hotelera 6B, situada en el acceso al ámbito desde Alp, por la carretera de La Masella en su encuentro con la carretera de Comaoriola.

C: Los planos del PDUC que localizan los terrenos con pendientes pronunciadas se refieren a todo el ámbito del Plan y no detallan específicamente los terrenos que han quedado excluidos del ámbito de La Masella. Ello no obstante, podrían ser localizadas fácilmente mediante observación directa (a lo que este Tribunal podría añadir la certidumbre que brinda el hecho de saber que esos terrenos son los que el Plan parcial de La Masella clasificaba como suelo urbanizable).

D: El PDUC no contiene estudios de viabilidad de la actividad hotelera; pero, desde una perspectiva global (que es la que le era exigible, añadiremos), realiza un análisis pormenorizado de la realidad socioeconómica de todo su ámbito, que se acompaña de una estrategia y de unos objetivos establecidos con el propósito de corregir el modelo económico de toda La Cerdanya, para que, de pivotar sobre la actividad constructiva y las segundas residencias, pase a centrarse esencialmente en la actividad hotelera, en el turismo (especialmente el de montaña) y en el mantenimiento de una agricultura generadora de naturaleza, cultura y paisaje.

E: El PDUC también justifica desde un punto de vista global las necesidades de vivienda en atención a los cambios de paradigma que se persiguen en el terreno económico. Además, contiene una remisión a lo previsto en el art 57.3 TRLU y consigna la necesidad de que el planeamiento municipal aplique los porcentajes de reserva para vivienda protegida que se contemplan en dicho precepto legal.

Conclusiones, las que acabamos de enumerar, que no se han visto enervadas por contraprueba alguna. Ni tan siquiera por el convenio de 2008, a suscribir con la Administración planificadora y traído a colación por las actoras. Convenio, que dicho sea de paso, nos ha sido aportado en un documento sin firmar y en cuyas páginas el término 'convenio' viene precedido de la expresión 'proyecto de'. Convenio que, de haberse materializado de forma efectiva, podría, en su caso, haber justificado acciones de carácter rescisorio; pero nunca la posibilidad de cercenar la potestad de planeamiento.

CUARTO: Resolución de los diferentes puntos controvertidos

I: IRRELEVANCIA DE LA NO EMISIÓN DE DETERMINADOS INFORMES

Amén de la invitación general hecha pública a través del DOGC 4922-10.7.2007, constan en el expediente los acuses de recibo que confirman que el DPTOP solicitó (individualmente) en tiempo y forma todos los informes preceptivos que eran exigibles; por ello habrá que calificar de irrelevante el que 14 del total de entidades y Administraciones concernidas, no se dieran por aludidas y no respondieran a la solicitud del DPTOP.

No en vano, el art 83 de la Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre (LPAC ), autorizaba en estos casos a proseguir las actuaciones; y ello es lógico si tenemos en cuenta que la tesis de las actoras, llevada al extremo debiera haber conducido al DPTOP a tener que paralizar la tramitación del PDUC en detrimento del interés público, a expensas del resultado de los litigios eventualmente entablados con el propósito de forzar la emisión de los informes a los que nos estamos refiriendo. Y tal escenario, proyectado sobre la función pública de planificación en su sentido más amplio, es obvio que acabaría saldándose con unos efectos verdaderamente catastróficos para el interés general.

II: AUSENCIA DE INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE AUTONOMÍA LOCAL

Salvedad hecha de la carga establecida por el art 3.5.f) de las Normas del PDUC, la Memoria de este último -glosada con detalle por la defensa de la demandada- contiene una justificación precisa y suficiente de las circunstancias de carácter supramunicipal que habrían justificado el establecimiento de las prescripciones puestas en entredicho por las recurrentes. Y a mayor abundamiento, forzoso será señalar que no contamos con ninguna prueba concluyente, susceptible de enervar las precedentes apreciaciones. Más bien ocurre lo contrario, a la vista del resultado de la pericial procesal.

Conviene recordar que la autonomía municipal constitucionalmente reconocida, sólo garantiza que la intervención de los entes locales en los asuntos públicos guarde una relación de proporcionalidad con el grado de intensidad de lo local y de lo supralocal, presente en un determinado ámbito o sector de la realidad (por todas, ver la STC 240/2006, de 20 de julio , recaída en un famoso conflicto en defensa de la autonomía local).

Cuando el interés local sea exclusivo o predominante, la autonomía local deberá satisfacerse atribuyendo al ente local la decisión final. Cuando no sea así, la autonomía local quedará salvada mediante la posibilidad de que el ente local pueda expresar su opinión y hacer patentes sus intereses antes de que la Administración competente ultime el expediente. Y esto es, al fin y al cabo, lo que viene sucediendo con los Planes directores, por mor del trámite de informe de las Corporaciones locales concernidas.

El art 56 del texto refundido de 2005 de la Llei d'Urbanisme (TRLU), establecía con claridad que a los Planes directores urbanísticos les correspondería establecer:

'a) Les directrius per a coordinar l'ordenacioŽ urbaniŽstica d'un territori d'abast supramunicipal.

b) Determinacions sobre el desenvolupament urbaniŽstic sostenible, la mobilitat de persones i mercaderies i el transport puŽblic.

c) Mesures de proteccioŽ del so`l no urbanitzable, i els criteris per a l'estructuracioŽ orga`nica d'aquest so`l.

d) La concrecioŽ i la delimitacioŽ de les reserves de so`l per a les grans infraestructures, com ara xarxes via`ries, ferrovia`ries, hidra`uliques, energe`tiques, portua`ries, aeroportua`ries, de sanejament i abastament d'aigua, de telecomunicacions, d'equipaments i altres de semblants.

e) La programacioŽ de poliŽtiques supramunicipals de so`l i d'habitatge, concertades amb els ajuntaments afectats en el si de la tramitacioŽ regulada per l'article 81.

Aquesta programacioŽ ha de garantir la solidaritat intermunicipal en l'execucioŽ de poliŽtiques d'habitatge assequible i de proteccioŽ puŽblica, la suficie`ncia i la viabi- litat d'aquestes poliŽtiques per a garantir el dret constitucional a l'habitatge i el compliment dels principis que estableix l'article 3.'

Y como hemos podido ver, las estipulaciones del PDUC para el núcleo de La Masella (insistimos: excepción hecha de la carga urbanística vinculada a la estación de esquí), en la medida en que se muestran instrumentos aptos y proporcionados para hacer viable la estrategia consistente en atacar fenómenos de carácter generalizado y de alcance supramunicipal que demandan una primera respuesta unitaria (léase: contención de lo 'urbano'; preservación de los espacios de alto valor forestal y paisajístico; y favorecimiento de un nuevo paradigma de crecimiento económico basado en los principios de sostenibilidad y cohesión social), bien pudieran encuadrarse bajo los títulos habilitantes que se contienen en las letras a), b), c), i e) del precepto legal que acabamos de transcribir. Máxime si tenemos en cuenta que las prescripciones contenidas en las letras a) a e) del art 3.5 de las Normas del PDUC, con ser todo lo precisas que demanda la necesidad de ver garantizados los objetivos del Plan director, no agotan ni mucho menos el margen de maniobra del planeamiento municipal y la posibilidad de este último de modularlas dentro de ciertos límites y, asimismo, de completarlas mediante el establecimiento de los restantes parámetros urbanísticos.

O dicho de otro modo: el PDUC condiciona, ciertamente, la política urbanística de los municipios afectados; pero sólo en la medida en que lo vienen exigiendo intereses más elevados que los estrictamente municipales. En lo demás, los Ayuntamientos no se verán privados de la posibilidad de establecer una 'política urbanística propia'

III: SALVO EN LO QUE SE DIRÁ MAS ADELANTE A PROPÓSITO DEL ART 3.5.f ) DE LAS NORMAS DEL 'PDUC', EN LO RESTANTE LAS DETERMINACIONES DEL PLAN NO INCURREN EN ARBITRARIEDAD Y SE HALLAN MOTIVADAS Y DEBIDAMENTE JUSTIFICADAS

Esa es la única conclusión a la que cabe llegar a la vista del contenido de la Memoria del PDUC y del resultado de la prueba pericial procesal. Por ello, para rechazar en este punto la tesis de la demanda nos remitiremos al contenido del fundamento jurídico tercero, que no hace sino avalar los alegatos de la Administración demandada en este punto. No sin añadir cómo la susodicha pericial habría contribuido a corroborar la correcta calificación como de 'no consolidado' del suelo urbano propiedad de las actoras carente de edificación, por no contar el mismo con el grado de urbanización que venía exigiendo la conjunción de los art 30, 29 i 27 TRLU, ni obrar en los autos pruebas susceptibles de demostrar lo contrario.

IV: NO SE APRECIA INFRACCIÓN DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA

Amén de insistir en la improcedencia de restar virtualidad al 'ius variandi' del planificador contraponiendo al mismo el principio de confianza legítima, difícilmente podremos dar crédito al argumento de que las actoras contaban con unas expectativas razonablemente seguras e (hipotéticamente) defraudadas por la misma Administración que las propició.

A lo dicho al respecto en el comentario de la pericial procesal, añadiremos: que el Plan parcial de 1974 consignaba hasta un total 501.455,36 m2 de techo; que el Plan general intermunicipal de la Cerdanya de 1986 había reducido ese techo a 161.880 m2; y que el Plan parcial de 1990 lo había reducido aún más para hacer descender el límite a los 124.738,92 m2. Por ello, poca sorpresa podía ocasionar un Plan director que, limitándose a seguir la línea descendente de los planes ya citados, pretendía estabilizar ese techo en un máximo de 107.450 m2, concretados en 107.137,55 m2t por el Plan de ordenación urbanística municipal d'Alp aprobado inicialmente el 12 de junio de 2009.

V: EL ART 3.5.f) DE LAS NORMAS DEL 'PDUC' ES NULO DE PLENO DERECHO

El apartado f) del art 3.5 de las Normas del PDUC establece que:

'Amb cara`cter previ a la tramitacioŽ dels tres a`mbits subjectes a un pla de millora urbana caldra` que s'hagi establert, mitjancžant un conveni o altre instrument amb forcža juriŽdica suficient, un programa que vinculi el desenvolupament de cadascun dels tres a`mbits objecte de pla de millora urbana i la construccioŽ dels 21.700 m2 de sostre hoteler previstos fora d'aquests tres a`mbits, a l'acompliment d'un determinat percentatge de les inversions totals que es prevegin a l'estacioŽ d'esquiŽ de Masella. Les inversions en la millora i la posada al dia de l'estacioŽ d'esquiŽ soŽn ca`rregues urbaniŽstiques associades al desenvolupament de cadascun dels plans de millora urbana esmentats. La construccioŽ dels hotels sera` priorita`ria i el desenvolupament de cadascun dels tres a`mbits esmentats sera` sequšencial en el temps i vinculat a les obligacions d'inversioŽ definides en el conveni.'

Pues bien, parece más que evidente que una 'carga urbanística' tan atípica como la que pretende establecer el art 3.4.c) de las Normas que acabamos de transcribir, contraviene el principio de jerarquía normativa e incurre en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el art 62.2 de la Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre (LPAC ), al no encontrar cobijo -y por ende, resultar incompatible- con el elenco de cargas urbanísticas que, con carácter tasado, les eran exigibles a los propietarios de suelo en el momento de autos, en méritos de lo dispuesto en los art 9 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo , de suelo y 42 y siguientes del TRLU.

El art 9 de la Ley 8/2007 prescribía lo siguiente:

'1. El derecho de propiedad del suelo comprende, cualquiera que sea la situación en que éste se encuentre y sin perjuicio del régimen al que esté sometido por razón de su clasificación, los deberes de dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlo en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación.

En el suelo urbanizado a los efectos de esta Ley que tenga atribuida edificabilidad, el deber de uso supone el de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable.

En el suelo que sea rural a los efectos de esta Ley, o esté vacante de edificación, el deber de conservarlo supone mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, para la seguridad o salud públicas, daño o perjuicio a terceros o al interés general, incluido el ambiental; prevenir la contaminación del suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes y, en su caso, recuperarlos de ellas; y mantener el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo.

2. El ejercicio de las facultades previstas en las letras a) y b) del apartado primero del artículo anterior, en terrenos que se encuentren en el suelo rural a los efectos de esta Ley y no estén sometidos al régimen de una actuación de urbanización, comporta para el propietario, en la forma que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística:

a) Costear y ejecutar las obras y los trabajos necesarios para conservar el suelo y su masa vegetal en el estado legalmente exigible o para restaurar dicho estado, en los términos previstos en la normativa que sea de aplicación.

b) Satisfacer las prestaciones patrimoniales que se establezcan, en su caso, para legitimar usos privados del suelo no vinculados a su explotación primaria.

c) Costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión de la instalación, la construcción o la edificación con las redes generales de servicios y entregarlas a la Administración competente para su incorporación al dominio público cuando deban formar parte del mismo.

3. El ejercicio de la facultad prevista en la letra c) del apartado primero del artículo anterior, conlleva asumir como carga real la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación, en régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas y en los términos de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, así como permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras al responsable de ejecutar la actuación.'

Por su parte, el TRLU desarrollaba el régimen de cargas en los siguientes términos:

(...)ARTICLE 42. DRETS I DEURES DELS PROPIETARIS O PROPIETÀRIES DE SÒL URBÀ I DEURES DELS PROPIETARIS O PROPIETÀRIES DE SÒL URBÀ CONSOLIDAT

1. Els propietaris o propietàries de sòl urbà tenen dret a executar o acabar les obres d'urbanització perquè els terrenys assoleixin la condició de solar, i a edificar, sota les condicions establertes per aquesta Llei i pel planejament urbanístic, els solars resultants. Els propietaris o propietàries resten subjectes al compliment de les normes sobre rehabilitació urbana establertes pel pla d'ordenació urbanística municipal o bé pel programa d'actuació urbanística municipal per a àmbits determinats.

2. Els propietaris o propietàries de sòl urbà consolidat han d'acabar o completar a llur càrrec la urbanització necessària perquè els terrenys assoleixin la condició de solar, sota el principi del repartiment equitatiu de les càrregues i els beneficis urbanístics, i han d'edificar els solars resultants en els terminis i d'acord amb les determinacions que hagin fixat el planejament urbanístic o el programa d'actuació urbanística municipal.

ARTICLE 43. DEURE DE CESSIÓ DE SÒL AMB APROFITAMENT EN SÒL URBÀ NO CONSOLIDAT

1. Els propietaris o propietàries de sòl urbà no consolidat han de cedir a l'administració actuant, gratuïtament, el sòl corresponent al 10% de l'aprofitament urbanístic dels sectors subjectes a un pla de millora urbana o dels polígons d'actuació urbanística que tinguin per objecte alguna de les finalitats a què fa referència l'art. 68.2.a, excepte en els casos següents:

a) Que tinguin per objecte les actuacions aïllades de dotació a què fa referència la disposició addicional setzena, en les quals les persones propietàries han de cedir el 10% de l'increment de l'aprofitament urbanístic que comporti l'actuació de dotació respecte a l'aprofitament urbanístic preexistent i efectivament materialitzat.

b) Que es tracti d'una àrea residencial estratègica, en les quals les persones propietàries han de cedir el percentatge que el pla director urbanístic estableixi, que pot ser de fins a un 15% de l'aprofitament urbanístic del sector. Versiones

2. L'administració actuant ha de fixar l'emplaçament del sòl de cessió amb aprofitament urbanístic en el procés de reparcel lació. Per tal d'assegurar la participació de la iniciativa privada en la construcció d'habitatges de protecció pública es pot distribuir la cessió de sòl amb aprofitament proporcionalment entre les diferents qualificacions de zona de l'àmbit d'actuació. Versiones

3. La cessió de sòl a què es refereix l'apartat 1 pot ésser substituïda pel seu equivalent en altres terrenys fora del sector o del polígon si es pretén millorar la política d'habitatge o si l'ordenació urbanística dóna lloc a una parcel la única i indivisible. En aquest darrer cas, la cessió pot ésser substituïda també per l'equivalent del seu valor econòmic. En tots els casos, l'equivalent s'ha de destinar a conservar o ampliar el patrimoni públic de sòl.

ARTICLE 44. DEURES DELS PROPIETARIS O PROPIETÀRIES DE SÒL URBÀ NO CONSOLIDAT I DE SÒL URBANITZABLE DELIMITAT

1. Els propietaris o propietàries de sòl urbà no consolidat i els propietaris o propietàries de sòl urbanitzable delimitat tenen els deures comuns següents:

a) Repartir equitativament els beneficis i les càrregues derivats del planejament urbanístic.

b) Cedir a l'ajuntament, de manera obligatòria i gratuïta, tot el sòl reservat pel planejament urbanístic per als sistemes urbanístics locals inclòs en l'àmbit d'actuació urbanística en què siguin compresos els terrenys, amb les especificitats següents:

Primer. En sòl urbà, l'àmbit d'actuació és el del polígon d'actuació urbanística o el sector del pla de millora urbana, que poden ésser físicament discontinus.

Segon. En sòl urbanitzable delimitat, l'àmbit d'actuació és el sector del pla parcial urbanístic corresponent, que també pot ésser físicament discontinu.

c) Cedir a l'ajuntament, de manera obligatòria i gratuïta, el sòl necessari per a l'execució dels sistemes urbanístics generals que el planejament urbanístic general inclogui en l'àmbit d'actuació urbanística en què siguin compresos els terrenys.

d) Costejar i, si escau, executar la urbanització, sens perjudici del dret a rescabalar-se de les despeses d'instal lació de les xarxes d'abastament d'aigua, de subministrament d'energia elèctrica, de distribució de gas, si escau, i de la infraestructura de connexió a les xarxes de telecomunicacions, a càrrec de les empreses subministradores en la part que, segons la reglamentació específica d'aquests serveis, no hagi d'anar a càrrec dels usuaris.

e) Edificar els solars en els terminis establerts pel planejament urbanístic.

f) Executar en els terminis establerts pel planejament urbanístic la construcció de l'habitatge protegit que eventualment els correspongui.

g) Conservar les obres d'urbanització, agrupats legalment com a junta de conservació, en els supòsits en què s'hagi assumit voluntàriament aquesta obligació o bé ho imposin justificadament el pla d'ordenació urbanística municipal o el programa d'actuació urbanística municipal, vinculant-la objectivament a la manca de consolidació del sòl o a la insuficiència de la urbanització.

2. Els propietaris o propietàries de sòl urbà no consolidat no inclòs en àmbits d'actuació urbanística estan obligats a cedir gratuïtament a l'ajuntament, de manera prèvia a l'edificació, únicament els terrenys destinats a carrers o qualsevol altre tipus de via de sistema de comunicació o a llurs ampliacions que siguin necessaris perquè aquest sòl adquireixi la condició de solar.

3. Els propietaris o propietàries de sòl urbà no consolidat han de participar en els costos d'implantació de les infraestructures de transport públic, d'acord amb el que estableix la legislació sectorial, en els casos en què la promoció urbanística hagi de donar lloc a una actuació la magnitud de la qual obligui a redefinir o ampliar les dites infraestructures i llurs connexions, com a conseqüència de la mobilitat generada.

ARTICLE 45. DEURES ADDICIONALS DELS PROPIETARIS O PROPIETÀRIES DE SÒL URBANITZABLE DELIMITAT

1. Els propietaris o propietàries de sòl urbanitzable delimitat tenen, a més dels que imposa l'art. 44, els deures següents:

a) Cedir a l'administració actuant, gratuïtament, dins el sector de sòl urbanitzable en què siguin compresos els terrenys, el sòl necessari per a edificar el sostre corresponent al 10% de l'aprofitament urbanístic del sector, o al percentatge que el pla director urbanístic estableixi per a les àrees residencials estratègiques, que pot ser de fins a un 15% de l'aprofitament urbanístic del sector. Versiones

b) Costejar i, si escau, executar les infraestructures de connexió amb els sistemes urbanístics generals exteriors a l'actuació urbanística i les obres per a l'ampliació o el reforçament d'aquests sistemes que siguin necessàries com a conseqüència de la magnitud de la dita actuació, d'acord amb les determinacions del planejament urbanístic general, incloent-hi, d'acord amb el que estableix la legislació sectorial, l'obligació de participar en els costos d'implantació de les infraestructures de transport públic que siguin necessàries perquè la connectivitat del sector sigui l'adequada.

2. L'administració actuant ha de fixar l'emplaçament del sòl de cessió amb aprofitament urbanístic en el procés de reparcel lació. Per tal d'assegurar la participació de la iniciativa privada en la construcció d'habitatges de protecció pública es pot distribuir la cessió de sòl amb aprofitament proporcionalment entre les diferents qualificacions de zona de l'àmbit d'actuació

3. La cessió de sòl a què es refereix l'apartat 1.a pot ésser substituïda pel seu equivalent en altres terrenys fora del sector o del polígon si es pretén millorar la política d'habitatge o si l'ordenació urbanística dóna lloc a una parcel la única i indivisible. En aquest darrer cas, la cessió pot ésser substituïda també per l'equivalent del seu valor econòmic. En tots els casos, l'equivalent s'ha de destinar a conservar o ampliar el patrimoni públic de sòl.(...)

Como es de ver, ninguna de las disposiciones transcritas obligaba a los propietarios de suelo a costear o a financiar estaciones de esquí. Razón por la cual la demanda deberá prosperar en este punto.

QUINTO: Costas

De conformidad con la versión aplicable al caso del art 139.1 LJCA , menester será añadir que no se aprecian circunstancias susceptibles de justificar un pronunciamiento especial en materia de costas.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que en atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) HA DECIDIDO:

1: ESTIMAR PARCIALMENTEel presente recurso contencioso-administrativo ordinario núm 136/2009, promovido por MONTRESORT, SL; TELESQUÍS DE LA TOSSA D'ALP; y DAS I URÚS, SL contra el DEPARTAMENT DE POLÍTICA TERRITORIAL I OBRES PÚBLIQUES DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA y, en su consecuencia:

1.1: Declarar nula de pleno derecho la letra f) del art 3.5 de las Normas del Pla director urbanístic de la Cerdanya y

1.2: Ordenar a la Administración demandada la publicación, a su costa, de este fallo en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, una vez la presente Sentencia haya devenido firme.

2: DESESTIMARel presente recurso contencioso-administrativo en todo lo demás.

Sin costas.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciéndoles saber que el régimen de recursos a deducir contra la misma es el siguiente:

Recurso de casación ante el Tribunal Supremo conforme a lo preceptuado en el art 86 y concordantes de la LJCA , que deberá prepararse ante ésta nuestra Sala y Sección en un plazo máximo de diez días hábiles a contar desde el siguiente al de la notificación del presente veredicto ( art 89 LJCA ).

En su caso, recurso de casación ante el Tribunal Supremo para la unificación de doctrina basada en el derecho estatal o europeo, a deducir a través de ésta nuestra Sala y Sección en un plazo máximo de treinta días hábiles a contar desde la notificación de la presente sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el art 97 LJCA , y

En su caso, recurso de casación para la unificación de doctrina basada en el derecho autonómico, a interponer ante esta misma Sala dentro del plazo señalado en el párrafo precedente, de conformidad con lo dispuesto en el art 99 LJCA .

Todo ello, en los términos que se desprenden de la sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, Sección 1ª, y de Pleno, de 30 de noviembre de 2007 .

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe