Sentencia Administrativo Nº 6/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 694/2015 de 12 de Enero de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección SéptimaC/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004

Tlfs. 914934767-66-68-69

33010280

NIG:28.079.45.3-2012/0001080

Recurso de Apelación 694/2015

Recurrente: COMUNIDAD DE MADRID

LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA

Recurrido: D./Dña. Tomás

PROCURADOR D./Dña. MARTA LOPEZ BARREDA

SENTENCIA Nº 6/2016

Presidente:

D./Dña. Mª JESUS MURIEL ALONSO

Magistrados:

D./Dña. RAFAEL SÁNCHEZ JIMÉNEZ

D./Dña. SANTIAGO DE ANDRÉS FUENTES

D./Dña. ÁNGEL ARDURA PÉREZ.

En la Villa de Madrid a trece de enero del año dos mil dieciséis.

VISTOS, por la Sección VII de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, constituida por los Ilmos. Sres. Magistrados 'supra' relacionados, el recurso de apelación número 694/2015 de su registro, que ha sido interpuesto por el Letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de fecha 21 de abril de 2015, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Madrid, en el Procedimiento Abreviado seguido ante el mismo con el nº 32/2012, en el que era objeto de impugnación la Resolución de 25 de octubre de 2011 del Director General de Recursos Humanos del Servicio Madrileño de Salud, desestimatoria del recurso de alzada deducido frente a la Resolución del Tribunal Calificador por la que se publican las calificaciones definitivas del concurso del proceso selectivo para el acceso a la condición de personal estatutario en plazas de Médicos de Familia de Atención Primaria.

Siendo parte apelada D. Tomás , representado por la Procuradora de los Tribunales Dª. Marta López Barreda.

Antecedentes

PRIMERO.-Con fecha 21 de abril de 2015, y en el Procedimiento Abreviado nº 32/2012 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Madrid, se dictó Sentencia que contenía el siguiente fallo:

"1°) Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Tomás , contra resolución del Director General de Recursos Humanos del Servicio Madrileño de Salud de 25-10-2011, desestimatoria del recurso administrativo de alzada formulado contra anterior resolución del Tribunal Calificador de las pruebas selectivas para el acceso a la condición de personal estatutario en plazas de Médico de Familia en Equipos de Atención Primaria, convocadas por resolución de 25-O 1-2008.

2°) Declarar no ser conforme a Derecho el acto administrativo impugnado, que se anula totalmente, declarando, a su vez, el derecho del demandante a que se le computen, como experiencia profesional, los servicios prestados en Instituciones Penitenciarias y ordenando a la Administración demandada que proceda a su valoración, al objeto de determinar la puntuación final que corresponda asignarle al recurrente en el proceso de selección.

3º) Sin imposición de las costas causadas en este procedimiento".

SEGUNDO.-Notificada que fue la anterior Sentencia a las partes, por el Letrado de la Comunidad de Madrid en la representación que legalmente ostenta, se interpuso en tiempo y forma recurso de apelación, que tras ser admitido a trámite, se sustanció por sus prescripciones ante el Juzgado de que se viene haciendo mención el cual elevó, en su momento, las actuaciones a esta Sala.

TERCERO.-Recibidas que fueron las actuaciones en esta Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por diligencia de ordenación se acordó formar el presente Rollo de Apelación y dar a los Autos el trámite previsto en los artículos 81 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; y siendo así que ninguna de las partes solicitó el recibimiento de la apelación a prueba, ni la celebración de vista, ni la presentación de conclusiones, se señaló para votación y fallo del presente recurso de apelación la audiencia del día 18 de noviembre de 2015, en que tuvieron lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. ÁNGEL ARDURA PÉREZ, en funciones de sustitución, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el recurso de apelación interpuesto, la Sentencia de 21 de abril de 2015 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Madrid , en el procedimiento abreviado nº 32/2012, que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo deducido frente a la en el que era objeto de impugnación la Resolución de 25 de octubre de 2011 del Director General de Recursos Humanos del Servicio Madrileño de Salud, por la que se desestimaba el recurso de alzada deducido frente a la Resolución del Tribunal Calificador por la que se publican las calificaciones definitivas de concurso del proceso selectivo para el acceso a la condición de personal estatutario en plazas de Médicos de Familia de Atención Primaria.

La Sentencia declara no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, declarando el derecho del demandante a que se le computasen como experiencia profesional los servicios prestados en Instituciones Penitenciarias, ordenando a la Administración a que proceda a su valoración al objeto de determinar la puntuación final que correspondía asignarle en el proceso de selección.

SEGUNDO.-La Comunidad de Madrid alega como primer motivo de apelación la incorrecta interpretación que a su parecer realiza la Sentencia del concepto de Sistema Nacional de Salud, invocando la Sentencia de 15 de noviembre de 2013 de esta Sección Séptima . Para el Letrado de la Comunidad la Sentencia confunde el concepto definido en el artículo 44.2 de la Ley 14/1986 , con "el más restrictivo de Instituciones Sanitarias Públicas dependientes del Sistema Nacional de Salud". Según expone "las Instituciones son únicamente los centros donde se presta atención primaria y atención especializada. El Sistema Nacional de Salud también comprende la inspección médica y servicios centrales con funciones administrativas, y no por ello son instituciones sanitarias públicas", añadiendo que el baremo de méritos "valora en el apartado 1.a) únicamente la experiencia profesional en el ámbito de la Atención primaria en las Instituciones Públicas dependientes del Sistema Nacional de Salud".

El segundo de los motivos de impugnación aparece relacionado con el anterior y se funda en la falta de prueba por parte del demandante en instancia de que ese tipo de servicios hayan sido valorados a otros participantes con arreglo al apartado 1.a) del Baremo, aludiendo a que la interpretación de las bases corresponde a la discrecionalidad técnica del Tribunal.

TERCERO.-Pues bien, al margen de los precedentes citados por la Administración en su recurso de apelación, es lo cierto que sobre un asunto análogo -valoración de servicios prestados en Instituciones penitenciarias en proceso selectivo de un Servicio de Salud Autonómico para adquirir la condición de personal estatutario fijo-, como bien señala en su escrito de oposición la parte apelada, ya se ha pronunciado la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, por lo que bastará para desestimar el recurso de apelación reproducir los fundamentos jurídicos de la Sentencia de 16 de julio de 2014 -recurso de casación nº 3106/2013 -, en la que al respecto se mantenía lo siguiente:

"Según la redacción del apartado C 2 del Anexo II de la Convocatoria, lo exigible para apreciar unos servicios profesionales encuadrables en dicho apartado es que lo hayan sido en 'Entidades Sanitarias del Sector Público' y que la plaza desempeñada haya tenido ' igual contenido funcional que la categoría convocada'.

Eso es lo establecido y a lo que ha de estarse por el carácter vinculante que tiene la convocatoria, y descarta, pues, que deban seguirse, como parece pretender la Administración recurrente, estos dos estrictos criterios formales: que la entidad para la que se prestaron los servicios merezca la consideración de zona básica de salud; y que la actividad profesional haya sido desempeñada en el específico concepto de médico de familia de atención primaria.

Por lo cual, debe compartirse como correcta la solución seguida por la sentencia recurrida, que tiene en cuenta, por un lado, que los servicios sanitarios de las Instituciones Penitenciarias , por su titularidad pública, son encuadrables en el amplio concepto del Sistema Nacional de Salud que configuran los artículo 44 y 45 de la Ley 14/1986, de 25 de abril General de Sanidad ; y, por otro, que dado el derecho que asiste a los internos de los establecimientos penitenciarios a que su asistencia sanitaria sea equivalente a la dispensada al conjunto de la población, no hay razones jurídicas para considerar que la actuación profesional desarrollada para dicha asistencia sanitaria tenga un contenido funcional diferente a la que se realiza en el ámbito de la atención primaria de las zonas básicas de salud.

Desde las premisas que acaban de exponerse, no puede entenderse que se haya producido la infracción del Real Decreto 137/1984 que es denunciada en el primer motivo, pues la sentencia recurrida no niega la estructura básica de salud prevista en dicha norma reglamentaria, y lo que viene a declarar es que, junto a ella, coexiste la organización propia de los servicios sanitarios penitenciarios, con unos cometidos profesionales para los internos equiparable a la atención primaria que se dispensa en las zonas de salud.

Es igualmente injustificada la infracción del Real Decreto 1753/1998 que en el segundo motivo se pretende, porque, en lo que importa en el actual litigio, de esa norma reglamentaria no resulta que el contenido funcional de la actividad profesional realizada como Facultativo de Instituciones Penitenciarias sea distinto al que corresponde al ámbito propio de la especialidad de Médico de Familia; y más bien lo que se deduce de su disposición adicional primera es que los servicios prestados en los servicios sanitarios de las Instituciones Penitenciarias , por quienes no ostenten el Título de Especialista en Medicina familiar y Comunitaria, podrán ser computados a los efectos de completar el período de ejercicio profesional efectivo como Médico de Familia que el artículo 1.1 exige para poder acceder al procedimiento excepcional de obtención de aquel título regulado en los artículos 2 y 3.

Tampoco es justificada la infracción del artículo 44 de la Ley General de Sanidad reprochada en el tercer motivo, pues estos servicios sanitarios penitenciarios, por su titularidad pública, no pueden considerarse, según ya se ha dicho, ajenos al Sistema Nacional de Salud que define este artículo y el siguiente 45; y, en todo caso, ha de estarse a lo que establece la convocatoria en el apartado C 2 del Baremo que incluye en su Anexo II."

A la anterior conclusión no obsta la Sentencia del Tribunal Constitucional citada por la Administración apelante, por cuanto está referida a una cuestión distinta al ser objeto de la misma la obligatoriedad de colegiación profesional.

Por último, en relación al segundo motivo de impugnación referido a la discrecionalidad técnica del Tribunal calificador, bastará igualmente con citar la Sentencia de esta Sección Séptima de 21 de marzo de 2014 -recurso de apelación nº 987/2013 -, en la que en un asunto similar y en el que era igualmente parte apelante la Comunidad de Madrid, se mantuvo lo siguiente:

"CUARTO: Ninguna conclusión favorable a las tesis de la apelante se deriva, por lo demás, de la aplicación al caso que nos ocupa de la alegada doctrina de la discrecionalidad técnica. Y ninguna conclusión favorable se deriva de esta alegación, decimos, por cuanto, como ha puesto de relieve la reciente Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 11 de Diciembre de 2013 , cabe resumir la línea Jurisprudencial de esa Sala acerca de la discrecionalidad técnica atendiendo a los argumentos vertidos en la STS de 6 de Junio de 2013, recurso de casación 883/2012 , que seguía lo recordado en la STS de 26 de Febrero de 2013, recurso de casación 2224/2012 .

Esta línea Jurisprudencial se significa, entre otros, en los siguientes postulados:

- La legitimidad de lo que doctrinalmente se conoce como discrecionalidad técnica fue objeto de reconocimiento por la STC 39/1983, de 16 de Mayo , que justificó y explicó su alcance respecto al control Jurisdiccional con esta declaración: 'Pero no puede olvidarse tampoco que ese control puede encontrar en algunos casos límites determinados. Así ocurre en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos Jurisdiccionales, y que, naturalmente, deberán ejercerlo en la medida en que el juicio afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, sobre las cuestiones de legalidad, (...)'.

- La Jurisprudencia inicial de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, desde el mismo momento del reconocimiento de esa discrecionalidad técnica, ya se preocupó en señalar unos límites para la misma, que vinieron a consistir en la aplicación también a ella de las técnicas de control que significan los elementos reglados, los hechos determinantes y los principios generales del derecho. Así lo hizo la STS de 5 de Octubre de 1989 , que se expresaba en los siguientes términos: 'Los órganos administrativos a quienes corresponde la valoración de las pruebas de acceso a la función pública gozan de un cierto margen de discrecionalidad en la apreciación de las pruebas, que incluso merece la calificación de técnica no revisable Jurisdiccionalmente en lo que se refiere a los juicios que la Administración emita acerca de la apreciación de los méritos aportados o ejercicios realizados, pero ello no excluye el que los Tribunales puedan controlar la concurrencia de los límites generales jurídicamente impuestos a la actividad discrecional no técnica de la Administración que se refieren a la competencia del órgano, procedimiento, hechos determinantes, adecuación al fin perseguido y al juego de los principios generales del derecho, entre los que, en estos casos, cobran especial interés los de mérito y capacidad expresamente señalados al efecto por el artículo 103 CE '.

- La evolución Jurisprudencial posterior, en aras de perfeccionar el control Jurisdiccional y definir los espacios donde este control puede operar con normalidad, completó y aclaró esos límites inicialmente enunciados mediante la distinción, dentro de la actuación de valoración técnica, entre el 'núcleo material de la decisión' y sus ' aledaños '. El primero estaría representado por el estricto dictamen o juicio de valor técnico, y los segundos (los aledaños ) comprenderían, de un lado, las actividades preparatorias o instrumentales que rodean a ese estricto juicio técnico para hacerlo posible y, de otro, las pautas jurídicas que también son exigibles a dichas actividades. Esas actividades preparatorias o instrumentales serían las encaminadas a delimitar la materia que vaya a ser objeto de ese juicio técnico, a fijar los criterios de calificación que vayan a ser utilizados y a aplicar individualizadamente dichos criterios a cada uno de los elementos materiales que constituyan el objeto de la valoración; esto es, serían los pasos que resultan necesarios para llegar a la estimación cualitativa finalmente contenida en el estricto juicio técnico. Y esas pautas jurídicas estarían encarnadas por el derecho a la igualdad de condiciones que asiste a todos los aspirantes, por la necesidad de que el criterio de calificación responda a los principios de mérito y capacidad y por el obligado cumplimiento también del mandato constitucional de interdicción de la arbitrariedad.

La anterior distinción está presente en la STC 215/1991, de 14 de Noviembre , como también en numerosas Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (entre otras, en las SSTS de 28 de Enero de 1992, recurso 1726/1990 ; de 11 de Diciembre de 1995, recurso 13272/1991 ; 15 de Enero de 1996, recurso 7895/1991 ; y 1 de Julio de 1996, recurso 7904/1990 ).

- Un punto más en esa línea evolutiva de la Jurisprudencia lo representa la necesidad de motivar el juicio técnico.

Como ya se ha puesto de manifiesto, uno de los aledaños de ese juicio técnico está representado por la obligación de cumplir el mandato Constitucional ( artículo 9.3 CE ) de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y, en el criterio del Tribunal Supremo, ese cumplimiento conlleva la necesidad de motivar el juicio cuando así sea solicitado por algún aspirante o cuando sea objeto de impugnación.

Así se expresa STS de 10 de Mayo de 2007, recurso 545/2002 :

'(...) Tiene razón el recurso de casación en que la Sentencia de Instancia no enjuició correctamente la cuestión de fondo que le fue suscitada y en la infracción del artículo 24 de la Constitución que con ese argumento se denuncia.

La doctrina de la discrecionalidad técnica con que la Sala de Zaragoza justifica principalmente su pronunciamiento no ha sido correctamente aplicada; y no lo ha sido porque, en relación a la actuación administrativa para la que se ha hecho esa aplicación, no se ha observado el límite constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículo 9.3 CE ).

Como es bien sabido, dicha discrecionalidad técnica significa, por un lado, respetar las valoraciones de esa índole que hayan sido realizadas por los órganos cualificados por la posesión del correspondiente saber especializado y, por otro, admitir el margen de polémica o discrepancia que sobre determinadas cuestiones venga siendo tolerado en el concreto sector de conocimientos técnicos de que se trate.

Pero una cosa es el núcleo del juicio técnico sobre el que opera esa clase de discrecionalidad y otra diferente la obligación de explicar ese juicio técnico cuando expresamente hayan sido demandadas o cuando se haya planteado la revisión de la calificación que exteriorice ese juicio técnico. Esto último queda fuera del ámbito propio del llamado juicio de discrecionalidad técnica, ya que, ante la expresa petición de que dicho juicio sea explicado o ante su revisión, la Constitucional prohibición de arbitrariedad hace intolerable el silencio sobre las razones que hayan conducido a emitir el concreto juicio de que se trate'.

- La fase final de la evolución Jurisprudencial la constituye la definición de cuál debe ser el contenido de la motivación para que, cuando sea exigible, pueda ser considerada válidamente realizada. Y a este respecto se ha declarado que ese contenido debe cumplir al menos estas principales exigencias: (a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás.

Son exponente de este último criterio Jurisprudencial los pronunciamientos del Tribunal Supremo sobre nombramientos de altos cargos Jurisdiccionales ( STS de 27 de Noviembre de 2007, recurso 407/2006 ), sobre concursos de personal docente universitario ( STS de 19 de Mayo de 2008, recurso 4049/2004 ) y sobre convocatorias del Consejo General del Poder Judicial para puestos en sus órganos técnicos ( STS de 10 de Octubre de 2007, recurso 337/2004 ).

Pues bien, a la luz de esta doctrina Jurisprudencial, y como ya avanzamos, resulta que la Sentencia apelada, lejos de incidir en materias no susceptibles de revisión Jurisdiccional por comprenderse las mismas en el núcleo material de una decisión técnica, lo que analiza, y donde incide, es en un aspecto que nada tiene que ver con tal cuestión, puesto que, como habremos de convenir, justifica el motivo de la decisión a la que llega en el incumplimiento, por la Administración actuante en el caso concreto, de la obligación que sobre la misma pesaba de explicar el juicio técnico que justificó la valoración de méritos final en el apartado 'Formación' que le fue otorgada a la apelada, así como su minoración respecto a la valoración provisional conferida a la misma en el propio apartado, explicación que, no sólo le había sido expresamente demandada, sino que además se había planteado respecto a la misma la revisión de la calificación que exteriorizaba ese juicio técnico, primero en vía administrativa y ulteriormente en sede Jurisdiccional. Esto último, como dijimos indica nuestro Tribunal Supremo, queda fuera del ámbito propio del llamado juicio de discrecionalidad técnica, ya que, ante la expresa petición de que dicho juicio sea explicado o ante su revisión, la Constitucional prohibición de arbitrariedad hace intolerable el silencio sobre las razones que hayan conducido a emitir el concreto juicio de que se trate, que fue el proceder adoptado por la Administración actuante en el caso analizado.

Es por ello, en definitiva, por lo que, en unión a lo expuesto en los Fundamentos precedentes, procede desestimar el presente recurso de apelación, confirmando con ello la Sentencia que ha sido objeto del mismo, al ser la conclusión a la que en ella se llegó ajustada a derecho".

En análogo sentido, Sentencia de esta Sección de 24 de julio de 2015 -recurso contencioso-administrativo nº 477/2014 -.

CUARTO.-Conforme a lo establecido en el apartado 2 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , procede imponer las costas de esta alzada a la parte apelante pues sus pretensiones ha sido totalmente desestimadas y no se aprecian circunstancias que, de contrario, justifiquen su no imposición, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 3 del propio precepto reseñado, esta imposición de costas se efectúa hasta un máximo de 400 Euros por todos los conceptos comprendidos en ellas.

Fallo

PRIMERO.-Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 21 de abril de 2015 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Madrid en el procedimiento abreviado nº 32/2012, la cual, por ser ajustada a derecho, confirmamos.

SEGUNDO.-Imponer las costas procesales a la parte apelante en la cuantía máxima fijada en el último fundamento de derecho.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de que contra la misma no cabe interponer recurso ordinario alguno.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada su firmeza remítase certificación de la misma, junto con los Autos originales, al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que dictó la resolución impugnada, el cual deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el correspondiente Rollo.

Así por esta nuestra Sentencia , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. ÁNGEL ARDURA PÉREZ, hallándose celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.