Acerca de operadores lógicos
Última revisión
10/03/2017
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 60/2017, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 487/2015 de 25 de Enero de 2017
GPT Iberley IA
Copiloto jurídico
Relacionados:
Tiempo de lectura: 16 min
Orden: Administrativo
Fecha: 25 de Enero de 2017
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: PEDRAZ CALVO, MERCEDES
Nº de sentencia: 60/2017
Núm. Cendoj: 28079230082017100037
Núm. Ecli: ES:AN:2017:337
Núm. Roj: SAN 337:2017
Encabezamiento
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA
D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a veinticinco de enero de dos mil diecisiete.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo
Antecedentes
Por Decreto de la Sra. Secretario se acordó la admisión a trámite del recurso y la reclamación del expediente administrativo.
'
Fundamentos
-. Procedencia de la subcontratación con la entidad ENORDIS. Esta es una entidad sin ánimo de lucro, vinculada a la actora, y considera que concurren las dos circunstancias prevista por la ley 38/2003 General de Subvenciones, para admitir la subcontratación con entidades vinculadas al beneficiario de la subvención, en concreto, que la contratación se realice de acuerdo con las condiciones normales de mercado, y que se obtenga la preceptiva autorización.
-. Improcedencia del reintegro de las sumas concedidas a COCEMFE TOLEDO . Ello porque existe una parte del proyecto, del 50% completado, y de la otra mitad no es responsable la actora por inacción u omisión, sino COCEMFE.
Por su parte el Abogado del Estado alega que :
-. Por lo que se refiere a la trascendencia del incumplimiento de normas referentes a la subcontratación, según el artículo 37.1.f) de la LGS , constituye causa de reintegro de la subvención el ''incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a (...) beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención'. En definitiva, la ejecución de la subvención mediante una subcontratación antijurídica constituye una causa de reintegro. El recurrente reconoce implícitamente que no obtuvo una autorización de la Administración demandada, pues únicamente sostiene haber presentado una solicitud, así como haber remitido correos electrónicos a la Administración demandada, que completarían la comunicación de la intención de subcontratar a Enordis.
-. Por lo que se refiere a la responsabilidad de la recurrente, como coordinador, de la conducta de los restantes beneficiarios de la subvención, resalta que según el artículo 40.2, párrafo tercero de la LGS , ''responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere ei apartado 3 dei artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado'. Tales entidades son, según el artículo 11.3, párrafo segundo, de la LGS , ''agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad', en cuyo caso, deberá ''hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios'. Añade tal precepto que ''deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación' y que 'no podrá disolverse la agrupación hasta que haya transcurrido ei plazo de prescripción previsto en los artículos 39 y 65 de esta ley '.
Por lo tanto, se comprueba que, en los supuestos de agrupaciones de personas que solicitan conjuntamente una subvención para un proyecto que ejecutan en cooperación, en tanto que pasan a constituir una unidad económica, cada beneficiario responde solidariamente respecto de ''en proporción a sus respectivas participaciones'.
Se comprueba que la Presidenta de la Federación Provincial de Asociaciones de Personas con discapacidad física y orgánica de Jaen certifica el acuerdo adoptado por la Junta directiva de impugnar la resolución objeto de este recurso, que consta en reunión cuyo acta figura en el libro correspondiente.
Y se aporta copia de los Estatutos de la Federación, que recogen las facultades de la Junta Directiva.
Se considera en consecuencia que la parte actora ha cumplido con la obligación impuesta por el art. 45.2d) y ha acreditado suficientemente la adopción del acuerdo para impugnar adoptado por el órgano que goza de las facultades correspondientes.
1ª Por la actividad administrativa de fomento, el Estado atiende, de manera directa a inmediata, a lograr el progreso y el bienestar social, mediante el otorgamiento de ventajas al sujeto fomentado que, como ocurre en el presente caso, pueden ser de contenido económico. En el caso que nos ocupa, el recurrente, por el hecho de haber recibido de la Administración una subvención, quedó sometido al cumplimiento de inexcusables obligaciones.
2ª Cualquier tipo de actividad administrativa comporta el ejercicio de potestades por parte de la Administración. Las potestades administrativas surgen directamente del ordenamiento jurídico que, por una parte, da contenido concreto a la potestad, de suerte que coloca a la Administración en situación de supremacía jurídica; y, por otro lado, el ordenamiento jurídico que protege especialmente al interés público sin perjuicio de amparar también los derechos e intereses de los administrados, permite llamar a las personas físicas o jurídicas (a través de la actividad administrativa de fomento) para procurar el progreso y el bienestar social, con la siguiente particularidad: que del ejercicio de esta potestad, además de generarse una ventaja para el sujeto fomentado, se crea una relación jurídica entre la Administración y la persona beneficiada: de ahí que ésta última quede vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento; y ello porque el incumplimiento, sólo produce «beneficio» al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social.
3.ª La actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, como pone de relieve la doctrina científica, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto beneficiado. Y así, en el caso que resolvemos, la entidad mercantil recurrente, quedó vinculada al inexcusable cumplimiento de las obligaciones derivadas de la subvención, desde el momento mismo en que aceptó las condiciones impuestas por la Administración, lo que quedó plenamente acreditado, tal como resulta del expediente administrativo.
Estamos por tanto en presencia de una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario tienen inexcusables obligaciones, descartando la hipótesis del incumplimiento de una obligación modal.
La actora, como beneficiaria de la subvención al asumir el compromiso de realización de los gastos subvencionables, aceptó que los mismos debían realizarse en las condiciones previstas en la Resolución administrativa. Es relevante que los gastos que con fondos públicos haya de realizarse, se efectúen dentro del plazo establecido en el propio acuerdo de concesión, así como en las condiciones en que tal subvención ha sido concedida. Ha de considerarse que la subvención que nos ocupa supone la entrega de fondos públicos a particulares con una finalidad concreta, lo que nos lleva a interpretar tal finalidad con la debida exigencia propia del control de los fondos públicos.
Es con este punto de partida que deben analizarse las alegaciones formuladas por la parte actora.
La propia actora en sus escritos señala que se cumplieron las previsiones del art. 29.7.d) de la ley 38/2003 pues la contratación se realizó de acuerdo con las condiciones normales del mercado y se obtuvo la preceptiva autorización. Y ello, como dice literalmente porque 'se comunicó por vía de la plataforma habilitada al efecto, con fecha 20 de julio de 2011, la solicitud de subcontratación con otras empresas' comunicación que se completó con una serie de correos en los que comunica a la Administración su intención de contratar con ENORDIS.
El examen del expediente administrativo, y concreto de la propuesta de resolución provisional muestra que las condiciones particulares a las que queda sujeta la concesión de la subvención, incluyen en la letra d) este texto: 'Subcontratación'
'
La normativa reguladora de la subvención establece la exigencia de autorización expresa tanto en el art. 25.5.b de la Orden de Bases como en el referido apartado de la Resolución de concesión.
La actora reconoce que ENORDIS es una entidad vinculada a ella, en los términos previstos en dicha cláusula.
La cláusula no dice 'comunicación' sino 'autorización' y no existe en el expediente administrativo rastro documental alguno de la solicitud de autorización ni desde luego de la concesión de esta, que, como se ha indicado, ha de ser 'expresa'. A tales efectos es irrelevante el pago de certificaciones parciales, pues en modo alguno constituyen la aceptación 'expresa' de una solicitud no formulada.
El examen del expediente administrativo muestra que la resolución de convocatoria de las subvenciones, en el apartado f) regula los '
'
Resulta así que la función del coordinador está concebida en la convocatoria de la forma más amplia, y entre otras, asume la responsabilidad del reintegro en caso de incumplimiento, sin perjuicio de su derecho a repercutir los pagos realizados a la Administración a las empresas partícipes que sean responsables del incumplimiento.
Como ha señalado el
Tribunal Supremo en la sentencia de 27 de julio de 2015 , en un recurso de casación para la unificación de doctrina '
De la normativa de aplicación, constituida por la Ley General de Subvenciones y la Orden Ministerial parcialmente reproducida, resulta que el coordinador del proyecto subvencionado viene a ser el representante de los distintos participantes del proyecto en cuestión frente a la Administración, y en este sentido deviene responsable de la realización del mismo, sin perjuicio de los derechos y obligaciones que, derivados de la condición de beneficiarios, tienen tanto el coordinador como los participantes. En diversas sentencias de esta Sala se ha debatido el alcance de tal responsabilidad, a fin de establecer si, el coordinador no asume más responsabilidad que la de gestionar el proyecto frente a la Administración, o si por el contrario, tesis del Abogado del Estado, asume la responsabilidad total del proyecto y por lo tanto responde de los incumplimientos.
Esta Sala y Sección, en las sentencias dictadas los dias 19 de julio de 2013 recurso 406/2012 y
3 de julio de 2014, recurso 136/2013 , ambas en relación con subvenciones concedidas al amparo de la
A análoga conclusión han llegado, en casos muy parecidos, otras Sentencias de esta Sala, una de la Sección Tercera, de 29 de octubre de 2009 , y otra de la Sección Quinta, de 13 de febrero de 2013 .
Según estas sentencias, partiendo de que las entidades promotoras comparten la condición de beneficiarios cuando se trata de proyectos en cooperación, el coordinador es el representante de todos ellos frente a la Administración y deviene responsable de la realización del proyecto, circunstancia que le otorga 'pleno dominio del acto.
En cuanto al alegado incumplimiento parcial, con la consecuencia de reducir el reintegro al 50%, como pone de relieve el Abogado del Estado, la propia actora puso de manifiesto que este concreto incumplimiento impedía el cumplimiento de los objetivos de la subvención y que lo que se limitó a llevar a cabo COCEMFE TOLEDO fue una presentación del proyecto y una recepción de solicitudes de participación, que ni siquiera llegaron a ser analizadas.
Por el conjunto de razones expuestas, procede la desestimación del recurso y la confirmación del acto administrativo impugnado.
Fallo
Que debemos
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su