Sentencia Administrativo Nº 603/2005, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 97/2005 de 11 de Noviembre de 2005

Encabezamiento

SENTENCIA

En la ciudad de Burgos, a once de noviembre de dos mil cinco.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha visto en grado de apelación el recurso núm. 97/2005, interpuesto por la mercantil "Herrera Renta, S.A.", representada por la procuradora Dª Claudia Villanueva Martínez contra la sentencia de fecha 18 de mayo de 2.005, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Burgos en el procedimiento ordinario núm. 175/2003, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha entidad y declara conforme a derecho el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Aranda de Duero adoptado el día 16 de abril de 2003 en el expediente 376/01, por el que se resuelve denegar la licencia solicitada para levantar una quinta planta en el edificio en construcción en la calle Torremilanos núm. 7 de dicha localidad; habiendo comparecido como pare apelada el Excmo. Ayuntamiento de Aranda de Duero, representado por el procurador D. Eugenio Echevarrieta Herrera.

Antecedentes

PRIMERO.- Que por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Burgos, en el procedimiento ordinario número 175/2003, se dictó sentencia de fecha 18 de mayo de 2.005 cuya fallo dispone: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Herrera Renta, S.A. declara conforme a derecho el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Aranda de Duero adoptado el día 16 de abril de 2003 en el expediente 376/01, por el que se resuelve denegar la licencia solicitada para levantar una quinta planta en el edificio en construcción en la calle Torremilanos núm. 7 de dicha localidad, y ello con expresa imposición de las costas procesales a la parte actora.

SEGUNDO.- Que contra dicha sentencia, se interpuso en tiempo y forma recurso de apelación por la mercantil apelante mediante escrito de fecha 16 de junio de 2.005, que fue admitido a trámite, solicitando que, estimando el recurso de apelación interpuesto se revoque la sentencia de instancia, y se estime íntegramente la demanda, y se declaren nulos de pleno derecho, o en su caso, anulados los acuerdos municipales denegatorios de la licencia, y se condene al Ayuntamiento a otorgar la licencia de obras solicitada, con imposición de costas a la parte demandada; y subsidiariamente se estime parcialmente el recurso, y se revoque el pronunciamiento expreso sobre las costas de primera instancia, dejándolo sin efecto, y sin imposición de costas en ambas instancias.

TERCERO- La parte apelada también presentó escrito de oposición al recurso de apelación de fecha 12 de julio de 2.005, solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime mencionado recurso, con imposición de costas a la parte apelante.

CUARTO.- En la tramitación del recurso en ambas instancias se han observado las prescripciones legales, habiéndose señalada para la votación y fallo el día 10 de noviembre de 2.005

Fundamentos

PRIMERO.- En el presente recurso es objeto de apelación la sentencia de fecha 18 de mayo de 2.005, dictada en el procedimiento ordinario núm. 175/2003 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Burgos; y por la misma se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad apelante y declara conforme a derecho el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Aranda de Duero adoptado el día 16 de abril de 2003 en el expediente 376/01, por el que se resuelve denegar la licencia solicitada para levantar una quinta planta en el edificio en construcción en la calle Torremilanos núm. 7 de dicha localidad.

Dicha sentencia fundamenta la desestimación del recurso interpuesto: primero, en que el acuerdo recurrido de fecha 16 de abril de 2.003 resuelve denegando dicha licencia y lo hace ajustándose al PGOU de Aranda de Duero que se mantiene vigente en dicho aspecto; segundo en el hecho de que no pueden considerarse nula la Orden de 10 de marzo de 2.003, dictada por la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León que suspendía la aprobación definitiva del PGOU de Aranda de Duero, ni tampoco la de fecha 22 de octubre de 2.003 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra aquella, ya que el Juzgado carece de competencia para enjuiciar las mismas, y porque tampoco consta que esta Sala haya declarado su nulidad; y tercero porque no consta que haya ganado por silencio administrativo positivo la aprobación definitiva de la modificación puntual del PGOU de Aranda de Duero para la calle Torremilanos núm. 7 de Aranda de Duero, ya que por un lado por la autoridad autonómica no se expidió certificado acreditativo del silencio administrativo positivo y tampoco se ha impugnado jurisdiccionalmente dicha resolución denegatoria presunta.

SEGUNDO.- Frente a mencionada sentencia, se alza en apelación la parte recurrente, esgrimiendo los siguientes motivos de impugnación:

1º).- Que tal y como se desprende del escrito de interposición del recurso y del escrito de demanda se impugnan exclusivamente los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Aranda de Duero adoptados en sesión de 16 de abril y 12 de junio de 2.003, que respectivamente deniegan la licencia urbanística solicitada así como el recurso de reposición interpuesto contra tal denegación; y en ningún caso se impugna en dicho recurso las Ordenes de 10 de marzo y 22 de octubre de 2.003, dictadas por la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, ya que sendas órdenes han sido objeto de impugnación ante esta Sala en el procedimiento 10/2004, aún no resuelto.

2º).- Que la apelante considera que aquellos acuerdos denegatorios de la licencia no se ajustan al Planeamiento vigente de Aranda de Duero, y sobre todo no se ajusta a la modificación puntual del PGOU ganada por silencio administrativo positivo, que autoriza cinco plantas frente a las cuatro previstas en el planeamiento anterior; e insiste la parte apelante que dicha modificación debe considerarse aprobada en virtud de silencio administrativo positivo y ello en aplicación del art. 54.2 de la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León en relación con el art. 43 de la Ley 30/1992, modificada por la Ley 4/1999, al considerar que la autoridad autonómica, tras dictar la orden de suspensión de la citada modificación de fecha 25 de julio de 2.002, y tras el informe de subsanación de deficiencias remitido por el Ayuntamiento y recibido el día 14 de octubre de 2.002, dejó pasar los tres meses que tenía para resolver sobre la aprobación definitiva de dicha modificación puntual, sin hacerlo. En base a lo anterior la apelante considera que ese acto presunto de aprobación mediante silencio, produce efectos automáticos una vez transcurrido el plazo y puede hacerse valer ante la Administración, por lo que por ello solicitó que en base a este silencio se le concediera licencia para las cinco plantas más ático.

3º).- Que la falta de expedición por parte de la autoridad autonómica del certificado acreditativo del silencio administrativo en ningún caso puede perjudicar a la parte apelante, máxime cuando la efectividad del silencio administrativo puede acreditarse por otras vías.

4º).- Y que no es cierto que la denegación de la licencia sea conforme al planeamiento, ya que el planeamiento aplicado es el vigente en el año 2.002, pero no se ha aplicado la modificación puntual del PGOU operada en virtud de silencio administrativo, que es la que constituía el planeamiento vigente a la fecha de denegación de la licencia solicitada, y que por ello debía haberse aplicado por cuanto que no ha habido revisión o revocación de tal modificación operada en virtud de acto presunto, máxime cuando ni el Ayuntamiento ni los demás órganos informantes se oponen a dicha modificación, no rechazando tampoco la propia Consejería su aprobación definitiva sino que la suspende hasta que se subsanen unas deficiencias.

5º).- Finalmente en lo que respecta a la imposición de costas a la parte actora, hoy apelante, por las devengadas en la primera instancia, considera dicha parte que no solo se infringe el art. 139 de la LRJCA, sino que además dicha imposición resulta desproporcionada e infundada, por cuanto que no hubo temeridad ni mala fe, y tampoco hubo ocultación intencionada de las Órdenes de la Consejería, amen de que tales Órdenes carecen de valor jurídico a los efectos del presente recurso, ya que no se discute su legalidad sino la de los acuerdos municipales impugnados denegatorios de la licencia solicitada cuya legalidad deriva, según la parte apelante, de la probación definitiva de la modificación propuesta por silencio administrativo. Por tal motivo interesa, subsidiariamente que debe dejarse sin efecto la imposición de costas.

A dicho recurso se opone la Corporación demandada defendiendo la plena conformidad a derecho tanto del acuerdo recurrido de fecha 16 de abril de 2.003 como de la sentencia de instancia, máxime cuando en el presente recurso no era susceptible de impugnarse indirectamente ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo y en el presente recurso la Orden de 30 de marzo de 2.003, por carecer dicho Juzgado de Competencia objetiva para tal enjuiciamiento, y ello de conformidad con lo dispuesto en los arts. 10.1.b) y 8.2 y 3 de la LRJCA. TERCERO.- De lo anterior resulta claramente que la discusión objeto del presente debate es estrictamente jurídica, por cuanto que las partes aceptan los hechos tal y como resultan del expediente administrativo y como han sido relatados profusamente por la parte actora, e igualmente resultan de los documentos acompañados con la demanda y que se completan con los documentos incorporados al recurso. Por otro lado, está de acuerdo la Sala con la parte actora con la afirmación que verifica ésta relativa a que los actos administrativos impugnados son los dos acuerdos municipales citados (y no solo el de fecha 16 de abril de 2.003 como reseña la sentencia de instancia en su encabezamiento y fallo), como así resulta clara y terminantemente tanto del escrito de interposición del recurso como del propio escrito de demanda, sobre todo de su encabezamiento y del suplico. Por otro lado, también es verdad, como así argumenta la apelante, que esta parte no pretende la impugnación en el presente recurso de la Orden de 10 de marzo de 2.003, primero porque en ningún caso recurre expresamente dicha Orden en el escrito de interposición, segundo porque tampoco pide su nulidad en el suplico de la demanda, y tercero porque dicha Orden junto con la de fecha 22 de octubre de 2.003 que confirma la primera han sido expresamente impugnadas ante esta Sala, dando lugar al recurso 10/2004; por otro lado, el hecho de que se esgriman argumentos de nulidad frente a la Orden de 10 de marzo de 2.003 nada impide para poder afirmar lo anterior, ya que en el fondo lo que está pretendiendo la parte actora es argumentar y defender que ha operado el silencio administrativo positivo a la hora de aprobar la citada modificación puntual, y para ello evidentemente podrá (se comparta o no) argumentar que son nulos o anulables o no conformes a derecho los actos y resoluciones que pudiera obstaculizar dicho silencio, aunque el citado Juzgado de Instancia no fuera el órgano competente para enjuiciar su conformidad a derecho.

Y referida cuestión jurídica trata de enjuiciar si tanto el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Aranda de Duero de fecha 16 de abril de 2.003, como el acuerdo de la misma Comisión de fecha 12 de junio de 2.003 que confirma el anterior al desestimar el recurso de reposición interpuesto contra el mismo, y que deniegan la licencia solicitada para levantar una quinta planta en el edificio en construcción en la calle Torremilanos núm. 7 de Aranda de Duero, son conformes a derecho porque hacen aplicación del PGOU de Aranda de Duero vigente en ese momento y que autorizaba tan solo la construcción de cuatro alturas, como postula tanto la Corporación Demandada y asume el Juzgador de Instancia; o en su caso referida denegación de licencia, y por ello sendos acuerdos municipales, no son conformes a derecho, según la parte apelante, porque no hacen aplicación de la Modificación Puntual del PGOU, aprobada en virtud de silencio administrativo positivo, que en dicho extremo y tras dicha modificación ya vigente a la hora de adoptarse los acuerdos recurridos (según la actora) autoriza cinco alturas en el número 7 de la citada calle Torremilanos.

La resolución de mencionada cuestión conllevaría necesariamente que la Sala tuviera que pronunciarse previamente sobre la siguiente cuestión fundamental y relevante como es si puede concluirse que mencionada modificación puntual del PGOU de Aranda de Duero relativa a la autorización de cinco plantas en mencionada parcela ha resultado aprobada en virtud de silencio administrativo positivo, como postula y da por hecho la parte actora y hoy apelante en virtud de los preceptos legales que cita en su recurso, o no resulta aprobada en virtud de silencio administrativo, como defienden tanto la propia Consejería de Fomento y como postulan igualmente el propio Ayuntamiento demandado y el propio Juzgador de Instancia, en base a los argumentos que se recogen, respectivamente, en el escrito de oposición a la apelación y en la sentencia de instancia. Y decimos que conllevaría plantear dicha cuestión, porque previamente a la misma se plantea otra no menos importante, como es si la Sala puede enjuiciar a modo de premisa y a título prejudicial para poder resolver el fondo del presente recurso si dicha modificación se ha aprobado o no en virtud de silencio administrativo.

CUARTO.- La actora insiste en que el acto administrativo producido en virtud de silencio administrativo, en aplicación del art. 43.5 de la Ley 30/1992, reformado por la Ley 4/1999, puede hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada, y por ello solicitó licencia de obras para las cinco plantas, y por ello ahora en el presente recurso y ante el Juzgado de lo Contencioso ha pretendido hacer valer dicho acto producido, según la apelante, por silencio administrativo positivo; por ello según la tesis de la actora, la Sala puede valorar jurídicamente si se ha producido o no mencionado silencio administrativo positivo.

Sin embargo considera la Sala, que este Tribunal no puede entrar a valorar dicha cuestión (sin que ello signifique afirmar que el silencio administrativo positivo se ha producido ni viceversa), y ello por los siguientes motivos y razonamientos: primero, porque en el caso de autos nos encontramos ante la modificación puntual de un PGOU, en este caso de Aranda de Duero, y por ello no nos encontramos, a diferencia de lo que afirma la parte apelante, ante un simple acto administrativo sino ante una modificación de una disposición general; segundo, que esta conceptuación conlleva necesariamente a afirmar que la aprobación de una modificación de una disposición general para su eficacia exige que la misma sea publicada en los boletines oficiales correspondientes, lo que no ocurre cuando de meros actos administrativos se trata, donde basta la mera notificación de los interesados; y tratándose tanto del PGOU como de su modificación los acuerdos que los aprueban, ya sean expresos o presuntos, deben publicarse preceptivamente, según los arts. 60 y 61.2 de la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León; y hasta tanto no se produzca dicha publicación los instrumentos de planeamiento, y sus modificaciones no tendrán eficacia, no serán ejecutivos ni entrarán en vigor; en el caso de autos debemos recordar que no se publicó ni en el BOP de Burgos ni en el BOCyL la modificación puntal aprobada, según la actora por silencio administrativo; tercero, que por lo hasta ahora argumentado no es aplicable al caso de autos la previsión contenida en el art. 43.5 de la Ley 30/1992, porque la misma se refiere expresa y explícitamente a "los actos administrativos producidos por silencio administrativo", pero no a las disposiciones aprobadas mediante silencio administrativo, y en el caso de autos no debemos olvidar que el PGOU tiene la naturaleza de una disposición general y no de un mero acto; cuarto, porque como acertadamente esgrimía el Juzgador de Instancia continúan vigentes y en vigor, presumiéndose su validez y eficacia, mientras jurisdiccionalmente no se pronuncie lo contrario, las Ordenes de fecha 10 de marzo y 22 de octubre de 2.003, dictadas por la Consejería de Fomento, en las que se acuerda suspender la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del PGOU de Aranda de Duero en la calle Torremilanos núm. 7 a fin de que se subsanen las deficiencias que se reclaman; quinto, que el enjuiciamiento de la conformidad de sendas órdenes a derecho, se verificará por esta Sala en el procedimiento ordinario núm. 10/2004, ya que la parte actora ha impugnado las mismas jurisdiccionalmente dando lugar al citado procedimiento; y es en dicho enjuiciamiento, donde expresamente y a petición de la actora, además de enjuiciarse la conformidad a derecho de tales Órdenes se enjuiciará, como no podía ser de otro modo y además con audiencia y la personación de la Junta de Castilla y León (lo que no ha tenido lugar en el presente pleito) si se ha producido o no la aprobación de dicha modificación puntual mediante silencio administrativo positivo, ya que la actora en dicho recurso solicita además que se declare dicha aprobación definitiva o que se condene a la Administración demandada a declarar la aprobación definitiva de dicha modificación; y sexto, que como quiera que la actuación que se pretende conseguida mediante silencio es la modificación del PGOU, cuya aprobación corresponde a la Consejería de Fomento, la competencia para conocer cualquier impugnación que se verifique en relación a dicho acto corresponde a esta Sala, por lo que lógicamente también cualquier impugnación jurisdiccional que se verifique sobre la circunstancia relativa a si se ha ganado o no por silencio la aprobación también debe corresponder a la Sala, y nunca al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo; de lo anterior resulta que dicho Juzgador carecía en este procedimiento de competencia para poder siquiera valorar y concluir a título de meramente prejudicial si se ha producido el silencio administrativo positivo cuya aplicación pretende la actora, hoy apelante, para impugnar los acuerdos recurridos, ya que ello hubiera significado desconocer la validez y vigencia de las dos citadas Órdenes de la Consejería de Fomento que suspenden expresamente la aprobación definitiva de mencionada Modificación Puntual, cuando carecía de competencia para ello; y si el Juzgador de instancia carece de competencia para tal conocimiento, tampoco la Sala en vía de apelación puede enjuiciar dichas cuestiones porque ello excedería del ámbito de enjuiciamiento del presente procedimiento.

Todo lo anterior, lleva a concluir que, pese a lo solicitado por la actora hoy apelante, la Sala en el presente recurso no puede entrar a valorar ni enjuiciar si la tan reiterada modificación puntual del PGOU de Aranda de Duero se ha obtenido o no por silencio administrativo positivo; la resolución a dicha cuestión necesariamente queda diferida al recurso núm. 10/2004. Es más, para el hipotético supuesto de que se hubiera aprobado tal modificación por silencio administrativo positivo, tampoco hubiera podido el Ayuntamiento demandado aplicar tal modificación ni la autorización de las cinco plantas, ya que esa supuesta modificación carecía de eficacia y no se encontraba en vigor porque no había sido publicada, como exigen los arts. 60 y 61.2 de la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León. De todo ello y sin perjuicio de lo que se resuelva en el citado recurso 10/2004, se infiere claramente que el Ayuntamiento demandado cuando dictó los acuerdos que son recurridos y que deniegan la licencia para las cinco plantas, son plenamente conformes a derecho y ello por haber hecho aplicación del planeamiento urbanístico vigente en la resolución, tal y como preceptúa el art. 98.1 de la Ley 5/1999, planeamiento que en ese momento no autorizaba las cinco plantas, y sí tan solo cuatro. Por todo lo expuesto, y aceptando además los argumentos recogidos en la sentencia de instancia, en cuanto no contradicen los esgrimidos en esta sentencia, se desestima el recurso de apelación en este concreto motivo de impugnación.

QUINTO.- Subsidiariamente la parte apelante interesa la revocación de la sentencia de instancia en cuanto a la imposición de costas a la parte actora, por entender que dicha imposición no solo se infringe el art. 139 de la LRJCA, sino que además dicha imposición resulta desproporcionada e infundada, por cuanto que no hubo temeridad ni mala fe en la interposición y formulación del recurso. El Juzgador de instancia apoya dicha imposición en que hubo temeridad -si no mala fe- porque considera que la actora al deducir la demanda el día 25 de noviembre de 2.003 y formular las conclusiones omitió facilita la existencia de la Orden de fecha 22 de octubre de 2.003 que mantenía la suspensión de la aprobación definitiva de la modificación puntual, y porque el actor ha pretendido que el Juzgador se pronunciara sobre las Ordenes de 10 de marzo y 22 de octubre de 2.003, pese a carecer de competencia para ello.

A la vista de los argumentos expuestos en la presente sentencia, teniendo en cuenta el carácter estrictamente jurídico de la cuestión planteada, la dificultad técnica que plantea esta cuestión y en realidad la resolución del presente recurso de apelación, teniendo en cuenta además la profusa relación de hechos realizada por la actora en la que incluyó la existencia de la orden de 10 de marzo de 2.003, así como la interposición del recurso de reposición contra la misma, así como que nunca la demandante pretendía que se enjuiciara la legalidad de mencionadas Órdenes, la Sala necesariamente ha de concluir que no solo no se aprecia temeridad ni mala fe en la postura procesal de la parte actora, sino que tampoco, en aplicación del art. 139.1 de la LJ existen motivos para imponer las costas de la primera instancia a la parte actora, razón por la que, estimándose parcialmente el recurso de apelación, se revoca en este extremo la sentencia de instancia. Y por otro lado, estimándose parcialmente el recurso de apelación, tampoco, y en aplicación del art. 139.2 de la LJ procede hacer imposición de las costas devengadas en esta segunda instancia a la parte apelante.

VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:

Fallo

1º).- Estimar parcialmente el recurso de apelación núm. 97/2005, interpuesto por la mercantil "Herrera Renta, S.A." contra la sentencia de fecha 18 de mayo de 2.005, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Burgos en el procedimiento ordinario núm. 175/2003, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha entidad y declara conforme a derecho el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Aranda de Duero adoptado el día 16 de abril de 2003 en el expediente 376/01, por el que se resuelve denegar la licencia solicitada para levantar una quinta planta en el edificio en construcción en la calle Torremilanos núm. 7 de dicha localidad.

2º).- Y en virtud de esta estimación parcial del anterior recurso de apelación la Sala confirma la sentencia de instancia en todos sus pronunciamientos salvo en el pronunciamiento relativo a la imposición de costas a la parte actora que se revoca, para dictar sentencia en el sentido de no hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes procesales, tanto por las devengadas en primera como en segunda instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes.

Esta sentencia es firme y contra ella no cabe interponer recurso ordinario alguno.

Devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia con certificación de esta resolución, para su ejecución y cumplimiento, debiendo acusar recibo.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos los Ilmos. Sres. Magistrados componentes de la Sala al inicio indicados, de todo lo cual, yo el Secretario, doy fe.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Juez Ponente D. Eusebio Revilla Revilla que la suscribe, en sesión pública de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), que firmo en Burgos a once de noviembre de dos mil cinco, de lo que yo el Secretario de Sala, certifico.