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Última revisión
21/09/2016
Sentencia Administrativo Nº 603/2016, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 66/2015 de 19 de Abril de 2016
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Orden: Administrativo
Fecha: 19 de Abril de 2016
Tribunal: TSJ Castilla y Leon
Ponente: FRESNEDA PLAZA, FELIPE
Nº de sentencia: 603/2016
Núm. Cendoj: 47186330012016100271
Encabezamiento
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN
Sala de lo Contencioso-administrativo de
VALLADOLID
Sección Primera
N11600
N.I.G: 47186 33 3 2015 0102222
PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000066 /2015
Sobre: ADMINISTRACION AUTONOMICA
De FEDERACION DE ESGRIMA DE CASTILLA Y LEON
ABOGADO D. LUIS COLAS RUIZ DE AZAGRA
PROCURADORA D.ª LAURA SANCHEZ HERRERA
Contra CONSEJERIA DE CULTURA Y TURISMO (JUNTA DE CASTILLA Y LEON)
LETRADO COMUNIDAD
SENTENCIA N.º 603
ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:
DOÑA MARÍA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ
En Valladolid, a veinte de abril de dos mil dieciséis.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid el recurso contencioso-administrativo n.º 66/2015, interpuesto por la Procuradora Sra. Sánchez Herrera, en representación de la Federación de Esgrima de Castilla y León, contra resolución de la Dirección General de Deportes de 6 de junio de 2014 por la que se concluye del procedimiento de exigencia de reintegro a la entidad actora como consecuencia de las conclusiones contenidas en el informe definitivo de control posterior de la Intervención Delegada de la Consejería de Cultura y Turismo de 24 de octubre de 2012, así como contra resolución de la Consejería de Cultura y Turismo de 9 de junio de 2014 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a aquélla, siendo parte demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos, y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998.
Antecedentes
PRIMERO. La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento.
SEGUNDO. Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, y una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución, e interesando en el suplico de la demanda que se declare la nulidad del acuerdo recurrido y se deje sin efecto la obligación de reintegro acordada.
TERCERO. La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido.
CUARTO. Las partes solicitaron el recibimiento del juicio a prueba, habiéndose acordado de conformidad con lo solicitado, y practicado la que consta en las actuaciones.
QUINTO. Se formuló por las partes el escrito de conclusiones previsto en el artículo 62 de la LJCA .
Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA.
Fundamentos
PRIMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la resolución de la Dirección General de Deportes de 6 de junio de 2014 por la que se concluye del procedimiento de exigencia de reintegro a la entidad actora como consecuencia de las conclusiones contenidas en el informe definitivo de control posterior de la Intervención Delegada de la Consejería de Cultura y Turismo de 24 de octubre de 2012, así como contra resolución de la Consejería de Cultura y Turismo de 9 de junio de 2014 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a aquélla.
La resolución recurrida se ha basado en la existencia de un incumplimiento de las condiciones a que se encuentra supeditado el otorgamiento de la subvención, incumplimiento que fue constatado por la Intervención delegada y que dio lugar a la tramitación del procedimiento de reintegro que culminó con el acto originario objeto de impugnación en esta 'litis' anteriormente aludido.
Los motivos de impugnación del acuerdo recurrido que se esgrimen por la parte actora, serán objeto de análisis en los apartados siguientes.
SEGUNDO. Se ha de comenzar por analizar la causa de inadmisión invocada por la representación procesal de la Administración demandada, sobre la inexistencia del presupuesto que es requerido para el ejercicio de acciones en el procedimiento contencioso administrativo, cuál es el previo acuerdo sobre dicho ejercicio adoptado por el órgano competente de la entidad, según exige el artículo 45.2.d) LJCA .
Tal causa de inadmisión no puede ser acogida, ya que aparte de la documentación aportada con el escrito de interposición del recurso, acuerdo de interposición del recurso adoptado por la Junta Directiva de la Federación, aportando estatutos de la misma, ulteriormente tras la denuncia efectuada en la contestación a la demanda sobre la inexistencia de aportación del acuerdo adoptado por el órgano competente, en escrito de 23 de junio de 2015 se aportó por la actora acuerdo de la Asamblea General de la Federación de 19 de junio de 2015, en el que se ratifica el previo acuerdo adoptado por aquel órgano sobre la interposición del presente recurso.
Por todo ello, conforme a la jurisprudencia que dimana de la sentencia del Pleno Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 2008, rec. 4755/2005 , ha de entenderse que se encuentra plenamente subsanadas las posibles omisiones iniciales sobre la acreditación del expresado acuerdo de ejercicio de acciones.
El motivo de inadmisión así planteado por la Administración debe ser desestimado.
TERCERO. Para la resolución de las cuestiones planteadas en este procedimiento, hemos de dar a la cuestiones que son suscitadas en el mismo, la misma solución que se fijaba en la Sentencia de esta Sección de 15 de abril de 2016, recaída en el recurso 65/2005 , en la que se planteaban las mismas cuestiones que en el presente.
Se ha de comenzar, así, por el análisis de la caducidad del expediente administrativo de reintegro de la subvención concedida.
El planteamiento del que parte la demandante es el siguiente: el plazo que tiene la Administración para concluir el expediente de reintegro es de 12 meses (
artículo 48 de la
Como la notificación del informe de la Intervención Delegada se produjo el 30 de octubre de 2012 y la notificación de la Resolución de reintegro es de fecha 9 de junio de 2014, se habría producido, a juicio de la actora, la caducidad del expediente.
El
artículo 290.1 de la de la
El citado artículo contiene una norma dirigida al 'órgano gestor' cuyo incumplimiento tendrá, en su caso, las consecuencias que procedan, pero desde luego de ese artículo no resulta la consecuencia que postula la parte actora de que esa fecha (un mes desde la notificación del informe de la Intervención) sea la tenida en cuenta para el cómputo de la duración del procedimiento de reintegro.
Cuando un procedimiento administrativo no ha comenzado, no puede hablarse de caducidad (puede haber en su caso otras consecuencias) y por ese motivo hay que estar a la fecha de inicio, que es, por otra parte, lo que establece el
artículo 48 de la
Como quiera que, como la propia parte reconoce, el expediente para el reintegro comenzó el 11 de junio de 2013 y la resolución que puso fin al mismo es de 9 de junio de 2014 (notificada el 10 de junio de 2014) es evidente que el plazo del año previsto legalmente no ha transcurrido y por ello la caducidad no puede ser apreciada.
CUARTO. Continuando con el examen de la demanda, debemos analizar el motivo de nulidad que se alega por infracción del procedimiento, toda vez que la subvención fue concedida previa acreditación de todos los requisitos legalmente exigidos para ello y, por lo tanto, cualquier resolución que se dicte por la que la misma se deje sin efecto, necesita seguir el procedimiento legalmente previsto para la revisión de los actos en vía administrativa, lo que no se ha hecho, ya que se ha procedido a seguir el procedimiento de reintegro como si se hubiese producido el incumplimiento por parte del 'beneficiario de las condiciones a que esté sujeta la subvención' en los términos que indica el
artículo 47 de la
En el presente caso y según reconoce la propia Resolución recurrida en fecha 13 de febrero de 2009 se dictó la
Por la Administración se había efectuado el último pago, habiendo presentado por la Federación de Esgrima de Castilla y León la documentación justificativa de la realización de las correspondientes actividades dentro del plazo establecido para ello.
Es con ocasión del control financiero permanente de las subvenciones con convocatoria previa llevado a cabo por la Intervención Delegada en la Consejería de Cultura y Turismo de la Junta de Castilla y León y del informe emitido por esta de fecha 24 de octubre de 2012 que se incoa el procedimiento para el reintegro de la subvención que concluye con la Resolución aquí recurrida.
QUINTO. Esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la cuestión que aquí se plantea, esto es, sobre la procedencia de seguir el procedimiento de reintegro (o de revisión de oficio de actos administrativos nulos) de una subvención que se considera indebidamente concedida, pudiéndose citar, entre otras, la Sentencia dictada en el Procedimiento Ordinario 1402/2014, de 7 de marzo de 2016.
Reproduciendo lo allí razonado, creemos oportuno recordar que las subvenciones, integradas en la actividad de fomento de la Administración, tienen un carácter modal, esto es, se conceden para la consecución de un objetivo o finalidad y exige que el beneficiario cumpla una serie de obligaciones.
Dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2014 (recurso de casación 5841/20119 ): 'En este sentido, resulta pertinente recordar, que la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.
Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:
«En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.
En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.
Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 «ad exemplum»)'.
SEXTO. Pero, la situación es distinta cuando lo que se produce no es un incumplimiento de aquellas condiciones a las que se sujetó el pago de la subvención, sino la comprobación por parte de la Administración de que en realidad no se reunían las condiciones para que la misma se otorgase.
En este caso nos encontramos ante una supuesto en el que el acto de otorgamiento de la concesión es nulo o anulable y en consecuencia deberá dejarse sin efecto por medio de los procedimientos legalmente previstos de revisión de los actos en vía administrativa ( artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común), sin que sea posible acudir a los mecanismos del reintegro.
Nos parece oportuno recordar aquí el artículo 36 de la Ley General de Subvenciones , que se ocupa de la invalidez de la subvención, distinguiendo las causas de nulidad (apartado 1) y las de anulabilidad (apartado 2), prescribiendo el apartado 3 que 'Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común EDL 1992/17271'.
Hay que recordar que este artículo de la Ley estatal tiene el carácter de básico.
De esta distinción se hace eco, entre otras, la Audiencia Nacional, que en la Sentencia de 20 de septiembre de 2012 (recurso 588/2011 ) dice: 'Cuando se trata del reintegro de una ayuda previamente concedida que este motivado por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. De modo que en estos casos no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 de la Ley 30/1992 o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 de esta misma Ley de Procedimiento Administrativo , sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención. La jurisprudencia del TS parte de la premisa, inexistente en el caso que nos ocupa, de que nos encontremos ante un acto valido pero sometido a una condición que se incumple sobrevenidamente, pero en el supuesto que nos ocupa no existe incumplimiento sobrevenido alguno de la parte recurrente en las condiciones o requisitos impuestos para obtener la ayuda sino, según afirma la Administración, en un acto administrativo supuestamente ilegal pero favorable al recurrente cuya modificación se pretende sin acudir a los procedimientos de revisión previstos en nuestro ordenamiento jurídico'.
Y en el mismo sentido puede mencionarse la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga) de fecha 31 de enero de 2008, recurso 771/2000 .
SÉPTIMO. En el caso que nos ocupa, tal y como hemos destacado, la Administración concedió a la entidad actora la subvención que entendió procedente a la vista de la justificación de la relación de los eventos extraordinarios desarrollados, por lo que si con posterioridad al dictado de tal resolución (sea como consecuencia del informe de la Intervención Delegada o por otra causa) llega al convencimiento de que esa justificación dada y aceptada como suficiente era incorrecta, lo que debe hacer es proceder a la revisión de tal acto de concesión de la subvención por los procedimientos legalmente previstos de conformidad con las previsiones contenidas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común.
Todo lo cual, y sin necesidad del examen del resto de las alegaciones contenidas en la demanda, nos lleva a la estimación de la misma.
OCTAVO. De conformidad con el artículo 139 de la ley de la Jurisdicción y apreciando que el asunto suscita dudas de derecho, entendemos no procedente la imposición de costas a ninguna de las partes.
Vistoslos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Que, rechazando la causa de inadmisibilidad planteada en la contestación a la demanda, debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamento de derecho de esta resolución, anulando dicho acuerdo por no ser ajustado a Derecho, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes.
Contra la presente resolución no puede interponerse el recurso de casación ordinario previsto en el artículo 86 LJCA .
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa, en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.