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Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 605/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 1780/2018 de 07 de Mayo de 2019
Relacionados:
Orden: Administrativo
Fecha: 07 de Mayo de 2019
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: MURILLO DE LA CUEVA, PABLO MARIA LUCAS
Nº de sentencia: 605/2019
Núm. Cendoj: 28079130042019100153
Núm. Ecli: ES:TS:2019:1503
Núm. Roj: STS 1503:2019
Resumen
Voces
Presupuestos generales del Estado
Funcionarios públicos
Estatuto Básico del Empleado Público
Complemento de destino
Interés casacional
Escrito de interposición
Retribuciones funcionariales
Cuestión de inconstitucionalidad
Principio de igualdad
Interés legal del dinero
Intereses legales
Complemento específico
Empleados de la Administración Pública
Seguridad jurídica
Derechos de los funcionarios
Anulación de la sentencia
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 07/05/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 1780/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 23/04/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MTP
Nota:
R. CASACION núm.: 1780/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 7 de mayo de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 1780/2018, interpuesto por doña Carolina , representada por la procuradora doña Isabel Cañedo Rodríguez y asistida por el letrado don Bernardino Carreño Cortijo, contra la sentencia n.º 4, dictada el 10 de enero de 2018 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y recaída en el recurso n.º 906/2016 , sobre resolución de la Subdirección General de Recursos y Organización del Servicio Público de Empleo Estatal de 1 de septiembre de 2016, por la que se desestimó la solicitud de fecha 8 de julio de 2016 de Doña Carolina , funcionaria de carrera del Cuerpo General Auxiliar de la Administración del Estado que presta servicios como Auxiliar de Oficina de Prestaciones nivel 15 en la Oficina de Prestaciones del Servicio Público de Empleo Estatal de la localidad de Parla (Madrid), relativa a que se le abonasen con carácter retroactivo las diferencias entre las retribuciones complementarias correspondientes al puesto de trabajo anterior que formalmente ocupa, y las retribuciones complementarias correspondientes al puesto de trabajo que realmente desempeña de Técnico de Oficina de Prestaciones nivel 20.
Se ha personado, como recurrida, la Administración, representada y asistida por el Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
Antecedentes
'Que desestimamos en su integridad el Recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Carolina contra la Resolución de la Subdirección General de Recursos y Organización del Servicio Público de Empleo Estatal de fecha 1 de septiembre de 2016, reseñada en el Fundamento de Derecho Primero, imponiendo las costas a la parte recurrente con los límites recogidos en el último Fundamento de Derecho'.
'Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de Dª Carolina contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 10 de enero de 2018, en el recurso contencioso-administrativo núm. 906/2016 .
Segundo. Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a la interpretación que haya de darse al artículo
Entendemos, en efecto, que resulta necesario determinar si, como sostiene la sentencia recurrida, la entrada en vigor de dichos preceptos ha enervado por completo la consolidada doctrina jurisprudencial según la cual el desempeño por los funcionarios públicos de idénticos cometidos o funciones que los asignados a un puesto distinto del que se sirve a tenor del oportuno nombramiento determina el derecho a percibir los complementos de destino y específico asignados a dicho puesto por cuanto, de otro modo, se produciría un trato discriminatorio carente de justificación y contrario a los artículos 14 y 23.2 de la Constitución .
O si, por el contrario, tales preceptos solo resultan de aplicación cuando el funcionario público realiza tareas concretas de otro puesto de trabajo, pero no la totalidad de las funciones y responsabilidades asignadas al mismo en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo o disposición equivalente.
Además, de resultar procedente la primera de esas dos interpretaciones y entender, por tanto, que
Tercero. Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación el artículo
Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme'.
Y, por providencia de la misma fecha, dictada por la Sección Primera de esta Sala, pudiendo ser las cuestiones planteadas en el recurso sustancialmente coincidentes con las examinadas y resueltas por sentencia de esta Sala n.º 52/2018, de 18 de enero, dictada en el recurso de casación n.º 874/2017 , la Sala acordó que,
'a efectos de la ulterior tramitación del presente recurso de casación, se considera suficiente que en el escrito de interposición la parte recurrente manifieste si su pretensión casacional coincide con la que resultó estimada en la sentencia referida, o si por el contrario presenta alguna peculiaridad'.
'El presente recurso de casación se interpone con arreglo a lo indicado en la Providencia de 14 de mayo de 2018 dictada en las presentes actuaciones siendo la pretensión casacional coincidente con la estimada en la Sentencia del Tribunal Supremo Sala Tercera de 18 de enero de 2018 en el recurso de casación número 874/2017 [...]'.
Y solicitó a la Sala que dicte sentencia casando y anulando la recurrida, estimando, dijo, plenamente su recurso en los términos interesados.
Fundamentos
Doña Carolina , funcionaria del Cuerpo General Auxiliar Administrativo, grupo C2 y nivel 15, destinada en la Oficina de Empleo del Servicio Estatal de Empleo Público de Parla, reclamó las diferencias retributivas básicas y complementarias entre las que tenía asignadas y las correspondientes al puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, grupo A2, nivel 20, cuyas funciones afirmó que realizaba en su totalidad entre el 1 de julio de 2012 y el 31 de marzo de 2015, más los intereses legales.
Desestimada su reclamación por la resolución de 1 de septiembre de 2016 de la Subdirección General de Recursos y Organización del Servicio Público de Empleo Estatal, interpuso recurso contencioso-administrativo contra ella.
La sentencia objeto del presente recurso de casación, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, desestimó sus pretensiones. Al fundamentar su fallo, reproduce los artículos
No obstante, prosigue, tal posibilidad choca con otro impedimento legal. Es el representado por los artículos
Tales preceptos disponen para cada ejercicio que
'Las retribuciones que en concepto de complemento de destino y complemento específico perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior, con excepción de los supuestos en que dicha normativa les reconoce otras cuantías, y en todo caso la garantía del nivel del puesto de trabajo regulada en el artículo 21.2 de la Ley 30/1984 y el derecho a percibir las cantidades que correspondan en aplicación del artículo
Observa la sentencia que esta prescripción quiebra la doctrina jurisprudencial según la cual a igualdad de funciones deben ser iguales los complementos de destino y específico y, como se ha dicho, desestima el recurso contencioso-administrativo.
Según hemos visto en los antecedentes, el auto de la Sección Primera de esta Sala de 14 de mayo de 2018 que ha acordado la admisión del presente recurso de casación señala que la cuestión que suscita coincide sustancialmente con la planteada por los recursos de casación n.º 874/2017 (auto de 10 de abril de 2017); 798/2017 (auto de 11 de abril de 2017); 3526/2017 (auto de 31 de octubre de 2017); 3377/2017 (auto de 2 de noviembre de 2017); 3611/2017 (auto de 2 de noviembre de 2017); 2952/2017 (auto de 20 de noviembre de 2017); 4478/2017, (auto de 27 de noviembre de 2017); 4552/2017 (auto de 4 de diciembre de 2017); 4167/2017 (auto de 11 de diciembre de 2017); 3680/2017 (auto de 11 de diciembre de 2017); y 4133/2017 (auto de 19 de enero de 2018). También observa que nuestra sentencia n.º 52/2018, de 18 de enero, ha estimado el recurso de casación n.º 874/2017 . Por todo ello, admite el presente.
El interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia apreciado por la Sección Primera de la Sala estriba en la determinación de si los preceptos presupuestarios mencionados por la sentencia enervan o no esa jurisprudencia consolidada hasta ahora que preconiza la correspondencia entre las retribuciones complementarias y las funciones materialmente realizadas por los empleados públicos ya que lo contrario comportaría una discriminación contraria a los artículos 14 y 23.2 de la Constitución . O si, por el contrario, se refieren únicamente al supuesto de que el funcionario realice tareas concretas u ocasionales de otro puesto de trabajo pero no la totalidad de sus funciones y responsabilidades.
También entiende el auto de la Sección Primera que si se concluyera que produce ese efecto enervador y supone que en ningún caso cabría reconocer el derecho a percibir las retribuciones complementarias de un puesto distinto a aquél para el que ha sido nombrado un funcionario aunque acreditase que las ha desempeñado en su totalidad, entonces, dice el auto, habría que 'preguntarse si aquellos preceptos de las leyes de presupuestos vulneran o no el principio de igualdad consagrado en los artículos 14 y
Por su parte, el escrito de interposición de la Sra. Carolina , siguiendo cuanto indica la Sección Primera en la providencia de 14 de mayo de 2018, se limita a invocar nuestra sentencia n.º 52/2018, de 18 de enero (casación n.º 874/2017 ), parte de cuya fundamentación reproduce, para acabar solicitando que dictemos sentencia anulando la de instancia y estimando plenamente su recurso contencioso-administrativo.
Defiende la necesidad de que rectifiquemos la doctrina de la sentencia n.º 52/2018 y que afirmemos la plena corrección de la interpretación realizada por la Sala de Madrid de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Señala que, siendo claro el sentido de sus preceptos, nuestra sentencia, inaplica la Ley sin plantear cuestión de inconstitucionalidad. Dice, al respecto que, si bien la sentencia entiende que esos artículos solamente contemplan el supuesto del funcionario que desarrolla parte de las funciones de un puesto de superior categoría pero no el de que se realicen todas, en realidad, las Leyes de Presupuestos Generales no distinguen. Es más, afirma que la previsión legal tiene más sentido, precisamente, cuando se han desarrollado todas las funciones pues, si sólo se hace una parte, ningún derecho hay a percibir retribuciones del puesto superior sin que haga falta que lo diga la Ley.
Añade que la interpretación seguida por la sentencia n.º 52/2018 supone una vuelta a la doctrina jurisprudencial ya existente antes de la aprobación de dicha previsión legal y que desecha el efecto novedoso que ésta comporta. También reproduce la fundamentación de una sentencia de la Sección Tercera de la Sala de Madrid, desestimatoria de las reclamaciones de funcionarios del subgrupo C1 de las retribuciones de los funcionarios del subgrupo A1, idéntica a la seguida por la que estamos examinando.
Completa su argumentación el Abogado del Estado señalando que la relevancia de la sentencia n.º 52/2018 es tal que produce el efecto de que el tenor literal de las normas presupuestarias anuales infringidas deje de ser el que resulta de su sentido semántico literal para pasar a ser otro distinto al que interpreta el común de los lectores. En concreto, observa que donde se dice 'será en todo caso', según la sentencia se dice 'sólo en los casos en que además desempeñe algunas tareas concretas u ocasionales de otro puesto de trabajo'. De este modo, continúa, sin razonamiento lógico ni gramatical, se altera el significado de la locución 'en todo caso'. En vez de 'sea lo que fuere', de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, su sentido pasaría a ser: 'en algunos casos'.
Por tanto, concluye el escrito de oposición, la sentencia n.º 52/2018 , por variar, sin argumentar por qué, el sentido propio del tenor literal del precepto, infringe las Leyes Presupuestarias y es contraria a la razón y a las reglas de interpretación razonada y razonable. De ahí que solamente haya dos soluciones: o la aplicación de los preceptos legales o el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad sobre ellos. Todo lo cual lo dice el Abogado del Estado en un epígrafe titulado: 'Infracción del art. 24 de la Constitución al inaplicar normas con rango de Ley sin plantear cuestión de inconstitucionalidad'.
Decíamos en ella que en aquél el litigio nadie había discutido que, efectivamente, se había formado y consolidado una jurisprudencia según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia, precisábamos, no consideró que el significado del nombramiento impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. Observábamos que el mismo hecho de que se hubiera formado y mantenido ponía de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o que puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, decíamos, cuando menos de una disfunción que había alcanzado una extensión suficiente para que el Tribunal Supremo llegara a establecer esa doctrina.
Asimismo, destacábamos entonces que esa era una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.
No considerábamos irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo
En efecto, dice así:
'Artículo 24. Retribuciones complementarias.
La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:
a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.
b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.
c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.
d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo'.
Nos pareció significativo que diga 'entre otros, a los siguientes factores' cuando el artículo
Así, pues, dijimos, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente los preceptos de las leyes de Presupuestos Generales del Estado que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado. A partir de ahí, contrastábamos esa prescripción con el principio de igualdad, concretado en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, y a la luz del mismo no apreciamos en esos preceptos presupuestarios el impedimento advertido por la Sala de Madrid en el que insistía el Abogado del Estado en su escrito de oposición.
Recordábamos, al respecto, que la realización de tareas concretas, se supone que de otro puesto mejor retribuido, no era el presupuesto a partir del que se había formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que consideró --subrayábamos-- era, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos. La relevante era la identidad sustancial. A ello añadíamos que no era a eso a lo que se refería el precepto presupuestario porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas.
Así, pues, concluíamos que, mientras ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente había de darse cuando del ejercicio continuado de todas o de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se tratase. Mientras que el primero, indicábamos, no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración.
Siendo el presente un supuesto idéntico al afrontado por la sentencia n.º 52/2018 , exigencias de los principios de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica nos imponen seguir ahora el mismo criterio.
No es obstáculo cuanto alega el Abogado del Estado en su escrito de oposición. En primer lugar, porque, en contra de lo que dice, esa sentencia n.º 52/2018 sí argumenta la razón en que descansa su fallo estimatorio. De otro lado, porque la interpretación que ha establecido la Sala del artículo 26. Uno D ), segundo párrafo, de la Ley 17/2012 y de los que han reiterado su contenido en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado es la más favorable al principio de igualdad y no es incompatible con la formulación lingüística de los preceptos concernidos. Efectivamente, con arreglo a ella las retribuciones complementarias de los funcionarios públicos 'serán en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente'. Y, también, añade: 'sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior'.
Ambas previsiones parten del principio de que los funcionarios desarrollan las tareas correspondientes a su puesto de trabajo. Ahora bien, la jurisprudencia ha constatado que hay supuestos en que la Administración consiente situaciones en que los funcionarios tienen que realizar todas o la parte esencial de las tareas de un puesto distinto, reservado a funcionarios de grupos de titulación superior y de superior nivel de complemento de destino. Este último es un supuesto que no contempla la Ley, pues ésta se refiere solamente al desempeño de tareas concretas de otro puesto de trabajo, no de todas o de las esenciales del mismo.
Por tanto, al margen de cuál fuera la intención del legislador, frente al sentido que propugna el Abogado del Estado para las palabras de la Ley, la Sala mantiene que el entendimiento del párrafo señalado del artículo 26. Uno D) de la Ley 17/2012 y de los de igual contenido de las Leyes posteriores, que ha establecido en la sentencia n.º 52/2018 , es más conforme al principio de igualdad y que no debe ser rectificado.
Dicho lo anterior, que impone la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia de instancia, procede estimar también el recurso contencioso- administrativo porque la Administración, que dispone de todos los medios para hacerlo, no ha desvirtuado la afirmación, sustentada en los certificados por ella aportados, de que la Sra. Carolina , efectivamente, llevó a cabo las tareas propias del puesto de Técnico de Oficina de Prestaciones, nivel 20. Es significativo, en ese sentido, el escrito de conclusiones del Abogado del Estado.
Por las razones expuestas, ha de interpretarse el artículo 26. Uno D), párrafo segundo, de la Ley 17/2012 --y los artículos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado posteriores que lo han reproducido y relaciona el auto de admisión-- en el sentido de que no impide que los funcionarios que desempeñen la totalidad o las tareas esenciales de un puesto de trabajo distinto de aquél para el que fueron nombrados perciban las diferencias retributivas entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del suyo.
A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 y 139 de la Ley de la Jurisdicción , cada parte abonará las costas causadas a su instancia del recurso de casación, y no hacemos imposición de las de la instancia.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento sexto,
(1.º) Dar lugar al recurso de casación n.º 1780/2018, interpuesto por doña Carolina contra la sentencia n.º 4/2018, de 10 de enero, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y anularla.
(2.º) Estimar el recurso contencioso-administrativo n.º 906/2016 contra la resolución de la Subdirección General de Recursos y Organización del Servicio de Empleo Público Estatal de 1 de septiembre de 2016 y anularla.
(3.º) Reconocer a doña Carolina el derecho a que se le abonen las diferencias retributivas que reclamó el 8 de julio de 2016 con sus intereses.
(4.º) Estar respecto de las costas a lo dicho en el último de los fundamentos jurídicos.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
Ver el documento "Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 605/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 1780/2018 de 07 de Mayo de 2019"
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