Sentencia Administrativo Nº 61/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 418/2007 de 16 de Enero de 2008

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.8

MADRID

SENTENCIA: 00061/2008

Rº 418/07

Registro General 5080/07

SENTENCIA Nº 61

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION OCTAVA

Ilmos. Sres.

Presidente

D. Gerardo Martínez Tristán

Magistrados

Inés Huerta Garicano

D. Miguel Angel Vegas Valiente

D. Ricardo Sánchez Sánchez

En la Villa de Madrid a dieciséis de enero de 2008.

VISTO por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los Autos del recurso contencioso- administrativo nº 418/07, interpuesto -en escrito presentado el 1 del pasado mes de junio- por el Procurador D. Aníbal Bordillo Huidobro, actuando en nombre y representación de la FEDERACION REGIONAL DE ASOCIACIONES DE PADRES DEL ALUMNADO "FRANCISCO GINER DE LOS RIOS", contra el Decreto 15/07, de 19 de abril (BOCAM del día 25), de la Consejería de Educación de la Comunidad de Madrid, por el que se establece el marco regulador de la convivencia en los centros docentes de la referida Comunidad.

Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y defendida por un Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO: Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que postuló una sentencia que "declare nula, anule o revoque la resolución impugnada".

SEGUNDO: La CAM contestó la demanda mediante escrito en el que suplicó se dictase sentencia desestimatoria del recurso.

TERCERO: No habiéndose recibido el proceso a prueba, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento.

CUARTO: Para votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia del día 15 de enero de 2008 , teniendo lugar.

QUINTO: En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales, habiendo quedado fijada en indeterminada la cuantía del pleito.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente la Magistrada de la Sección Iltma. Sra. Dña. Inés Huerta Garicano.

Fundamentos

PRIMERO: El Decreto impugnado tiene por objeto "establecer el marco regulador para que los centros públicos y privados concertados de la Comunidad de Madrid, que impartan la educación básica y secundaria postobligatoria, en el ejercicio de la autonomía que les confiere la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación , elaboren su propio Plan de Convivencia y establezcan las normas que garanticen el cumplimiento del mismo" (art. 1 ) .

La Asociación actora, en una imprecisa demanda, parece que lo que impugna son los apartados a), e) y f) del punto 2 de su art. 13 (sanciones para determinadas faltas graves), apartados d), e), f) y g) del punto 2 del art. 14 (sanciones para determinadas faltas muy graves) y el art. 19 .

En el apartado 2 del art. 13 se dice: "Las faltas graves se corregirán con las siguientes sanciones: a) Expulsión de la sesión de clase con comparecencia inmediata ante el Jefe de Estudios o el Director, la privación del tiempo de recreo o cualquier otra medida similar de aplicación inmediata.............e) Expulsión de determinadas clases por un plazo máximo de seis días lectivos......f) Expulsión del centro por un plazo máximo de seis días lectivos".

Su art. 14, en el apartado 2 , dispone: "Las faltas muy graves se corregirán con las siguientes sanciones: ..........d) Expulsión de determinadas clases por un período superior a seis días lectivos e inferior a un mes; e) Expulsión del centro por un período superior a seis días lectivos e inferior a un mes; f) Cambio de centro, cuando no proceda la expulsión definitiva, por tratarse de un alumno de enseñanza obligatoria; g) Expulsión definitiva del centro".

Por su parte el art. 19 establece: "Responsabilidad y reparación de los daños.1. Los alumnos quedan obligados a reparar los daños que causen, individual o colectivamente, de forma intencionada o por negligencia, a las instalaciones, a los materiales del centro y a las pertenencias de otros miembros de la comunidad educativa, o a hacerse cargo del coste económico de su reparación. Asimismo, estarán obligados a restituir, en su caso, lo sustraído. Los padres o representantes legales asumirán la responsabilidad civil que les corresponda en los términos previstos por la Ley.

En los Reglamentos de Régimen Interior se podrán fijar aquellos supuestos excepcionales en los que la reparación material de los daños pueda sustituirse por la realización de tareas que contribuyan al mejor desarrollo de las actividades del centro, o a la mejora del entorno ambiental del mismo. La reparación económica no eximirá de la sanción.

2. Asimismo, cuando se incurra en conductas tipificadas como agresión física o moral a sus compañeros o demás miembros de la comunidad educativa, se deberá reparar el daño moral causado mediante la presentación de excusas y el reconocimiento de la responsabilidad en los actos, bien en público o bien en privado, según corresponda por la naturaleza de los hechos y de acuerdo con lo que determine el órgano competente para imponer la corrección".

SEGUNDO: La actora funda su pretensión impugnatoria, básicamente, en las siguientes apreciaciones: a) El art. 25.1 CE exige la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal y ello no excluiría la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y sanciones, sin embargo, en el caso de autos, nos encontramos ante un reglamento independiente, sin la preexistencia de norma legal habilitante, sin que el art. 124 de la L.O. 2/06, de Educación , en el que se contiene una somera referencia a que los centros docentes elaborarán sus normas de organización que deberán garantizar el cumplimiento del Plan de Convivencia, haga mención de clase alguna a la potestad disciplinaria. En apoyo de su tesis cita el Informe Jurídico obrante, como documento nº 5, en el expediente administrativo; b) Si el art. 3.4 del Decreto establece, entre las obligaciones que necesariamente han de recoger las Normas de conducta propias de cada Centro, la asistencia a clase y la puntualidad a todos los actos programados por el centro, suponen una arbitrariedad y una vulneración del principio de congruencia las sanciones previstas en los arts. 13.2.a), e) y f) y 14.2 .d) y e), con infracción del art. 24.1 CE en relación con el art. 51.1 de la Ley 30/1992 "al entender que la falta de congruencia supone una situación de indefensión que vulnera los arts. anteriormente citados"; c) En la medida que el art. 27.4 CE establece que la enseñanza básica es obligatoria y gratuita, todas las sanciones que establecen la expulsión definitiva del centro -art. 14.g) del decreto - suponen una violación del expresado precepto que impiden el derecho a la educación tal como ha señalado nuestro T.C. y el T.E.D.H en Sentencia 7/81; d) El apartado 1 del art. 19 infringe el art. 1903 C.Civil , por lo que conforme al art. 62.2 Ley 30/1992 , es nulo; e) El art. 19.2 vulnera el art. 24.2 C.E al establecer la obligatoriedad de presentación de excusas y el reconocimiento de la responsabilidad en los actos, ya que el referido art. 24 CE reconoce el derecho a no declarar contra si mismo, a no confesarse culpable y a la presunción de inocencia.

TERCERO: La CAM, en su contestación a la demanda, se opuso a la pretensión actora con base en los siguientes argumentos: a) La habilitación legal del Decreto impugnado se contiene: 1) en el art. 124 de la L.O. 2/06 que remite a las Administraciones educativas, Comunidades Autónomas con competencias en la materia, la aprobación de una normativa que sirva de cobertura a las normas de organización y funcionamiento de los centros docentes; 2) en el art. 121.3 de la referida L.O . que atribuye a las Administraciones educativas la tarea de "establecer el marco general que permita a los centros públicos y privados concertados elaborar sus propios proyectos educativos", y 3) en el art. 6.4.g) de la L.O. 8/85, de 3 de julio , reguladora del Derecho a la Educación, vigente en este punto, cuando señala como deberes básicos de los alumnos "Respetar las normas de organización, convivencia y disciplina del centro educativo"; b) A la CAM -art. 29 de su Estatuto de Autonomía - tiene asumida la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio de la Alta Inspección para su cumplimiento y garantía que el art. 149 Ce atribuye al Estado. En uso de esa competencia se aprobó el Decreto 136/2002, de Calidad de la Enseñanza que atribuyó a los Directores de los Centros la competencia para garantizar la convivencia, resolver conflictos e imponer medidas disciplinarias a los alumnos, a diferencia de la LOGSE (desarrollada por la CAM en su Decreto 136/02 ), mientras que la vigente L.O. de Educación atribuye tal competencia a los Directores de los Centros y esa necesidad de adaptar los cambios operados al respecto por la vigente LO de la educación es lo que ha movido a la elaboración del Decreto impugnado que no vulnera el principio de reserva legal en materia sancionadora en razón de la relación de supremacía especial que liga al alumno con el centro educativo, citando al efecto la SsTS de 9 de junio de 1988 y 9 de mayo de 1994 y STC 2/87 , de 21 de enero y Dictamen del Consejo de Estado nº 627/2007, dictado en la tramitación del Decreto; c) No se vulnera el principio de congruencia, citando al efecto el Auto del T.C. 382/96 , Sentencia de este TSJ de 26 de marzo de 2003 y 2 de febrero de 2005 y del T.S. de 12 de mayo de 1995 ; d) No se infringe el art. 1903 C.Civil en cuanto que la responsabilidad del art. 19.1 del Decreto se mueve en otro campo; e) Tampoco el art. 24.2 CE se ve negativamente afectado por el apartado 2 del antedatado precepto, pues nos encontramos ante medidas correctoras previa la tramitación del oportuno procedimiento contradictorio y una vez acreditada la conducta tipificada como agresión física o moral a terceros; f) Por último, y no obstante la ambigüedad de la demanda, parece que también se cuestionan los arts. 20 y 21 del Decreto que regulan el procedimiento ordinario por supuesta vulneración del art. 134 de la Ley 30/1992 al no distinguir una fase de instrucción y otra de resolución, sin que quepa apreciar tal infracción en razón de que nos encontramos ante relaciones de sujeción especial y medidas correctoras, sin que algunas de las medidas propuestas como sanciones por infracciones leves las hagan susceptibles de someterse a la instrucción de un procedimiento disciplinario.

CUARTO: En primer lugar, no está demás recordar que tanto el Decreto como el contenido de los preceptos aquí impugnados no constituyen novedad de clase alguna.

Al efecto cabe citar su precedente normativo autonómico constituido por el Decreto 136/02, de 25 de julio, (arts. 11, 12, 16 .......), por el que se establece el marco regulador de las Normas de Convivencia en los Centros Docentes de la Comunidad de Madrid dictado en desarrollo de la L.O. 1/1990, de 3 de octubre , de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), derogado por el Decreto aquí recurrido y con un contenido similar sustancialmente a los preceptos recurridos, contenido que tiene su antecedente estatal en el Real Decreto 732/1995, de 5 de mayo , por el que se establecen los derechos y deberes de los Alumnos y las normas de convivencia en los Centros y cuyo catálogo de derechos y obligaciones es expresamente asumido por ambos Decretos autonómicos. Así en el art. 1.2 del hoy derogado Decreto 136/02 se decía específicamente: "Los derechos y deberes de los alumnos en estos centros se regularán por lo dispuesto en los Títulos II y III del Real Decreto 732/1995, de 5 de mayo , y su ejercicio se ajustará a lo establecido al respecto en el presente Decreto" y el art. 3.1 del vigente Decreto 15/07 dispone: "1. Corresponden a todos los alumnos los derechos y deberes regulados en la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio , reguladora del Derecho a la Educación".

El título competencial en virtud del cual se dictan ambos Decretos no es otro que la "competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados......" que le atribuye el art .29 de su Estatuto de Autonomía , siendo el Decreto 15/07, desarrollo legislativo del art. 124 de la L.O. 2/06 y 2 de la L.O. 8/85, como el 136/02 lo fue de este último precepto y del art. 1 de la L.O. 1/1990 . No estamos, pues, ante un Reglamento independiente y, desde luego, a juicio de esta Sala, goza de la habilitación legal necesaria.

Dicho esto, y en todo caso, no podemos olvidar que estamos ante una normativa muy singular dirigida a los alumnos y, como reza su Preámbulo, la "misión fundamental de la escuela es formar personas capaces de asumir la responsabilidad de sus actos, de decidir sobre sus vidas y de contribuir con su esfuerzo al progreso y mejora de la sociedad democrática, abierta y plural que van a vivir. Es preciso que nuestros escolares respeten las normas de la escuela y respeten a sus Profesores y se respeten entre sí, pues, con ello, aprenderán que el respeto a las leyes y a las instituciones es la base de nuestra convivencia democrática.

Por ello, es de suma importancia que dentro del Plan de Convivencia cada centro incluya un reglamento para los alumnos en el que figuren con claridad aquellas normas de comportamiento, que en el presente Decreto se han denominado Normas de Conducta, que, indiscutiblemente, cada alumno debe respetar y cuya infracción, siempre que no se den circunstancias agravantes, será considerada como falta leve. Cualquier Profesor testigo de una infracción a estas faltas leves estará capacitado para imponer la correspondiente sanción, según se recoja en el Reglamento de Régimen Interior del centro.

Para favorecer esta formación integral de los jóvenes es necesario que en los centros escolares reine un clima de trabajo, cooperación, camaradería y respeto. Para ello es preciso que todos los sectores de la comunidad educativa acepten las normas de convivencia establecidas y se comprometan a respetarlas".

Consiguientemente, con independencia y al margen de que la relación que liga a los alumnos con el Centro educativo sea de las que se han dado en llamar de sujeción especial, es que las conductas tipificadas como infracciones disciplinarias y sus correspondientes "sanciones" no tienen propiamente tal naturaleza, sino que su finalidad es esencialmente educativa, constituyendo uno más de los instrumentos encaminados a la formación integral del alumno, imprescindible, en todo caso, para la correcta concienciación de la responsabilidad de sus actos cuando incumple los deberes -correlato inexcusable de todo derecho- que, como docente, le corresponden para garantizar el imprescindible respeto hacia el resto de los miembros de la comunidad educativa y que, en definitiva, se traduce, igualmente, en el respeto a uno mismo y a su dignidad de alumno y ciudadano, inserto en una comunidad y donde el estudio y la formación no constituyen solo un derecho, sino un deber como respuesta al esfuerzo que socialmente representa su formación integral, instrumento de enriquecimiento personal destinado también a revertir en beneficio de la sociedad.

No aprecia, por tanto, esta Sala vulneración alguna del principio de legalidad ni infracción del principio de jerarquía normativa por parte del Decreto aquí recurrido, considerándolo, incluso, una herramienta imprescindible para garantizar la "misión fundamental de la escuela es formar personas capaces de asumir la responsabilidad de sus actos, de decidir sobre sus vidas y de contribuir con su esfuerzo al progreso y mejora de la sociedad democrática, abierta y plural que van a vivir" .

QUINTO: Sorprende sobremanera la alegación de incongruencia y arbitrariedad respecto de las correcciones establecidas en el los apartados a), e) y f) del art. 13.2 y d) y e) del art. 14 en relación con el art. 3.4 del propio Decreto y de vulneración del art. 27 CE .

En tales apartados se sanciona con Expulsión de la sesión de clase con comparecencia inmediata ante el Jefe de Estudios o el Director (art. 13.2 .a), Expulsión de determinadas clases por un plazo máximo de seis días lectivos y Expulsión del centro por un plazo máximo de seis días lectivos (art. 13.2 .e) y f), Expulsión de determinadas clases por un período superior a seis días e inferior a dos semanas y Expulsión del centro por un período superior a seis días lectivos e inferior a un mes (art. 14.2 .d) y e)), sin que ello suponga contradicción alguna con el art. 3.4 .a) que exige que en las Normas de Conducta propias de cada Centro se establezca la obligación, entre otras, de asistencia a clase.

Y decimos esto porque esa obligación de asistencia a clase, que incumbe al alumno, no significa la imposibilidad de corregir disciplinariamente comportamientos graves atentatorios a la convivencia con la expulsión de la clase o del Centro (los arts. 48 y 53 del Real Decreto 732/1995 prevén este tipo de correcciones), sin que con ello sea vea negativamente afectado el derecho a la educación (art. 27 CE ), en el que se reconoce como derecho fundamental, no podemos olvidarnos, "el pleno desarrollo de la personalidad humana", pues, además de, como se afirma en la STS (Sección Tercera) de 12 de mayo de 1995 (EDJ 1995/4185 ):"Este derecho fundamental que corresponde a "todos" se despliega en los derechos básicos que enumera el artículo 6 citado de la Ley General de Educación que, a su vez, impone a los alumnos el "deber básico, además del estudio del respeto de las normas de convivencia dentro del centro docente", el propio texto -como también recogía el Decreto del 2002 derogado- dispone (apartados 3, 4 y 5 de su art. 14 ) que: "3. Con el fin de no interrumpir el proceso educativo, cuando se apliquen las sanciones previstas en las letras b), d) y e) del apartado anterior, el alumno realizará las tareas y actividades que determine el profesorado que le imparte clase.

4. La aplicación de las sanciones previstas en las letras f) y g) del apartado 2 se producirá cuando la gravedad de los hechos cometidos y la presencia del alumno que los cometa en el centro supongan menoscabo de los derechos o de la dignidad para otros miembros de la comunidad educativa. Asimismo, se adoptará esta sanción en caso de agresión física, amenazas o insultos graves a un Profesor.

5. La sanción prevista en la letra f) del apartado 2 procederá en el caso de alumnos de enseñanza obligatoria, y hasta el curso en que cumpla dieciocho años de edad. En ese supuesto, la Consejería de Educación realizará el cambio de centro, garantizándole un puesto escolar en otro centro público o sostenido con fondos públicos, con los servicios complementarios que sean necesarios...........

El alumno que sea cambiado de centro deberá realizar las actividades y tareas que se determinen, y que se desarrollarán en la forma en que se articule conjuntamente por los equipos directivos de los dos centros afectados".

No existe, pues, desatención escolar al alumno, antes muy al contrario y teniendo presente los contenidos formativos, se conjugan éstos con las normas de convivencia -también muy esenciales e indisolublemente unidas al proceso formativo- que "deben propiciar el clima de responsabilidad, de trabajo y esfuerzo, que permita que todos los alumnos obtengan los mejores resultados del proceso educativo y adquieran los hábitos y actitudes recogidos en la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo" (Preámbulo del ya citado Real Decreto 732/1995 ).

Tampoco entraña ninguna novedad el art. 19 del Decreto , idéntico al art. 12 del derogado Decreto 136/02 y art. 44 del Real Decreto 732/1995 , ni supone contradicción con el art. 1903 del C.Civil , pues ambas responsabilidades se mueven en ámbitos diferentes.

El art. 1903 es aplicable a los daños que se causen a terceros , mientras que el art. 19.1 del Decreto establece la responsabilidad de los alumnos de reparar los daños que causen "individual o colectivamente, de forma intencionada o por negligencia, a las instalaciones, a los materiales del centro y a las pertenencias de otros miembros de la comunidad educativa, o a hacerse cargo del coste económico de su reparación" .

El apartado 2 del precepto en modo alguno vulnera el derecho a la presunción de inocencia, ya que esa obligación de pedir excusas y el reconocimiento de la propia responsabilidad -con una finalidad claramente educativa- opera "a posteriori", una vez quede acreditada la comisión de la "conductas tipificadas como agresión física o moral a sus compañeros o demás miembros de la comunidad educativa", previa instrucción, en su caso y cuando la naturaleza de la infracción así lo exija, del correspondiente expediente, expediente que no será preciso instruir, obviamente, en aquellos supuestos en los que es aplicable el llamado procedimiento ordinario y que ".........es el que se aplicará con carácter general respecto de las faltas leves, así como a las graves cuando, por resultar evidentes la autoría y los hechos cometidos, sea innecesario el esclarecimiento de los mismos".

SEXTO: Los razonamientos precedentes llevan a la desestimación del recurso, sin que se efectúe pronunciamiento en materia de costas.

Fallo

Que DESESTIMANDO el Recurso contencioso-administrativo nº 418/07, interpuesto -en escrito presentado el 1 del pasado mes de junio- por el Procurador D. Aníbal Bordillo Huidobro, actuando en nombre y representación de la FEDERACION REGIONAL DE ASOCIACIONES DE PADRES DEL ALUMNADO "FRANCISCO GINER DE LOS RIOS", contra el Decreto 15/07, de 19 de abril (BOCAM del día 25), de la Consejería de Educación de la Comunidad de Madrid, por el que se establece el marco regulador de la convivencia en los centros docentes de la referida Comunidad. Sin costas.

Esta Resolución no es firme y frente a ella cabe recurso de casación que se preparará mediante escrito presentado en esta Sección en el plazo de diez días, computados desde el siguiente al de su notificación (art. 89 LJCA ).

Así por esta nuestra sentencia, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: En el mismo día de la fecha fue publicada la anterior sentencia dictada por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente, de lo que yo el Secretario de la Sección, doy fe.