Sentencia Administrativo Nº 61/2015, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 778/2012 de 29 de Enero de 2015

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00061/2015

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La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey, ha dictado la siguiente:

SENTENCIA Nº 61

PRESIDENTE

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS

MAGISTRADOS

DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON CASIANO ROJAS POZO

DON JOSE MARÍA SEGURA GRAU/

En Cáceres a veintinueve de Enero de dos mil quince.-

Visto el recurso contencioso administrativo nº 778de 2012,promovido por el Procurador Sr. Leal López, en nombre y representación de DON Amador , siendo demandada LA JUNTA DE EXTREMADURA,representado por el Letrado de su Gabinete Jurídico, y como CODEMANDADOS: DON Federico , DOÑA Pilar , DOÑA Africa , DON Mateo , Y KAÑA AGROPECUARIA, LV, S.L.; representados por la Procuradora Sra. Collado Díaz; recurso que versa sobre: Resolución de la Consejería de Agricultura y Desarrollo Rural de la Junta de Extremadura. Acuerdo de inadmisión de solicitud de revisión de oficio de resolución de 9 de mayo de 2012.-

C U A N T I A: Indeterminada. €.

Antecedentes

PRIMERO : Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.-

SEGUNDO : Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entrego el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada ; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.-

TERCERO : No habiéndose solicitado por las partes el recibimiento del pleito a prueba, y no considerándolo necesario la Sala, se señaló seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.-

CUARTO : En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales;

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO.-

Fundamentos

PRIMERO.- Somete el recurrente a la consideraciòn del Tribunal, la Resoluciòn de la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía de la Junta de Extremadura, de fecha 26 de julio de 2012, que desestima el recurso de reposición presentado contra la de fecha 9 de mayo del mismo año, que acordaba inadmitir la solicitud de revisión de oficio por nulidad de la Resolución de fecha 14 de marzo de 2012 que en vía de recurso de alzada, confirmaba la de fecha 11 de mayo de 2011, que concedía el cambio de titularidad de la explotación ganadera sita en el término municipal de Portaje, finca rústica 'Tejeda de Abajo', a favor de Kaña Agropecuaria LV, S.L.' con el nº de registro 150/CC/0285. Pretende el recurrente, la anulaciòn de la Resoluciòn referenciada por cuanto a su juicio es contraria a Derecho. A esta pretensiòn se opone el Abogado del Estado y la representación de D. Federico , Dª Pilar , Dª Africa Y D. Mateo , Y KAÑA AGROPECUARIA LV S.L. por considerar que el acto impugnado està ajustado a derecho, y solicitando en definitiva la desestimaciòn ìntegra del recurso.

SEGUNDO.- Dado que la resolución impugnada es la de fecha 26 de julio de 2012 que confirma la de fecha 9 de mayo de 2012, por la que la Administración demandada acordó inadmitir a trámite la solicitud del recurrente de inicio de procedimiento de revisión de acto nulo, el ámbito de la revisión de esta Sala debe ceñirse estrictamente al acto administrativo efectivamente recurrido, que como decimos, no es otro que declara no haber lugar a la iniciación del procedimiento de revisión de oficio del art. 102 de la Ley 30/1992 , de 28 noviembre, por entender que no concurren causas de nulidad de pleno derecho de la resolución que determinen la incoación de aquél, debiendo por tanto ahora ceñirse nuestra resolución a la determinación de la concurrencia o no de dichas causas, sin que su estimación supusiera la declaración de nulidad de la Resolución de fondo, esto es la de fecha 11 de mayo de 2011, sino tan sólo la declaración del derecho de recurrente a la iniciación del trámite previsto para la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho.

TERCERO .- Como antecedentes dela cuestión merece destacarse que cuando la Administración acuerda el cambio de titularidad de la explotación ganadera en el año 2011, la hoy actora presenta un escrito de alegaciones, oponiéndose a lo resuelto, y aunque no lo calificaba como recurso de alzada, se tramitó y resolvió como tal por cuanto lo que solicitaba en definitiva era que se prohibiera a la nueva titular el uso de esa titularidad, es decir que lo que se cuestionaba era precisamente, la titularidad de la explotación. La hoy actora fue por tanto oída, y cuando se rechazó su recurso de alzada, se le dio pie de recurso ante la jurisdicción contencioso administrativa en el plazo de dos meses. No fue eso lo que hizo la demanda sino que dentro del plazo de esos dos meses, con fecha 4 de abril, interesó un pronunciamiento de revisión por nulidad por vulneración del artículo 33 de la Constitución , en concreto por su derecho a la propiedad de la explotación.

Con fecha 9 de mayo de 2012, se inadmitió como decimos la revisión por considerar que no se daban los supuestos para ello, y al darle pie de recurso de le recordó que estaba en plazo para recurrir por procedimiento ordinario la Resolución desestimatoria del recurso de alzada. Sin embargo, el hoy actor, formula recurso de reposición contra la de fecha 9 de mayo de 2012, que la confirma por los mismos motivos, y es ahora esa Resolución de 26 de julio de 2012, contra la que se interpone el presente recurso en el que se alegan causas de nulidad de pleno derecho por estimar que en la Resolución inicial se prescindió del trámite de audiencia antes de resolver sobre el cambio de titularidad, y se trata de acto nulo además de por lesionar el derecho a la propiedad, también por lesionar la tutela judicial efectivo al no darle audiencia, y de conformidad con el artículo 62,1,f) por tratarse de un acto que otorga un derecho careciendo de los requisitos necesarios para ello.

CUARTO .- El procedimiento de revisión de oficio de actos nulos de pleno de derecho tiene por finalidad expulsar del ordenamiento jurídico aquellos actos administrativos que han causado estado en la vía administrativa, en los que concurren vicios sustanciales de nulidad de pleno derecho. Dice el artículo 102.1 de la Ley 30/1992 que ' Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo '. Es claro, por otro lado, que entre las posibilidades que contempla el artículo 102 de la mencionada Ley 30/1992 está la inadmisión a limine porque la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o por manifiesta carencia de fundamento, pero tal inadmisión deberá hacerse, en principio y a reserva de supuestos claramente ajenos a los términos del artículo 102 de la Ley 30/1992 , de forma motivada y expresa. con carácter general, debe tenerse presente que como tiene reiteradamente declarado la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso de revisión no solo constituye un remedio extraordinario, sino incluso excepcional, por lo que únicamente podrá ser estimado cuando concurra alguno de los supuestos previstos legal y reglamentariamente como causas determinantes de la revisión y que taxativamente, de forma tipificada, están enumerados, debiéndose interpretar de forma restrictiva tanto los motivos de revisión, como su contenido y alcance, todo ello en virtud del principio de seguridad jurídica, pues no debe olvidarse que nos hallamos ante actos administrativos firmes que causan estado, que han sido consentidos y aceptados por el administrado, y que en un momento determinado, y fuera de todo orden procesal, se decide impugnarlos. Por ello, a la hora de fiscalizar la actividad administrativa objeto de recurso, no puede olvidarse que la misma no se cuestiona a través de un recurso ordinario, sino por el cauce de la solicitud extraordinaria de revisión de oficio, de tal manera que viene restringido el ámbito de conocimiento y de decisión por parte de esta Sala, puesto que como señala el TS (Sentencia 25/Enero/2005 ) la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio de un acto administrativo al amparo del artículo 102 LRJPA , es la única solución posible cuando no hay nulidad de pleno derecho del acto que se pretende revisar, por concurrir alguna de las causas enumeradas en el artículo 62.1 de la misma Ley , que es un requisito sine qua non de la viabilidad de tal procedimiento de revisión genuinamente extraordinario. Así las cosas, repetimos, la Sala solo puede enjuiciar la cuestión de si fue ajustada a Derecho la resolución de no incoación de expediente para la declaración de nulidad, que no la cuestión de fondo sobre la adecuación a derecho de la resolución sancionadora cuya revisión se insta por la recurrente.

Descartado que el derecho a la propiedad sea uno de los posibles derechos constitucionales que ampare el derecho del actor, la segunda de las causas alegadas es la proscripción de indefensión ex art. 24 C.E . forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva . En vía administrativa, considerar que todo supuesto de irregularidad formal que provoca indefensión, es significativo de nulidad de pleno derecho conforme al art. 62.1.a) de la Ley 30/1992 , supone dejar vacía de contenido la regla de anulabilidad que se contiene en el art. 63.2 de la misma Ley . En el presente caso, la actora si no fue oída antes de la Resolución acordando el cambio de titularidad, sí lo fue y ampliamente al resolver su recurso de alzada con lo que no era nula de pleno derecho.

A mayor abundamiento La jurisprudencia viene declarando repetidamente que la falta de audiencia del interesado no determina la nulidad de pleno derecho del acto administrativo, sino su anulabilidad, según lo previsto en el artículo 63.2 LPAC , lo que requiere que aquél haya sufrido indefensión, esto es, que acredite que la falta de audiencia le ha impedido ejercitar algún medio de defensa que hubiera podido utilizar antes. Así las cosas, las consecuencias de incumplimiento del trámite de audiencia del interesado está en función del cometido reservado a la misma, que no es otro que el de servir de defensa a los derechos e intereses de los administrados, no pudiendo en principio entenderse que su omisión acarree automáticamente la nulidad de la resolución adoptada si no se ha producido indefensión para los interesados a que la misma afecta, dado que no es un rito formal y solemne de rigurosa observancia, sino un trámite instrumental tendente a posibilitar a los afectados por cualquier expediente administrativo la introducción en el mismo de cuantos elementos estimaren pertinentes para su más adecuada resolución y defensa de sus derechos. La actora obtuvo pronunciamientos de fondo, fue oída y pudo utilizar los recursos ordinarios, como por dos veces se le notificó en forma y lo procedente era materializar la discrepancia con el acto resolutorio mediante interposición de recurso contencioso-administrativo, cosa que no hizo el aquí demandante.

QUINTO .- En cuanto al supuesto de la letra f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , que sanciona con nulidad de pleno derecho 'Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición', ciertamente no ha dejado de producir polémica entre los autores la inclusión, no prevista en la LPA de 1958 , de este nuevo supuesto entre los de nulidad de pleno derecho.

Y tal y como lo han entendido los Tribunales, es que parece incorporar lo que era una doctrina del TS, fundamentalmente en torno a los actos presuntos en materia de licencias urbanísticas (con la clara idea de que el silencio no pudiera ser un medio de adquirir derechos inexistentes según la norma de planeamiento) a los supuestos de nulidad de pleno derecho, que incluiría ahora también a los actos expresos .

El problema lo plantea la amplitud con la que se dice en la Ley el supuesto de nulidad, que, si se entiende en sentido amplio, puede englobar a todos los supuestos de infracción del ordenamiento, previstos como supuestos de anulabilidad por el artículo 63.

Ello obliga a una corrección por vía de interpretación, que excluya aquellos supuestos de mera contradicción con el ordenamiento, debiendo restringirse el supuesto, de acuerdo con el origen histórico mencionado, a aquellos actos de autorización que remueven obstáculos que se oponen al libre ejercicio de un derecho que ya estaba en el patrimonio del interesado previa comprobación de que su ejercicio no pone en peligro intereses protegidos por el ordenamiento; y, dentro de ellos, a los supuestos en los que, desde el punto de vista del interés protegido por la norma que se actúa, la facultad o el derecho previo no existen. Esta norma no comprende cualquier infracción del ordenamiento jurídico, entre otros motivos porque habla de requisitos esenciales y porque, como recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2012 , las ilegalidades de las actuaciones administrativas pueden graduarse diferenciando entre las más graves, que son sancionadas con la nulidad absoluta (artículo 62 de la 30/1992) y deben ser interpretadas restrictivamente, pasando por las infracciones del ordenamiento jurídico que se consideran causa de anulabilidad (artículo 63.1) y son la regla general, hasta las vulneraciones leves, o irregularidades, que no afectan a la validez y eficacia del acto (artículo 63.2). No es discutible que una anotación de titularidad de explotación ganadera, como cualquier otro acto administrativo, debe ser conforme a Derecho, pero esto no significa que sea nulo de pleno derecho cuando no lo es. Los requisitos mencionados en el artículo 62.1. f) se referirán preponderantemente a las condiciones subjetivas del solicitante, cuando evidentemente falte el presupuesto indispensable y que sirve de razón de ser para adquirir lo que el acto injustamente reconoció. En el caso que nos ocupa, se accedió al cambio de titularidad, tras valorar una serie de documentos que la demandada consideró suficientes, y en cualquier caso la resolución no prejuzga la `propiedad del ganado que discute el actor. Lo denunciado por el actor, que son en definitiva cuestiones civiles, constituirían en el mejor de los casos para su pretensión, infracción al ordenamiento jurídico como causa de anulabilidad, pero no implica la carencia de los requisitos esenciales para la adquisición de facultades o derechos contenidos en la autorización concedida , que tiene otra significación y alcance, siendo estrictamente un acto más que de autorización de mera anotación de titularidad que no es necesario sea a título de dueño.

Todas las vulneraciones aducidas por la actora en los fundamentos jurídicos de su demanda no suponen la nulidad pretendida y por ello al no concurrir ni causas de nulidad conforme al 102, la Resolución recurrida acordando la inadmisión a trámite del recurso, es ajustada a Derecho.

SEXTO - De conformidad con lo dispuesto en el artìculo 139 de la Ley de la Jurisdicciòn Contencioso-administrativa , procede imponer a la actora las costas procesales causadas.

Vistos los artìculos citados y demàs de general y pertinente aplicaciòn.

Por la potestad que nos confiere la Constituciòn Española

Fallo

Desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Leal López en nombre y representaciòn de D. Amador contra la Resoluciòn referida en el primer fundamento, debemos declarar y declaramos que la misma es ajustada a Derecho, y en su virtud la confirmamos, condenando a la actora al pago de las costas procesales causadas.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remìtase testimonio, junto con el expediente administrativo, al òrgano que dictò la Resoluciòn impugnada, que deberà acusar recibo dentro del tèrmino de diez dias, conforme previene la Ley, y dèjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Asì por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.