Sentencia Administrativo Nº 612/2015, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 1084/2012 de 13 de Mayo de 2015

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004

33009750

NIG:28.079.00.3-2012/0013090

Procedimiento Ordinario 1084/2012

Demandante:D./Dña. Ruth

PROCURADOR D./Dña. MARIA ROSARIO FERNANDEZ MOLLEDA

Demandado:AYUNTAMIENTO DE LEGANES

NOTIFICACIONES A: CALLE: AVDA. GIBRALTAR, 2, C.P.:28912

Ponente Ilmo. Sr. Magistrado D. JOSE LUIS QUESADA VAREA

SENTENCIA Nº 612/2015

Presidente:

D. CARLOS VIEITES PEREZ

Magistrados:

D. JOSE FELIX MARTÍN CORREDERA

D. JOSE LUIS QUESADA VAREA

D. JOSE RAMON GIMENEZ CABEZON

En la Villa de Madrid a trece de mayo de dos mil quince.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo 1084/2012, interpuesto por Dª. Ruth , representada por la Procuradora Dª. María Rosario Fernández Molleda, contra el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación de la Comunidad de Madrid de fecha 17 de noviembre de 2011 por el que se denegaba la valoración de la finca situada en la AVENIDA000 , NUM000 , de Leganés, tramitada a solicitud del interesado en los términos del art. 94 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid ; siendo demandados el Letrado de la Comunidad de Madrid y el Excmo. Ayuntamiento de Leganés, representado por D. Gonzalo Ruiz Gálvez, Jefe de la asesoría jurídica del Ayuntamiento.

Antecedentes

PRIMERO.-Previos los oportunos trámites, la Procuradora Dª. María Rosario Fernández Molleda, en representación de Dª. Ruth , formalizó la demanda mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó pertinentes, solicitó se dictara sentencia con estos pronunciamientos:

Primero.- La acumulación de este recurso a los recursos contencioso-administrativos sustanciados ante esa misma Sala y Sección en los autos 1035/2011 y 1082/2011 , ya acumulados.

Segundo.- Declarar nulas y sin efectos, por ser contrarias a Derecho, tanto la desestimación presunta de nuestra hoja de aprecio como la Decisión Ejecutoria de justiprecio expresa acordada por el Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de la Comunidad de Madrid en su sesión de fecha 17 de Noviembre de 2.011, por la que, también respecto de la finca propiedad de mi mandante, ubicada en el término municipal de Leganés (Madrid), AVENIDA000 , NUM000 y referencia catastral NUM001 , se desestimó nuestra hoja de aprecio al entender que no se habían producido los presupuestos legales para la expropiación por ministerio de la ley, culminando así el procedimiento administrativo en el seno del cual se dictaron los Acuerdos municipales referidos en la pretensión siguiente. Condenando a la Comunidad de Madrid y a la Administración expropiante, el Excmo. Ayuntamiento de Leganés, a estar y pasar por esa declaración.

Tercero.- Declarar nulos y sin efectos, por ser contrarios a Derecho, los Acuerdos de la Junta de Gobierno Local del Excmo. Ayuntamiento de Leganés de fechas 5 de Julio de 2.011 y 19 de Agosto de 2.011 por los que se desestimaron nuestros escritos de advertencia o propósito de iniciar el procedimiento de expropiación forzosa por ministerio de la ley de la finca de mi mandante ubicada en el término municipal de Leganés (Madrid), AVENIDA000 , NUM000 y referencia catastral NUM001 y de iniciación-hoja de aprecio-'recurso de reposición' contra el primer Acuerdo de esa Junta de Gobierno Local. Condenando a la Comunidad de Madrid y, sobre todo, a la Administración expropiante, el Excmo. Ayuntamiento de Leganés, a estar y pasar por esa declaración.

Cuarto.- Declarar que se ha producido desde el día 18 de Julio de 2.011 la expropiación por ministerio de la ley de la finca de mi mandante ubicada en el término municipal de Leganés (Madrid), AVENIDA000 , NUM000 y referencia catastral NUM001 , y que dicha expropiación ha sido consentida por el Excmo. Ayuntamiento de Leganés al no haber impugnado en tiempo y forma en vía contencioso- administrativa la Decisión Ejecutoria de justiprecio expresa acordada por el Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de la Comunidad de Madrid en su sesión de fecha 17 de Noviembre de 2.011, reconociendo en su virtud la situación jurídica individualizada de mi mandante y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas que se condene al Excmo. Ayuntamiento de Leganés a pagar a mi mandante un justiprecio de los bienes y derechos expropiados por ministerio de la ley ascendente, salvo error u omisión, a 19.035.883,25 € más los correspondientes intereses legales de demora desde el día 18 de Julio de 2.011 y hasta el día en que mi mandante perciba de manera completa y eficaz la totalidad del justiprecio, practicando esa Sala en su Sentencia la oportuna liquidación de dichos intereses. Y, en cualquier caso, que se condene al Excmo. Ayuntamiento de Leganés a pagar a mi mandante un justiprecio mínimo de 7.298.263,08 € más los correspondientes intereses legales de demora computados del mismo modo y practicando igualmente esa Sala la oportuna liquidación de dichos intereses. Condenando a la Comunidad de Madrid y a la Administración expropiante, el Excmo. Ayuntamiento de Leganés, a estar y pasar por esa declaración, así como a abonar a mi mandante las cantidades que se establezcan.

Quinto.- Condenar a la Comunidad de Madrid y a la Administración expropiante, el Excmo. Ayuntamiento de Leganés, al abono de todas las costas procesales devengadas en virtud del presente expediente.

SEGUNDO.-D. Gonzalo Ruiz Gálvez, en representación del Ayuntamiento de Leganés, contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras exponer asimismo los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos, solicitó la desestimación del recurso.

TERCERO.-Recibido el pleito a prueba, se practicó la propuesta por las partes y admitida por la Sala, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.-Por auto de 24 de enero de 2013 se denegó la acumulación del recurso al procedimiento 1035/2011, lo que fue recordado en la providencia de 17 de marzo de 2014.

QUINTO.-No considerándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el término para concluir por escrito.

SEXTO.-Se señaló para votación y fallo el 15 de abril de 2015, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO.-En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales esenciales.

Es ponente el Magistrado D. JOSE LUIS QUESADA VAREA.

Fundamentos

PRIMERO.-Dado la abundancia y reiteración de las pretensiones y argumentos vertidos por la parte recurrente en todos sus escritos procesales, el primer obstáculo que presenta la resolución de este recurso es determinar cuál es su verdadero objeto. Este ni siquiera fue establecido con la necesaria claridad en el escrito de interposición, donde, pese al deber de reducirse a la cita del acto que se impugna ( art. 45.1 LJCA ), se extiende a cinco folios de alegaciones y mención de resoluciones de dos diferentes Administraciones.

En síntesis, la parte recurrente, propietaria de una finca urbana situada en Leganés, interesó del Ayuntamiento de la localidad su expropiación por ministerio de la ley. Esta petición fue formulada el 15 de julio de 2010 y denegada por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 5 de julio de 2011. En consecuencia, la propietaria presentó el 18 de julio del mismo año hoja de aprecio ante el Jurado Territorial de Expropiación, de la que remitió una copia al Ayuntamiento. Este interpretó la copia como recurso de reposición contra su precedente resolución de 5 de julio, y lo resolvió, desestimándolo, por acuerdo de 19 de agosto también de 2011.

Puesto que el Jurado Territorial no resolvió en plazo legal la solicitud de valoración de 18 de julio de 2011, la actual recurrente la consideró desestimada por silencio administrativo, por lo que interpuso recurso contencioso. Ahora bien, el Jurado adoptó un acuerdo en sesión de 21 de noviembre de 2011 desestimando expresamente la petición de valoración, que fue también objeto de recurso contencioso-administrativo. Los procesos incoados con motivo de estos dos recursos fueron designados, respectivamente, con los números 1035 y 1082/2011 y se acumularon al primero.

Los presentes autos 1084/2012 deben circunscribirse a la impugnación de las resoluciones del Ayuntamiento a que se contrae el apartado 3º del suplico de la demanda. Resulta inadmisible la impugnación en su seno de los actos del Jurado, que se tramitan ante esta Sección bajo el número 1035/2011, como hemos dicho. La acumulación de todos estos procesos fue denegada por auto de 24 de enero de 2013 dictado en estos autos, que devino firme.

SEGUNDO.-Pues bien, centrado el objeto del recurso en los acuerdos del Ayuntamiento de 5 de julio y 19 de agosto de 2011, debemos comenzar por indicar que la finca cuya expropiación fue solicitada está ubicada en terreno urbano de Leganés, en lo que constituye la AVENIDA000 , núm. NUM000 . Fue clasificada como suelo urbano por el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de dicho municipio, aprobado el 22 de julio de 1999, y está calificada como sistema general de equipamiento de carácter público.

Interesada la expropiación al amparo del art. 94 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , el Ayuntamiento la denegó con fundamento en el informe de la Arquitecta municipal, quien se basa en dos razones: la falta de previsión de expropiación de ningún sistema general en el «Estudio Económico Financiero. Programa de Actuación» del propio Ayuntamiento, y la inexistencia de planeamiento de desarrollo aprobado definitivamente que legitime la actividad de ejecución conforme al art. 94.1 citado, en relación con el art. 71.2 de la misma Ley .

En la resolución del recurso de reposición el Ayuntamiento desarrolló estos argumentos a través de la reproducción del informe de la Jefa de la Asesoría Jurídica. En él se insiste que de acuerdo con los arts. 71.2 , 33 , 34.3 , 35.3 y 36.3.b), así como el 94 de la Ley del Suelo , la actividad de ejecución requiere, como uno de los presupuestos legales previos, la definición de la ordenación pormenorizada. Aunque esta ordenación pormenorizada viene definida para el suelo urbano por el planeamiento general, cabe la excepción del art. 42, el cual permite que los elementos calificados como integrantes de redes públicas generales, por tener notable dimensión y especial complejidad, sean ordenados pormenorizadamente a través del Plan Especial correspondiente, que es lo que aquí ocurre. Por otro lado, se rechaza la condición de solar de la parcela, pues no cuenta con los servicios necesarios para ello, no tiene marcadas las alineaciones a la vía pública y están afectados en su lindero noroeste por la delimitación el ámbito de la zona de servicio ferroviario, zona de servicio público, zona de protección y límite de la edificación conforme al art. 7.2 de la Ley del Sector Ferroviario .

Omitiendo los motivos de impugnación de la demandante que recaen sobre la resolución del Jurado, así como los que tienden a justificar la valoración del suelo que propugna, los que dirige contra los actos municipales recurridos se fundamentan esencialmente en la calificación de la finca en el PGOU como «sistema general de equipamientos existente», lo que significa que ya disponía de este destino desde el antiguo Plan aprobado en marzo de 1985. Sostiene igualmente que no hay constancia de que el terreno esté adscrito a ningún sector, ámbito de actuación o unidad de ejecución en concreto.

Por lo demás, afirma que concurren los requisitos del art. 94 mencionado para la expropiación por ministerio de la ley, y reproduce extensamente ciertas sentencias de este Tribunal Superior que, haciéndose eco de la jurisprudencia, analizan dicha clase de expropiación. Del contenido de tales resoluciones judiciales destaca la demandante que el art. 94 constituye una garantía para el interesado que trata de evitar que su propiedad permanezca sin edificar sine diepor estar destinados a redes públicas por el planeamiento, no hallándose a merced de la Administración aplazar indefinidamente su decisión sobre si delimitará o no un polígono para la ejecución del plan, así como que los arts. 20.1 y 23.1 de la Ley del Suelo de Madrid permiten a la Administración competente, aunque no cuente con ordenación pormenorizada, que pueda ejecutar las obras correspondientes a infraestructuras, equipamientos y servicios públicos de las redes definidas en la ordenación estructurante del planeamiento general. En definitiva, en este caso la ordenación pormenorizada no es necesaria, bastando la definición como redes públicas definidas por dicha ordenación y el transcurso de cinco años para que proceda la expropiación.

Alega, por último, que no hay motivos para entender aplicable la excepción del art. 42.6, dada la falta de declaración alguna sobre la notable dimensión o especial complejidad de la red que exija la ordenación pormenorizada. En todo caso, al ser suelo urbano, la finca cuenta con ordenación pormenorizada establecida directamente por el PGOU de Leganés.

En la contestación a la demanda persevera el Ayuntamiento en las razones de los actos recurridos.

TERCERO.-Asiste la razón al recurrente cuando afirma que, de acuerdo con la jurisprudencia, el acto del Ayuntamiento denegatorio de la expropiación no produce otro efecto que el de rechazo de la hoja de aprecio del expropiado, por lo que «no es menester que sea impugnado específicamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa» ( sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2014, rec. 5234/2011 , que recoge esta doctrina). La misma sentencia declara que del art. 126 LEF «se desprende que el recurso contencioso-administrativo contra el acto que fija el justiprecio es adecuado para plantear la procedencia o no de la iniciación del expediente expropiatorio ope legis».

No obstante los problemas prácticos que puede suscitar la aplicación de esta jurisprudencia, resulta que nada impide, en principio, que el propietario interesado en la expropiación impugne ante la jurisdicción los actos del Ayuntamiento desestimatorios de su solicitud. Este camino resulta incluso más económico por cuanto evita un procedimiento de justiprecio que podría resultar inútil si luego se declara en sentencia que no procede la actividad expropiatoria.

CUARTO.-Pues bien, la decisión de la Sala acerca de la acomodación a Derecho de los acuerdos del Ayuntamiento de Leganés debe ser negativa.

El art. 94 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , bajo el encabezamiento: Expropiación de los terrenos destinados para las redes públicas, regula la expropiación por ministerio de la ley en estos términos:

1. Cuando proceda, la expropiación del suelo destinado a redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos deberá tener lugar dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento urbanístico que legitime la actividad de ejecución.

2. Transcurrido el plazo previsto en el número anterior sin que la expropiación haya tenido lugar, el propietario afectado o sus causahabientes podrán interesar de la Administración competente la incoación del procedimiento expropiatorio. Si un año después de dicha solicitud la incoación no se hubiera producido, se entenderá iniciado el procedimiento por ministerio de la Ley, pudiendo el propietario o sus causahabientes dirigirse directamente al Jurado Territorial de Expropiación a los efectos de la determinación definitiva del justiprecio.

Como hemos visto, el Ayuntamiento de Leganés alega que el planeamiento que legitima la actividad de ejecución requiere, como dispone el art. 71.2, «la definición de la ordenación pormenorizada, de la modalidad de gestión urbanística y de los pertinentes instrumentos de ejecución material», lo que aquí aun no se ha producido, pues no se ha aprobado el planeamiento de desarrollo a través de Plan Especial. Por ello no ha comenzado a contar el plazo de cinco años para promover la expropiación.

Pero esta exculpación no es admisible: el suelo urbano no necesita instrumento de desarrollo porque su ordenación pormenorizada forma parte del PGOU.

Atendiendo a la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, los planes generales de ordenación urbana tienen por objeto establecer las determinaciones de ordenación pormenorizada del suelo urbano (art. 41.2.c), lo que comprende, según el art. 42.6.e): «La totalidad de las determinaciones de la ordenación pormenorizada necesarias para legitimar la ejecución de los actos e intervenciones, incluyendo, al menos, las enumeradas en el número 4 del art. 35». Precisamente son determinaciones pormenorizadas de la ordenación «aquellas que tienen el grado de precisión suficiente para legitimar la realización de actos concretos de ejecución material» (art. 35.3), y constituye el contenido mínimo del planeamiento en suelo urbano, según el mencionado art. 35.4: «a) La definición detallada de la conformación espacial de cada área homogénea, ámbito de actuación o sector y, especialmente en suelos urbanos y urbanizables, de alineaciones y rasantes. b) Las condiciones que regulan los actos sobre las parcelas y las que deben cumplir éstas para su ejecución material. c) La regulación del tipo de obras admisibles y las condiciones que deben cumplir las edificaciones, las construcciones en general, las instalaciones y las urbanizaciones. d) El régimen normativo de usos pormenorizados e intervenciones admisibles y prohibidas, así como las condiciones que deben cumplir para ser autorizadas. e) La definición de los elementos de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que conforman las redes locales, completando las redes generales y supramunicipales pero sin considerarse parte de ellas. f) La delimitación, cuando proceda, de unidades de ejecución y la asignación de los sistemas de ejecución. g) Las que no estén expresamente calificadas por el planeamiento general como determinaciones estructurantes de la ordenación urbanística».

La excepción que contempla el art. 42.6.e).3º, a que alude el Ayuntamiento demandado, admite la falta de ordenación pormenorizada del suelo urbano cuando se trate de «elementos clasificados como integrantes de redes públicas supramunicipales o generales que, por tener notable dimensión y especial complejidad, requieran ser ordenados pormenorizadamente a través del Plan Especial correspondiente». Pero nada acredita que estemos en esta situación. El suelo está destinado a «Sistema General de Equipamiento-Existente», es decir, redes de equipamientos definidas en el art. 36.2.b) («1.º Red de zonas verdes y espacios libres, tales como espacios protegidos regionales, parques municipales y urbanos, jardines y plazas. 2.º Red de equipamientos sociales, tales como educativos, culturales, sanitarios, asistenciales, deportivos, recreativos, administrativos y demás usos de interés social»). No hay ningún indicio en el expediente que demuestre no ya su pertenencia a redes supramunicipales o generales, sino mucho menos su notable dimensión o especial complejidad.

El PGOUM de 1999, mediante sus concretas determinaciones, legitima la actividad de ejecución sin requerir otro instrumento, por lo que su aprobación marca el inicio del plazo de cinco años para que el interesado ejercite el derecho del art. 94. Por supuesto, este plazo había transcurrido cuando la propietaria presentó la solicitud el 15 de julio de 2010.

QUINTO.-No debemos omitir que existe una copiosa doctrina acerca del fundamento y finalidad de la expropiación por ministerio de la ley, emanada en la interpretación del art. 69 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 pero perfectamente aplicable al precepto aquí aplicado.

Ambas normas condicionan «las expropiaciones por ministerio de la ley a dos condiciones, de una parte, que los terrenos en cuestión no sean edificables por sus propietarios, esto es, que no se les asigne aprovechamiento patrimonializable por estar destinados a dotaciones. En segundo lugar y como premisa de lo anterior, que esos terrenos no puedan obtenerse por las cesiones obligatorias que se impone en la norma urbanística al efectuar la asignación de tales aprovechamientos a los propietarios afectados por la actuación urbanística, sobre la base de la justa distribución de benéficos y cargas ( sentencia de 22 de marzo de 2013, rec. 953/2010 ). Se trata de terrenos que ya aparecen, desde la aprobación del planeamiento, sujetos a una vinculación pública que los excluye del aprovechamiento patrimonializable que el planeamiento confiere a terrenos de similares características ( sentencia citada, que se refiere a su vez a la de 21 de abril de 2005, rec. 6456/2001 ).

Esta modalidad de expropiación «constituye una excepción a la regla general según la cual no cabe, en principio, obligar a la Administración a expropiar (que) tiene un marcado carácter tuitivo: sirve para evitar la indefensión de los propietarios que, como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno, facultándoles para forzar a la Administración a que les expropie, impidiendo así que su derecho de propiedad quede vacío de contenido económico... esta finalidad sólo tiene sentido [...] cuando la imposibilidad de edificar dimana del propio planeamiento urbanístico. Es claramente un mecanismo de cierre de este último: cuando el contenido económico del derecho de propiedad afectado por el planeamiento urbanístico no puede satisfacerse por otra vía, como es destacadamente la de equidistribución de beneficios y cargas, debe procederse a la expropiación» ( sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2011, rec. 5528/2008 ).

En otro caso, los propietarios en esta situación quedarían al albur de la voluntad de la Administración de ejecutar las previsiones del planeamiento, porque «la finalidad del artículo 69 discutido, trata de remediar la pasividad, deficiencia o insuficiencia de la determinación del carácter compulsivo, que se alega, de los Planes o Programas, con grave quebranto del principio de seguridad jurídica, estableciendo por ello un plazo máximo para dar por terminada inseguridad que significa para la propiedad la calificación del terreno como inedificable...» ( sentencia de 4 de diciembre de 2012, rec. 1811/2010 ). Es, por consiguiente, «una garantía frente a la inactividad de las Administraciones públicas en la gestión de los Planes» ( sentencia de 23 de enero de 2013, rec. 572/2010 ), puesto que «no se puede permitir que quede indefinidamente al arbitrio de la Administración el adoptar su decisión, manteniendo 'sine die' a los propietarios afectados de inedificación pendientes de que se realice la consiguiente definición ( sentencia de 11 de diciembre de 2006, rec. 8666/2003 ).

La interpretación más primaria de esta doctrina, junto al cumplimiento de los requisitos del tan citado art. 94, determina la estimación del recurso. El destino que a la finca de la recurrente ha sido asignado por el PGOU de Leganés impide a su propietaria disfrutar de los beneficios económicos de su edificación, y esta situación no puede mantenerse indefinidamente por conveniencia de la Administración que la ha provocado. La falta de previsión del Ayuntamiento para la expropiación de este u otros bienes no constituye una razón apta para prolongarla ilimitadamente.

SEXTO.-Conforme a lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA , no procede especial declaración en cuanto a las costas procesales a causa de la parcial estimación de las pretensiones de las partes.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

ESTIMAMOS parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Ruth , representada por la Procuradora Dª. María Rosario Fernández Molleda, contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Excmo. Ayuntamiento de Leganés de fecha 5 de julio de 2011 por la que desestima la solicitud de la recurrente de expropiación por ministerio de la ley de la finca de su propiedad sita en la AVENIDA000 , NUM000 , de dicha localidad, así como contra la resolución de 19 de agosto del mismo año que la confirma en reposición, y, en consecuencia, anulamos dichas resoluciones y declaramos el derecho de la recurrente a la expropiación por ministerio de la ley de la indicada finca; sin costas.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. CARLOS VIEITES PEREZD. JOSE RAMON GIMENEZ CABEZON

D. JOSE LUIS QUESADA VAREA D. JOSE FELIX MARTÍN CORREDERA

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado PonenteD. JOSE LUIS QUESADA VAREA, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.