Sentencia Administrativo Nº 615/2013, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 547/2012 de 12 de Septiembre de 2013

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Recurso de apelación contra sentencias nº 547/2012

Partes: CAIXA D'ESTALVIS DEL PENEDES

C/ DIRECCIO GENERAL DE RELACIONS LABORALS I QUALITAT EN EL TREBALL

S E N T E N C I A Nº 615

Ilmos. Sres. Magistrados:

Don Emilio Berlanga Ribelles

Don Javier Bonet Frigola

Doña Montserrat Figuera Lluch

En la ciudad de Barcelona, a doce de septiembre de dos mil trece.

VISTOS POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA (SECCIÓN SEGUNDA),constituída para la resolución de este recurso, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente sentencia en el rollo de apelación nº 547/2012, interpuesto por CAIXA D'ESTALVIS DEL PENEDES, representada por el Procurador de los Tribunales FRANCISCO TOLL MUSTEROS y asistida de Letrado, contra DIRECCIO GENERAL DE RELACIONS LABORALS I QUALITAT EN EL TREBALL, representada y defendida por el LLETRAT DE LA GENERALITAT.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Javier Bonet Frigola, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-El Juzgado Contencioso Administrativo 11 de Barcelona dictó en el Recurso ordinario nº 495/2010, la Sentencia nº 208/2012, de fecha 25 de julio de 2012 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: 'DEBO DESESTIMAR Y DESESTIMO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el letrado MANUEL ANTONIO HERNÁNDEZ MONTUENGA, en nombre y representación de la CAIXA D'ESTALVIS DEL PENEDÉS, contra la Resolución del 19 de julio de 2010, dictada por la Consellera de Treball, por la que se desestima el recurso interpuesto contra la Resolución de 18 de enero de 2010, dictada por le DIRECCIÓ GENERAL DE RELACIONS LABORALS- GENERALITAT DE CATALUNYA, por la que se impone una sanción de multa de 40.985 euros, por una infracción en materia de riesgos laborales, actos que declaro ajustados a Derecho. Sin costas. '.

SEGUNDO.-Contra dicha resolución, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el Juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, siendo parte apelante CAIXA D'ESTALVIS DEL PENEDES y apelada DIRECCIO GENERAL DE RELACIONS LABORALS I QUALITAT EN EL TREBALL.

TERCERO.-Desarrollada la apelación se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 6 de septiembre de 2013.

CUARTO.-En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Por D. FRANCISCO TOLL MUSTEROS, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de CAIXA D'ESTALVIS DEL PENEDÉS, asistida del Abogado D. MANUEL FERNANDEZ MONTUENGA, se ha interpuesto recurso de apelación contra la Sentencia de fecha 25 de julio de 2012, del Juzgado Contencioso Administrativo num. 11 de Barcelona , que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la apelante, contra la Resolución de 19 de julio de 2010, de la Consellera de Treball de la Generalitat de Catalunya, que desestimó el recurso de alzada interpuesto por la actora, contra la Resolución de 18 de enero de 2010, del Director General de Relacions Laborals, en la que se impuso a CAIXA D'ESTALVIS DEL PENEDÉS, una sanción de multa de 40.985€, por la comisión de la infracción tipificada en el artículo 12.1.b) del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto .

SEGUNDO.-La parte apelante articula su recurso contra la Sentencia de instancia, en base a los siguientes motivos de impugnación:

a) En primer lugar considera que la Sentencia de instancia vulnera el artículo 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , al considerar falta de competencia para realizar las actuaciones inspectoras de la Inspección Provincial de Barcelona de Trabajo y Seguridad Social, y al no haberse seguido el procedimiento legalmente establecido para delegar la competencia desde la Autoridad Central de la Inspección de Trabajo.

b) En segundo lugar reitera la caducidad del expediente administrativo sancionador al considerar que tras la declaración de caducidad de las actuaciones inspectoras previas, no procedía levantar nueva acta de infracción, sin actuaciones posteriores de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

c) En cuanto al fondo del asunto considera que la actividad probatoria desarrollada ha desvirtuado la presunción de acierto del acta de infracción, negando la comisión de la infracción imputada.

d) Finalmente, y con carácter subsidiario a los motivos anteriores, discrepa de la cuantía de la sanción impuesta, la cual considera desproporcionada a las circunstancias del caso.

Por su parte, la LLETRADA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, en defensa de la Consellería de Treball, considera competente la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Barcelona para levantar el acta que dio lugar a la sanción a CAIXA PENEDÉS; entiende correctamente iniciado el nuevo expediente administrativo sancionador tras la declaración de caducidad de las actuaciones inspectoras previas;

TERCERO.-En relación a la cuestión relativa a la competencia de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Barcelona para extender el acta de 4 de agosto de 2009 (folios 1 a 7 del expediente administrativo), el artículo 33 del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero , por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en la redacción aplicable al caso que nos ocupa, establece que:

'3. Las actuaciones inspectoras sobre empresas o sectores con actividad en el territorio de más de una Comunidad Autónoma, podrán ejercerse por la Dirección Especial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, regulada en este Reglamento sin perjuicio, si así se determinase, de la colaboración y participación de las Inspecciones Provinciales bajo unidad de acción y de criterio.'.

Las circunstancias concurrentes en el expediente administrativo que da lugar a la sanción impuesta a CAIXA PENEDÉS, convierten en ociosa la anterior cuestión, pues como bien resolvió la Resolución sancionadora de fecha 18 de enero de 2010 en su apartado cuarto, la Instrucción 11/2007, sobre actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en las Cajas de Ahorro en materia de prevención de riesgos laborales, dictada por el Director General de la Autoridad Central de la Inspección, establece claramente que 'se procederá a reanudar las actuaciones inspectoras sobre las Cajas de Ahorro recogidas en el Anexo nº1 por las Inspecciones Provinciales que se indican en el mismo, habiéndose seguido el criterio de que sea la que corresponde al domicilio social de cada una de las entidades que figuran en el anexo, con objeto de realizar las actuaciones comprobatorias que se indican en las instrucciones que siguen a continuación, siempre en relación con oficinas concretas de esa provincia o de otras distintas, y para este caso se faculta a los jefes de las Inspecciones Provinciales, en aplicación de lo previsto en el artículo 33.4 del RD 138/2000 , para que programe las actuaciones precisas mediante orden de servicio a funcionarios adscritos a la misma, para que, por el tiempo necesario, realicen las comprobaciones oportunas a las que se refiere esta Instrucción, incluso en provincias distintas de las de su destino'.

Entre las entidades de dicho Anexo 1 se encontraba CAIXA D'ESTALVIS DEL PENEDÉS, cuyo domicilio social además, como se aprecia en la escritura de poderes que obra en autos, se encuentra en Vilafranca del Penedés (provincia de Barcelona), por lo que ninguna infracción del artículo 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , se ha producido.

CUARTO.-En cuanto a la tramitación del expediente sancionador tras la declaración de caducidad de las actuaciones inspectoras previas, el artículo 8.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo , por el que se aprueba el Reglamento General sobre Procedimientos para la Imposición de las Sanciones por Infracciones de Orden Social y para los Expedientes Liquidatorios de Cuotas de la Seguridad Social, prevé que para el caso de que para el caso de que se produzca la caducidad de la actividad inspectora previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador, y siempre que no lo impida la prescripción, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social podrá promover nuevas actuaciones de comprobación referentes a los mismos hechos y extender, en su caso, las actas correspondientes. Las comprobaciones efectuadas en las actuaciones inspectoras previas caducadas, tendrán el carácter de antecedente para las sucesivas, haciendo constar formalmente tal incidencia.

En el caso que centra nuestra atención, el acta de 4 de agosto de 2009, refleja que producida la caducidad de las actuaciones comprobatorias previas, y remitida citación a la empresa para su comparecencia el 30-7-2009 ante la Inspección de Trabajo, llegado el día indicado y personada la misma, le fue entregado escrito informando que las actuaciones previas caducadas se considerarían antecedente de las presentes, y a continuación se levantó el Acta de Infracción recogiendo las actuaciones previas que hasta en dos ocasiones se declararon caducadas por transcurso del entonces vigente plazo de tres meses.

No existe pues ninguna otra actuación previa que motive el Acta de infracción, distinta de aquellas caducadas que tuvieron lugar en los expedientes 8/812/08 y 8/6801/09, pues la comparecencia del representante de la empresa del día 30-7-09, lo es a los únicos efectos de comunicarle que las actuaciones que tuvieron lugar en aquellos expedientes serían consideradas como antecedentes en el nuevo expediente 8/28928/09.

El Tribunal Supremo en su Sentencia de fecha 6-11-2012 (recurso 3558/2011 ), al resolver un recurso de casación para la unificación de doctrina, y en interpretación del artículo 8.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo , por el que se aprueba el Reglamento General sobre Procedimientos para la Imposición de las Sanciones por Infracciones de Orden Social y para los Expedientes Liquidatorios de Cuotas de la Seguridad Social, afirma lo siguiente:

'Para ello debe partirse de la especificidad de la normativa sancionadora en el orden social, reconocida en la disposición adicional séptima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que hace que el artículo cuestionado deba interpretarse con arreglo a sus previsiones literales (en este sentido, sentencias de esta Sala y Sección de 31 de marzo de 2009 , recurso de casación en interés de la Ley 8/2008, y de 12 de noviembre de 2001, recurso de casación 256/2000). Pues bien, desde una interpretación estricta y literal del precepto, como imponen la disposición adicional y la jurisprudencia que acabamos de citar, el empleo de expresiones como '...decaerá la posibilidad de extender acta de infracción...' y '...actuaciones inspectoras previas caducadas...' (repárese sobre todo en el empleo de este último calificativo, que no puede considerarse casual o inocuo) conduce necesariamente a entender que la superación del referido plazo de tres meses da lugar a la caducidad del expediente.

Así lo afirmábamos ya, aunque de pasada, en la sentencia ya citada de 12 de noviembre de 2001 , en un inciso luego reproducido en la de 21 de julio de 2004, dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina 74/2003 (por error en ésta se cita aquélla como sentencia de 12 de diciembre, en lugar de noviembre). En cualquier caso, en aquella primera sentencia decíamos:

'...De ahí el sentido de que pueda existir una actividad inspectora previa , y que sólo el transcurso del plazo de nueve meses, salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección, o la interrupción por más de tres meses, determine la caducidad de la posibilidad de extender acta de infracción o de liquidación como consecuencia de tales actuaciones previas(artículo 8.2 del Reglamento)'.'

Añadiendo mas adelante que:

'Por lo que se refiere al conjunto normativo inmediato en que se integra este artículo 8.2, el de las normas que regulan el procedimiento sancionador en materia de infracciones del orden social, contenidas en el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto) y en el Reglamento que venimos mencionando, de 14 de mayo de 1998, la específica configuración de este procedimiento obliga igualmente a aplicar el instituto de la caducidad con todo su rigor.

Según el art. 13.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, 'El procedimiento sancionador se iniciará de oficio, como resultado de la actividad inspectora previa, por acta de infracción...'. Y de acuerdo con el art. 15, las actas de infracción extendidas con arreglo a las previsiones del Reglamento '...estarán dotadas de presunción de certeza de los hechos y circunstancias reflejados en la misma que hayan sido constatados por el funcionario actuante...'. Del cruce de ambos preceptos resulta: uno, que el procedimiento sancionador se inicia por acta de infracción; dos, que esa acta de infracción es 'resultado' de la actividad inspectora previa; y, tres, que el acta de infracción, que define los hechos que pueden dar lugar a la imposición de una sanción, goza de 'presunción de certeza'. Y esta fuerza probatoria que se otorga a las actas de infracción, a las que se llega 'como resultado de la actividad inspectora previa' y que contienen e identifican los hechos por los que puede llegar a imponerse la sanción [ art. 14.1, párrafos b ) y c) del Real Decreto 928/1998 ] determina que haya de exigirse un escrupuloso respeto a las formas y garantías del procedimiento sancionador en la tramitación de las actuaciones previas de comprobación. Porque la importancia que esas actuaciones previas tienen en el desarrollo por la Administración de su máxima potestad de intervención -la represión de una conducta- es determinante.

Esta importancia y trascendencia de las actuaciones previas de comprobación viene dada porque en su seno se desarrolla en realidad la propia y verdadera actividad de instrucción de este procedimiento sancionador especial.

Como acabamos de ver, el procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones del orden social se inicia directamente con el acta de infracción ( art. 13.1 RD 928/1998 ) y, además -añadimos ahora-, su tramitación se encomienda, también directamente, al órgano competente para su resolución ( art. 18.1). A primera vista, ello pudiera parecer contrario a la estructura del procedimiento sancionador general, que consta de dos fases de instrucción y resolución bien diferenciadas (capítulos III y IV del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto); e incluso al principio legal que impone la separación de ambas fases ( art. 134.2 de la Ley 30/1992 ). No obstante, esa contradicción es sólo aparente, porque en realidad la fase de 'instrucción' de este específico procedimiento sancionador no es que no exista, es que está desgajada del procedimiento sancionador 'stricto sensu', tal y como lo regula el Real Decreto 928/1998, y se desarrolla con anterioridad al mismo, en las llamadas 'actuaciones previas de comprobación'.

Esta naturaleza instructora de las 'actuaciones previas de comprobación' no se extrae tan solo de su ubicación temporal. Se extrae, sobre todo, de su regulación material contenida en el Real Decreto 928/1998, que prevé que su objeto es 'comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y convenidas en el orden social' (art. 8.1 ), regula en su seno las más amplias potestades de investigación y prueba de la Administración (art. 10) y establece que, si como consecuencia de las diligencias practicadas se constatan hechos constitutivos de infracción, se extenderá la correspondiente acta (art. 12.1) como 'resultado' de la actividad inspectora previa (art. 13.1).

Esta es la razón por la que siendo el acta de infracción el acto que formalmente 'inicia' el expediente sancionador, tenga en realidad un contenido más propio de una propuesta de resolución que de un simple acuerdo de incoación (cfr. arts. 13 y 18 del reglamento de procedimiento administrativo sancionador general). Al igual que una propuesta de resolución, el acta de infracción debe contener, según el art. 14 del Real Decreto 928/1998 : (1) la identificación del sujeto infractor; (2) un relato de hechos probados con expresión motivada de los medios utilizados para su comprobación; (3) la calificación jurídica de la infracción o infracciones presuntamente cometidas; y, por último, (4) la propuesta de sanción.

Consecuencia de todo lo anterior es que deben aplicarse con todo su rigor las consecuencias previstas por la norma para el caso de superarse el plazo máximo de duración o paralización de las actuaciones previas de comprobación. De la misma manera que se aplicarían esas consecuencias en caso de producirse esa paralización en la fase de instrucción del procedimiento sancionador general. Porque éste es en puridad el papel que desempeñan las actuaciones previas de comprobación en el procedimiento especial para la imposición de sanciones por infracciones del orden social.

En este sentido, es doctrina de esta Sala que la especialidad de este específico procedimiento y la consiguiente 'supletoriedad' de las normas generales del procedimiento sancionador establecida por la disposición adicional séptima de la Ley 30/1992 no excluye que puedan y deban tenerse en cuenta a efectos interpretativos los principios que dimanan de ésta ( sentencias ya citadas de 12 de noviembre de 2001 y 21 de julio de 2004 , y otras, como la de 23 de febrero de 2010, dictada en el recurso 243/2008 ). Y con ello nos referimos, por fin, al tercer y más amplio 'contexto' en el que se integra el discutido art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 y que debe presidir su interpretación: el de las normas y principios generales del procedimiento administrativo. Principios generales que conducen necesariamente a entender que la superación del plazo máximo previsto para resolver (aquí, formular el acta de infracción), o del plazo máximo de paralización regulado en este concreto procedimiento, debe dar lugar a la consecuencia general prevista para tal incidencia en los procedimientos iniciados de oficio y en los que la Administración ejercita potestades sancionadoras o, en general, de intervención, esto es, la caducidad del expediente ( art. 44.2 de la Ley 30/1992 ).'

Pero es sin duda en el siguiente párrafo en el que el Tribunal Supremo pone en evidencia que en el caso que nos ocupa, la Administración realiza una aplicación errónea del artículo 8.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo , interpretación que conduciría a vaciar de contenido el precepto y convertir la caducidad que prevé en una garantía inútil para los administrados. En efecto, la Sentencia que estamos examinando, finaliza el fundamento de derecho tercero diciendo que:

'Hay, además, un último criterio hermenéutico, aparte del literal y del sistemático, que conduce igualmente a la interpretación del artículo 8.2 que venimos sosteniendo, y es el criterio lógico. Ello es consecuencia de que la interpretación contraria del precepto conduce a su inutilidad, a su intrascendencia. Según esta interpretación contraria la superación de ese plazo máximo de paralización previsto por la norma no tendría ninguna consecuencia para la Administración responsable de la tramitación del expediente. Ésta podría continuar con las actuaciones previas de comprobación como si nada hubiera ocurrido y extender el acta de infracción sin solución de continuidad. Y ello sería válido con tal de que al final, en el acta de infracción, la Administración hiciera constar que las diligencias anteriores a la paralización son tenidas en cuenta como 'antecedentes' del acta que se extiende. Y con esta expresión o toma en consideración quedaría sin más sanada o convalidada aquella paralización proscrita por la norma. Pero esta es una interpretación que entendemos inasumible, porque permite soslayar los efectos de una norma a través de una fórmula rituaria desprovista de toda trascendencia material (se haga o no mención a las diligencias anteriores a la paralización, ésta se habría producido igualmente, y la Administración estaría valorando diligencias practicadas antes de la paralización prohibida). Y entre dos interpretaciones posibles ha de descartarse la que conduce a hacer del precepto una norma inútil, inaplicable o trivial, en favor de aquella que da a la misma un contenido real y unos efectos prácticos.'

Finalmente, por si restara alguna duda interpretativa, el fundamento de derecho quinto de la misma STS de 6-11-2012 , nos dice claramente que:

'La aplicación de la precedente doctrina al caso de autos conduce necesariamente a entender que la superación del plazo máximo de paralización previsto en el art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 ha de tener por fuerza las siguientes consecuencias:

a) La Administración debe declarar la caducidad de las actuaciones previas de comprobación que está tramitando.

b) Y debe proceder también a acordar el archivo de las mismas.

c) Sin perjuicio de lo anterior, si no ha prescrito la infracción presuntamente cometida, puede incoar unas ' nuevasactuaciones de comprobación referentes a los mismos hechos', como expresamente permite el párrafo 2º del art. 8.2 RD 928/1998 . Pero estas actuaciones de comprobación, debemos convenir en ello, sólo serán 'nuevas', como exige el referido precepto, si se trata de otras distintas -incluso formalmente- a las previamente incoadas, que por tanto han de estar necesariamente archivadas por caducidad.

Pero lo que no puede admitirse es que, a pesar de la superación de aquel plazo, la Administración actúe como si nada hubiera ocurrido y prosiga con la tramitación de las mismas actuaciones de comprobación, sin solución de continuidad. Porque ello supone desconocer los efectos propios de la caducidad.' (el subrayado es nuestro).

Es por todo lo expuesto que se impone la estimación del recurso de apelación interpuesto por CAIXA D'ESTALVIS DEL PENEDÉS, y con revocación de la Sentencia apelada, la estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Juzgado de instancia al haber caducado la actividad inspectora previa, y no haber realizado la Inspección de Trabajo y Seguridad Social ninguna actividad inspectora previa al levantamiento del acta de infracción, acta de infracción que por lo tanto se base en una actividad inspectora caducada y con ello carece de presunción de certeza lo en la misma consignado.

QUINTO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2LJCA , no procede efectuar expresa imposición de las costas del presente recurso de apelación.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1º.- ESTIMARel recurso de apelación formulado por CAIXA D'ESTALVIS DEL PENEDÉS, contra la Sentencia de 25 de julio de 2012 del Juzgado Contencioso Administrativo nº 11 de Barcelona , que se revoca.

2º.- ESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por CAIXA D'ESTALVIS DEL PENEDÉS contra la Resolución de 19 de julio de 2010, de la Consellera de Treball de la Generalitat de Catalunya, que desestimó el recurso de alzada interpuesto por la actora, contra la Resolución de 18 de enero de 2010, del Director General de Relacions Laborals, en la que se impuso a CAIXA D'ESTALVIS DEL PENEDÉS, una sanción de multa de 40.985€, actos administrativos que se ANULAN por ser contrarios al ordenamiento jurídico.

3º.- NO EFECTUARexpresa imposición de las costas procesales causadas.

Notifíquese la presente sentencia a las partes en la forma prevenida en la Ley, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso alguno, y llévese testimonio a los autos principales.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación al presente procedimiento, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ponente, el Ilmo. Sr. Magistrado Don Javier Bonet Frigola , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.