Sentencia Administrativo Nº 619/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1100/2013 de 31 de Marzo de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00619/2015

Sección Primera

N11600

N.I.G: 47186 33 3 2013 0101708

PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001100 /2013

Sobre: ADMINISTRACION AUTONOMICA

De AYUNTAMIENTO DE GUARDO (PALENCIA)

LETRADO D. LUIS MARTINEZ GONZALEZ

PROCURADOR D. FRANCISCO JAVIER STAMPA SANTIAGO

Contra CONSEJERIA DE FOMENTO Y MEDIO AMBIENTE

LETRADO: DIREC. SERV. JUR. JUNTA DE CASTILLA Y LEON

SENTENCIA N.º 619

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

D. JESÚS B. REINO MARTÍNEZ

D.ª ADRIANA CID PERRINO

D. FELIPE FRESNEDA PLAZA

En Valladolid, a treinta y uno de marzo de dos mil quince.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, el recurso contencioso-administrativo número 1100/2013, interpuesto por el Procurador Sr. Stampa Santiago, en representación del Ayuntamiento de Guardo (Palencia), siendo parte demanda la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos, impugnándose la inactividad de la Administración de la Comunidad Autónoma al no dar cumplimiento a la Orden de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de 11 de abril de 2011 por la que se concede una subvención a dicho Ayuntamiento para la realización de las obras de interés arquitectónico consistentes en la construcción de un edificio sede de la nueva casa consistorial, salones de actos y exposiciones y urbanización exterior, para cuya ejecución se efectuó requerimiento interadministrativo por parte del Ayuntamiento en fecha 10 de julio de 2013, que resultó inatendido por parte de la Administración de la Comunidad Autónoma, y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998.

Antecedentes

PRIMERO. La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento.

SEGUNDO. Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, y una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución e interesando en el suplico que se declare contraria a Derecho la inactividad de la Administración consistente en la falta de cumplimiento de la Orden de 11 de abril de 2011, condenando a la Administración demandada a abonar al Ayuntamiento de Guardo la cifra de 2.368.310 euros, dando asimismo cumplimiento a las sucesivas obligaciones de pago vencidas durante el año 2013, con imposición de costas a la Administración demandada.

TERCERO. La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido.

CUARTO. Las partes solicitaron el recibimiento del juicio a prueba, habiéndose acordado de conformidad con lo solicitado, y practicado la que consta en las actuaciones.

QUINTO. Se formuló por las partes el escrito de conclusiones prevenido en el artículo 62 de la LJCA .

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA.

Fundamentos

PRIMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnándose la inactividad de la Administración de la Comunidad Autónoma al no dar cumplimiento a la Orden de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de 11 de abril de 2011 por la que se concede una subvención a dicho Ayuntamiento para la realización de las obras de interés arquitectónico consistentes en la construcción de un edificio sede de la nueva casa consistorial, salones de actos y exposiciones y urbanización exterior, para cuyo abono se efectuó requerimiento interadministrativo por parte del Ayuntamiento en fecha 10 de julio de 2013, que resultó inatendido por parte de la Administración de la Comunidad Autónoma.

La parte recurrente alega, esencialmente, que la Orden de 11 de abril de 2011 contiene obligaciones de pago directamente dimanantes de dicha resolución, sin que sean atendibles las causas extintivas que ya eran invocadas en el procedimiento administrativo por demora en la justificación de la inversión efectuada, que es siempre, a su juicio, atribuible a la Administración de la Comunidad Autónoma, que no procedió a abonar las cantidades que eran adeudadas en el plazo establecido, lo que colocó al Ayuntamiento en una situación de insolvencia, que llevó a la suspensión del contrato con la Constructora SACYR y finalmente a la resolución del mismo, habiéndose visto obligada esta entidad a tener que acogerse a lo previsto en la legislación sobre pago a proveedores.

SEGUNDO. Con carácter previos se ha de dilucidar si se cumplen todos los requisitos previstos en el artículo 29.1 LJCA para reputar que existe inactividad de la Administración, en cuanto que la orden de 11 de abril de 2011 prevé unas obligaciones de pago de las cantidades previstas en la misma como subvención directa de la Comunidad Autónoma para realizar la obra prevista en la misma.

Con arreglo al referido planteamiento hemos de comenzar por aludir a la jurisprudencia del Tribunal Supremo en que se determinan los requisitos precisos que se exigen para que proceda entender existente la inactividad de la Administración. Existen al respecto diversas sentencias de dicho Tribunal que aun cuando analizan supuestos diferentes al ahora planteado exigen que en los casos de inactividad ha de existir una obligación concreta de la Administración definida con precisión en la disposición o convenio de aplicación, en tal sentido puede citarse la sentencia de 8 de enero de 2013, rec. 7097/2010 , que expresa:

'Prescindiendo ahora del supuesto de los actos, contratos o convenios administrativos como origen de la eventual obligación cuyo cumplimiento puede exigirse acogiéndose al artículo 29-1, puesto que la que aquí se demanda se hace derivar directamente de una disposición general, como lo es un Tratado con contenido normativo, en todo caso lo que no ofrece duda es que para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquél tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general»'.

En el mismo sentido la sentencia de 20 de septiembre de 2011, rec. 3602/2008 , que acoge los argumentos de la sentencia impugnada en casación y la sentencia de 12-4-2011, rec. 4990/2008 , que se expresa en los siguientes términos:

'En efecto, consideramos que el criterio de la Sala de instancia no contradice la doctrina de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, que, siguiendo una reiterada y consolidada jurisprudencia, expuesta en la sentencia de 18 de noviembre de 2008 (RC 1920/2006 ), delimita el ámbito objetivo de la acción procesal prestacional contemplada en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , reconociendo que la citada disposición legal establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración, que se revela adecuado respecto de aquellas situaciones en que la Administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas, y que excluye, en consecuencia, aquellas peticiones o reclamaciones basadas en una presunta actuación ilegal de la Administración, por omisión, cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo, y, en su caso, de un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales contencioso-administrativos para proceder a su ejecución'.

Y añade:

'La jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución'.

Todos estos argumentos son perfectamente trasladables al caso analizado, de forma tal que se requiere que se haya precisado una concreta obligación que ha de resultar omitida por la Administración, lo que en este caso -lo que tampoco es cuestionado por la Administración autora de la resolución recurrida- deriva directamente de la resolución por la que se otorga la subvención.

TERCERO. Hechas las precedentes consideraciones ha de reiterarse que en el presente caso de la resolución de 11 de abril por la que se otorga la subvención derivan directamente obligaciones de pago para la Administración de la Comunidad Autónoma. Ciertamente en toda resolución subvencional se precisa que el beneficiario de la misma cumpla con las obligaciones derivadas del marco obligatorio establecido, que en este caso tratándose de una subvención directa, en la forma que deriva del régimen establecido en el artículo 31 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de Castilla y León , ha de derivar del propio marco obligacional establecido en la resolución referida y en el anexo de la misma. Como tal obviamente, lo que nos centra en la entidad del incumplimiento que es invocado por la Administración, deberá realizarse la inversión prevista y justificarse la misma en el plazo establecido en la propia resolución, y concretamente en cuanto al plazo de justificación deberemos estar a la tercera de las condiciones previstas el anexo de dicha resolución.

En este caso, hay diversos hechos que nos llegan a entender que el posible incumplimiento de los plazos, cuando menos, no es exclusivamente imputable al Ayuntamiento actor y ello por las siguientes consideraciones:

- El propio allanamiento parcial que efectúa la Administración concedente y el pago ya en el curso del procedimiento de una cantidad de 1.087.970,15 euros, reconociendo la Administración en la contestación a la demanda que se adeuda, a mayores, la cifra de 1.157.153,65 euros.

- No es atendible como fecha de justificación la que se expresa en el informe del Jefe del Servicio de Arquitectura de 15 de julio de 2013, que se refiere al 15 de noviembre de 2012, cuando la propia resolución se está refiriendo al día 15 de noviembre de 2013.

- La aceptación de la referida fecha supondría una modificación unilateral del régimen de la concesión establecido, que no puede encontrar justificación en la alteración del plazo de vigencia del Convenio suscrito entre la Comunidad Autónoma y el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón, pues se trata de relaciones bilaterales entre administraciones distintas a la municipal beneficiaria de la concesión, que no puede alterar el marco obligatorio establecido en la resolución de otorgamiento de la subvención.

- Ha de entenderse que en el incumplimiento de los plazos tiene una decisiva importancia la propia conducta de la Administración de la Comunidad Autónoma, que con sus demoras en los pagos previos ha impedido el cumplimiento de sus obligaciones con el contratista, lo que sin duda ha tenido relevancia en los plazos de ejecución de las obras.

- La Administración no ha efectuado ninguna declaración de incumplimiento por parte del Ayuntamiento, por lo que se trata de actuaciones unilaterales no respaldadas por actos con contenido ejecutivo -de declaración de incumplimiento o revocación que se han de ajustar al régimen al respecto establecido- y que en lo relativo a los plazos de justificación no puede considerarse que tengan un valor absoluto, teniendo en cuenta los principios de subsanabilidad y proporcionalidad en la declaración de incumplimiento que rigen al respecto. El requerimiento previo para la justificación de la inversión debió efectuarse en términos precisos tal y como se establece en el artículo 70.3 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, precepto que es del siguiente tenor literal:

'Transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente, éste requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada a los efectos previstos en este Capítulo. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la Ley General de Subvenciones. La presentación de la justificación en el plazo adicional establecido en este apartado no eximirá al beneficiario de las sanciones que, conforme a la Ley General de Subvenciones, correspondan'.

En el mismo sentido el artículo 92 del propio Reglamento.

En este caso ningún concreto requerimiento para la justificación se ha efectuado.

- El carácter del plazo en el supuesto analizado se encuentra relativizado, al poder ser objeto de prórroga conforme a la cláusula tercera del anexo de la resolución que otorga la concesión, que remite al artículo 42.1 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León , precepto que es del siguiente tenor literal:

'1. La realización y justificación del proyecto, la actividad o la adopción del comportamiento objeto de subvención deberán producirse en los plazos que se establezcan. Cuando el proyecto o actividad subvencionados no pueda realizarse o justificarse en el plazo previsto, por causas debidamente justificadas, podrá concederse al beneficiario, a solicitud de éste, cuando así esté previsto en las bases reguladoras de la subvención, una prórroga del plazo.

En este caso se ha solicitado tal prórroga -escrito con entrada en la Administración autonómica en fecha 9 de octubre de 2012-, sin que se haya obtenido contestación por parte de la Administración. En el mismo sentido ha de entenderse que los propios actos de la Administración concedente conllevan a la misma solución, en cuanto que se pretendía que se ajustaran los plazos 'ex novo' ajustándolos al referido Convenio con el Instituto Minero.

CUARTO. Todo lo anteriormente razonado es expresivo de que, efectivamente, la Administración de la Comunidad Autónoma ha incumplido sus obligaciones de abono de las cantidades que derivan de la subvención concedida, sin perjuicio de que en el presente momento no se pueda cuantificar concretamente el montante de dicha obligación -falta de precisión que no muta la existencia de dicho incumplimiento-. Mas en todo caso al no estar acreditada la entidad de las obras efectivamente realizadas y su importe, existiendo diferencias cuantitativas en las argumentaciones de las partes, sin que haya existido una prueba precisa sobre el particular, se ha de diferir al momento de la ejecución de sentencia la concreción de las cantidades que deben ser objeto de abono, conforme a las certificaciones de obras aportadas por el Ayuntamiento demandante, todo ello conforme a lo postulado en el suplico de la demanda sin cuantificación concreta.

QUINTO. En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, estimado el recurso, sin que existan dudas de hecho o de derecho, procede su imposición a la Administración demandada, y ello pese a que no se reconozca el derecho al cobro de la cantidad demandada, ya que es una cuestión derivada de las dificultades probatorias existentes y no altera el contenido fundamental del fallo que en su conjunto estimatorio.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra la inactividad referida en el encabezamiento y primer Fundamento de Derecho de esta resolución, determinando que la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla deberá abonar al Ayuntamiento de Guardo las cantidades a cuyo pago resulta obligado conforme a Orden de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de 11 de abril de 2011 por la que se concede una subvención a dicho Ayuntamiento, concretando las cantidades a abonar en ejecución de sentencia conforme a las certificaciones de obras aportadas por dicho Ayuntamiento demandante, en la forma que deriva del precedente Fundamento de Derecho cuarto, todo ello con imposición de costas a la Administración demandada.

Contra la presente resolución cabe la interposición del recurso de casación ordinario previsto en el artículo 86 LJCA , que se preparará ante la Sala en plazo de diez días.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa, en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.