Sentencia Administrativo Nº 62/2015, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Barcelona, Sección 11, Rec 87/2014 de 05 de Marzo de 2015

Encabezamiento

JUZGADO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO 11 DE BARCELONA

Gran Via Corts Catalanes nº 111, edificio I, planta 13

08075-Barcelona

PROCEDIMIENTO ORDINARIO NUM. 87/2014-F

Parte actora: GOLDEN WHEELS & GOLDEN EVENTS, S.L.

Representante: NEUS RIUDAVETS VILA

Parte demandada: DIRECCIÓ GENERAL DE TRANSPORTS I MOBILITAT - GENERALITAT DE CATALUNYA

Representante: ABOGADA DE LA GENERALITAT

SENTENCIA NÚM. 62/2015

En Barcelona, a 5 de marzo de 2015.

Vistos por el Ilmo. Sr. D. Pedro Luis García Muñoz, Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 11 de Barcelona los presentes autos de PROCEDIMIENTO ORDINARIO, instados por GOLDEN WHEELS & GOLDEN EVENTS, S.L., contra la Resolución de 14 de enero de 2014 de la DIRECCIÓ GENERAL DE TRANSPORTS I MOBILITAT - GENERALITAT DE CATALUNYA, que desestima recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 11 de diciembre de 2013 del Servei Territorial de Transports de Barcelona, en el ejercicio que confieren la Constitución y las Leyes, ha pronunciado la presente Sentencia con arreglo a los siguientes:

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora GOLDEN WHEELS & GOLDEN EVENTS, S.L. se interpuso en fecha 14 de febrero de 2014 recurso contencioso- administrativo contra la Resolución de 14 de enero de 2014 de la DIRECCIÓ GENERAL DE TRANSPORTS I MOBILITAT - GENERALITAT DE CATALUNYA, que desestima recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 11 de diciembre de 2013 del Servei Territorial de Transports de Barcelona que deniega solicitud de otorgamiento de dos autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC), para los vehículos con matrícula ....-PLL y ....-SNQ .

SEGUNDO.- La cuantía del presente recurso es indeterminada.

TERCERO.- Admitida la demanda y previa reclamación del expediente administrativo y su traslado a la parte actora, tras cumplir los trámites legales, quedaron los autos conclusos y a la vista para dictar sentencia.

CUARTO.- En la tramitación de este procedimiento se han cumplido todos los trámites legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso tiene como objeto impugnar la Resolución de 14 de enero de 2014 de la DIRECCIÓ GENERAL DE TRANSPORTS I MOBILITAT - GENERALITAT DE CATALUNYA, que desestima recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 11 de diciembre de 2013 del Servei Territorial de Transports de Barcelona que deniega solicitud de otorgamiento de dos autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC), para los vehículos con matrícula ....-PLL y ....-SNQ . Por la representación de la parte actora GOLDEN WHEELS & GOLDEN EVENTS, S.L. en el escrito de demanda se alegan como motivos de impugnación, en primer lugar, que es incorrecta la aplicación del artículo 14.1 de la Orden Ministerial de Fomento 36/2008, de 9 de enero, pues dicho precepto debe entenderse sin cobertura legal habilitante tras la derogación de los artículos 49 y 50 de la LOTT, de acuerdo establecido en el artículo 21 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre , de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que trasponen la Directiva 2006/123/CE, por lo que debe entenderse derogado pues la limitación cuantitativa establecida para el supuesto otorgamiento de autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor resulta contrario a la voluntad del legislador, para lo que cita sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. En segundo lugar, igualmente, se modificó el artículo 134 de la LOTT, debiendo tener la consideración de transporte discrecional de viajeros el arrendamiento de vehículos con conductor, con lo que se establece una diferencia expresa con la categoría propia de los vehículos que desarrollan la actividad de taxi, con la finalidad de dinamizar en mayor medida el sector servicios y obtener ganancias de competitividad; en este sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 1014 y la de 29 de enero de 2014 sobre la incorrecta aplicación del artículo 14.1 de la citada Orden, y el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de 30 de enero de 2014. La empresa recurrente GOLDEN WHEELS & GOLDEN EVENTS, S.L. presentó la solicitud con el objeto de ampliar la licencias existentes, puesto que ha visto aumentada su oportunidad de negocio, y por tanto las necesita para dar respuesta a las nuevas necesidades de funcionamiento de la empresa, de conformidad con el aumento de las ofertas recibidas, y así poder conseguir una mayor competitividad del sector, lo que resultaría contrario a la normativa citada que pretende suprimir cualquier traba injustificada que restrinja la competitividad y la libre prestación de servicios, por lo que interesa con la estimación del presente recurso contencioso-administrativo se dicte sentencia por la que se anulen los actos administrativos impugnados, y se reconozca íntegramente el derecho a la obtención de las autorizaciones VTC solicitadas. La representación procesal de la Administración demandada se ha opuesto a la pretensión.

SEGUNDO.- El fundamento de la denegación realizada por medio de la Resolución de 11 de diciembre de 2013 del Servei Territorial de Transports de Barcelona radica en que es improcedente en los casos en que existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase, y la del transporte discrecional interurbano en vehículos de turismo en la misma Comunidad Autónoma, como aquí sucede, por un lado y, por otro, existe plena cobertura legal y sigue vigente el sistema de proporcionalidad destinado a evitar una desproporción manifiesta entre la oferta de servicios de taxi y los servicios de alquiler de vehículos con conductor (VTC) en el mismo territorio, por lo que, a criterio de la Administración, se ha de armonizar el desarrollo de las dos formas diferentes de transportes de viajeros en vehículos de turismo, según se motiva en la Resolución que resuelve el recurso de alzada. En el escrito de contestación a la demanda se alega que GOLDEN WHEELS & GOLDEN EVENTS, S.L. presentó la solicitud el 9 de diciembre de 2013 y, en consecuencia, se ha de aplicar el marco normativo vigente en la fecha de su presentación (con cita de la sentencia del TSJ de Cataluña de 7 de febrero de 2014 ), lo que significa que es de aplicación el artículo 48.2 de la LOTT, en vigor desde el 25 de julio de 2013. En segundo lugar, que la redacción de la Ley 9/2013, de 4 de julio , legitima a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa, declarando vigente el Reglamento de Transportes la Disposición Final Primera , y las disposiciones dictadas para su ejecución, que es lo que realiza el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en su artículo 181.2 , insistiendo en la posibilidad de denegación por la existencia de desproporción, y es en ejecución de este precepto reglamentario por el que se dicta la Orden Ministerial de Fomento 36/2008, esto es, existe plena cobertura legal y reglamentaria vigente a la fecha de presentación de las solicitudes. En tercer lugar, se alega por la Abogada de la Generalitat que el alquiler de vehículos con conductor estaba sometido a autorización y a las reglas específicas del transporte discrecional de viajeros. En el escrito de conclusiones se indica que por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona en sentencia 309/2014 de 8 de septiembre de 2014 , siendo parte actora GOLDEN WHEELS & GOLDEN EVENTS, S.L., se ha pronunciado sobre un caso igual declarando la plena aplicación del criterio de proporcionalidad.

TERCERO.- Adelantamos que a la fecha de inicio del expediente administrativo a solicitud de parte (9 de diciembre de 2013, si bien el sello de entrada no se distingue en el expediente digitalizado remitido, pero esta fecha ha sido también afirmada en el escrito de demanda por la representación de la recurrente), el marco normativo se encontraba establecido desde el 24 de julio de 2013 por la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, que ha revitalizado la atribución de la administración en orden a valorar la proporcionalidad en la concesión de licencias VTC. El Tribunal Supremo en su sentencia de 5 de mayo de 2014, rec. 1438/2012 , recordaba el régimen anterior en estos términos: 'Las consideraciones expuestas en nuestra sentencia de 14 de febrero de 2012 son trasladables al presente supuesto. Las modificaciones que la Ley 25/2009 ( artículo 21) introdujo en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, han de ser interpretadas, según entonces afirmamos, a la luz de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros, regulación a la que remite el artículo 134.2 de dicha Ley en su nueva redacción.

Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia.

Más en concreto, la limitación cuantitativa al número de autorizaciones no encuentra apoyo en los artículos 3.a ), 5.1 y 15.1 y 2.c) de la Ley 16/1987 .

A) En cuanto al artículo 3.a), porque se limita a sentar un principio (el 'establecimiento y mantenimiento de un sistema común de transporte en todo el Estado, mediante la coordinación e interconexión de las redes, servicios o actividades que los integran, y de las actuaciones de los distintos órganos y Administraciones Públicas competentes') en términos tan generales que de suyo resultan inapropiados para resolver el concreto punto objeto de litigio.

B) En lo que respecta al artículo 5 porque la actuación de la Administración del Estado para coordinar sus competencias con las de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales no puede, lógicamente, traducirse en actos o resoluciones que adopten criterios interpretativos, o normativos, contrarios a las exigencias legales o carentes de la necesaria cobertura. La mera coordinación interadministrativa no puede servir de título para imponer a los operadores económicos en un régimen de libre mercado restricciones que no tengan una expresa cobertura legal.

C) En lo que se refiere a los diversos apartados del artículo 15, el hecho de que la Administración pueda programar o planificar la evolución y desarrollo de los distintos tipos de transportes terrestres, a fin de facilitar el desarrollo equilibrado y armónico del sistema de transportes, tampoco le autoriza de suyo a imponer restricciones cuantitativas para una actividad específica (el alquiler de vehículos con conductor) como las que son objeto de litigio, una vez que la propia Ley 16/1987 considera, en su nueva redacción, que la prestación de aquel servicio empresarial es libre y sólo queda sometida a las pautas aplicables a los transportes discrecionales de viajeros. La Administración recurrente no invoca, a estos efectos, en su apoyo ninguna de las disposiciones legales que regulan el transporte discrecional de viajeros como base habilitante para someter el número de autorizaciones VTC a restricciones cuantitativas.

A ello se añade que, como acertadamente expresa la Sala de instancia, las modificaciones introducidas por la Ley 25/2009 sobre la Ley 16/1987, al suprimir el artículo 49 de esta última, dejaron sin efecto los supuestos de restricción y condicionamiento del acceso al mercado del transporte (y de las actividades auxiliares y complementarias) que en él se establecían previamente. Restricciones y condicionamientos que eran -hasta ese momento- admisibles por razones económicas ligadas, entre otras hipótesis, a los desajustes entre la oferta y la demanda; a la búsqueda de 'una situación de mercado equilibrado' para evitar que el aumento de la oferta fuera susceptible de producir aquellos desajustes y disfunciones; y a la voluntad administrativa de implantar un 'dimensionamiento idóneo de la capacidad de las empresas' o promover 'la mejor utilización de los recursos disponibles'.

Por mucho que se pretenda diferenciar de aquellas medidas limitativas (a las que se referirá más en concreto el artículo 50 de la Ley 16/1987 , asimismo suprimido por la Ley 25/2009) las contenidas en la Orden FOM/36/2008, como pretende la Dirección General de Transportes del Ministerio de Fomento en su resolución de coordinación 1/2010, lo cierto es que la finalidad y el sentido de estas últimas es el mismo al que respondían los artículos 49 y 50: ajustar la oferta y la demanda de una determinada clase de transporte armonizando su desarrollo del modo 'equilibrado' que la Administración considera más adecuado, a cuyo efecto ésta restringe las autorizaciones VTC de modo que no superen una determinada proporción de los servicios de taxis.

Tal designio, sin embargo, no era alcanzable a la vista de la reforma acometida por la Ley 25/2009 y de hecho el propio legislador ha tenido, años después, que introducir una nueva modificación de la Ley 16/1987 para que la regulación de los transportes terrestres de viajeros vuelva a permitir limitaciones reglamentarias a las autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor. El renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2013 (inaplicable ratione temporis a este litigio, como resulta obvio) a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos de turismo.

La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres , legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010. Por las razones expuestas, debemos desestimar el motivo de casación'.

CUARTO.- La cuestión litigiosa consiste en determinar si la Administración puede o no denegar autorizaciones para el arrendamiento de vehículos con conductor (VTC), al amparo del artículo 14 de la Orden FOM 36/2008, basándose en la desproporción entre autorizaciones y población o entre dichas autorizaciones y las de otras clases de servicios de transportes urbanos. Las partes asumen que, de acuerdo al artículo 134 de la LOTT, el arrendamiento de vehículos con conductor tiene la consideración de transporte discrecional de viajeros y su ejercicio está sujeto a todas las reglas de la LOTT aplicables a dicha clase de transportes. La invocación de los artículos 3 y 15 de la LOTT como norma legal habilitante del artículo 14 de la Orden FOM 36/2008 ya ha sido examinada y desestimada por el Tribunal Supremo en las sentencias de 27 de enero , 29 de enero y 7 de febrero de 2014 , en las que ha declarado que la limitación cuantitativa al número de autorizaciones no encuentra apoyo en los artículos 3.a ), 5.1 y 15.1 y 2.c) de la Ley 16/1987 , pues en lo que se refería a los diversos apartados del artículo 15, el hecho de que la Administración pueda programar o planificar la evolución y desarrollo de los distintos tipos de transportes terrestres, a fin de facilitar el desarrollo equilibrado y armónico del sistema, tampoco le autorizaba a imponer restricciones cuantitativas para una actividad específica (el alquiler de vehículos con conductor), una vez que la propia Ley 16/1987 consideraba, en su anterior redacción, que la prestación de aquel servicio empresarial es libre y sólo queda sometida a las pautas aplicables a los transportes direccionales de viajeros; es decir, la normativa no contempla referencia directa o indirecta alguna a la posibilidad de sujetar la concesión de las autorizaciones de transporte público discrecional de viajeros a su proporcionalidad con las autorizaciones concedidas por otros servicios. Ahora bien, la nueva redacción del artículo 48.2 de la LOTT, plenamente aplicable en este caso, ha 'revitalizado' las limitaciones cuantitativas, corrigiéndose la liberalización que se pretendía en el año 2009. Esta situación ya ha sido salvada por otras sentencias como la de 18 de noviembre de 2014, rec. 458/2013, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , que ha señalado: 'No ha hecho tampoco la Administración demandada cuestión sobre aplicabilidad al caso de las nuevas modificaciones introducidas en el artículo 48 de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres , presuponiendo que, por razón de la fecha de la solicitud, no podía ser genuinamente aplicada al supuesto enjuiciado, aunque sirviera como telón de fondo de una tendencia regulatoria persistente. De ahí que la profusa dedicación actora en su escrito de Conclusiones a rechazar la retroactividad de la Ley 9/2.013, de 4 de julio, - folios 161 a 165 de los autos-, no merezca mayor atención resolutiva. No en vano, la Sentencia del TS de 30 de enero de 2.014 de particular incidencia sobre el asunto litigioso, enmarca la cuestión y zanja dicha aplicabilidad al caso, en términos de que; 'El renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2013 (inaplicable ratione temporis a este litigio, como resulta obvio) a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos de turismo. La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres , legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010.'. De manera que consideramos que el artículo 14 de la Orden FOM/36/2008 sigue dotando específicamente de cobertura la denegación de las solicitudes presentadas. A tenor de él dichas solicitudes podían ser rechazadas en aplicación de criterios cuantitativos como es el caso, apreciados por la Administración competente. Debemos de señalar que el legislador aprovechó con la aprobación de las Leyes 17/2009 y 25/2009 para modificar, por su propia criterio, algunas de las disposiciones legales y reglamentarias hasta entonces vigentes en materia de transportes, a pesar de que la transposición de la Directiva 2006/123/CE no le obligaba a ello. Así lo afirma en la exposición de motivos de la Ley 25/2009 al reconocer que con esta ley '... extiende los principios de buena regulación a sectores no afectados por la Directiva, siguiendo un enfoque ambicioso que permitirá contribuir de manera notable a la mejora del entorno regulatorio del sector servicios y a la supresión efectiva de requisitos o trabas no justificados o desproporcionados'. Las modificaciones que la Ley 25/2009 en su artículo 21 introdujo en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, habían de ser interpretadas con el criterio de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros, regulación a la que se remitía el artículo 134.2 de dicha Ley en su nueva redacción. De manera que ha de considerarse vigente de nuevo que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor puede condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste), como el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Ambos preceptos han de considerarse vigentes y respondiendo al hecho de ajustar la oferta y la demanda de modo equilibrado dentro de esta clase de transporte, en la relación existente entre autorizaciones VTC, de modo que no superen una determinada proporción de los servicios de taxis. Por todo lo expuesto, habiendo limitado la actora el enjuiciamiento a cuestiones de naturaleza jurídica que hemos examinado, sin que se haya desvirtuado la incorrecta aplicación del principio de proporcionalidad por lo que se refiere a la concreta ratio aritmética de autorizaciones de la clase VTC en relación con licencias de auto taxi, hemos de desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.

QUINTO .- El artículo 139 de la LJCA , en la redacción dada por el artículo 3.11 de la Ley 37/2011, de 10 octubre 2011 , de medidas de agilización procesal, establece que: '1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad'. En el presente caso aparecen aspectos sobre los que existe controversia jurídica razonable y de entidad que solo han sido determinados tras la celebración del juicio, por lo que no han de imponerse las costas a GOLDEN WHEELS & GOLDEN EVENTS, S.L.

Vistos los preceptos legales citados y los de general aplicación, resolviendo dentro de los límites de las pretensiones deducidas por las partes en sus respectivos escritos de demanda y contestación, se dicta el siguiente:

Fallo

DEBO DESESTIMAR Y DESESTIMO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador NEUS RIUDAVETS VILA, en nombre y representación de GOLDEN WHEELS & GOLDEN EVENTS, S.L., contra la Resolución de 14 de enero de 2014 de la DIRECCIÓ GENERAL DE TRANSPORTS I MOBILITAT - GENERALITAT DE CATALUNYA, que desestima recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 11 de diciembre de 2013 del Servei Territorial de Transports de Barcelona, actos que declaro ajustados a Derecho. En cuanto a las costas cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

MODO DE IMPUGNACIÓN:

Contra esta Sentencia cabe interponer recurso de apelación conforme establecen los artículos 80.1 c ) y 85 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dentro del término de quince días siguientes al de la notificación de esta resolución, ante este Juzgado.

Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos originales, definitivamente juzgando en primera instancia, la pronuncio, mando y firmo.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Sr. Magistrado-Juez que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de la fecha. Doy fe.