Sentencia Administrativo Nº 63/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1101/2014 de 11 de Febrero de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2014/0021596

Procedimiento Ordinario 1101/2014 E - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 1101/2014

SENTENCIA Nº 63/2016

Ilmos. Sres.:

Presidente:

Dª. Amparo Guilló Sánchez Galiano

Magistrados:

Dª. Emilia Teresa Díaz Fernández

D. Rafael Botella García Lastra

Dª Mª Jesús Vegas Torres

D. Francisco Javier González Gragera

En la Villa de Madrid, a 12 de febrero de 2016.

Vistos por la Sala constituida por los Señores referenciados al margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso- administrativo número 1101/2014, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Azucena Sebastián González, en nombre y representación de LAS COMUNIDADES DE PROPIETARIOS DE DIRECCION000 NUM000 , DIRECCION001 NUM001 , DIRECCION002 NUM002 , DIRECCION003 NUM003 , DIRECCION004 NUM004 , DIRECCION005 NUM005 , DIRECCION006 NUM006 , DIRECCION007 NUM007 , DIRECCION008 NUM005 y DIRECCION009 NUM008 contra las Resolución de la Dirección General de la Vivienda y Rehabilitación de la Comunidad de Madrid, recaídas en los expedientes NUM009 , NUM010 , NUM011 , NUM012 , NUM013 , NUM014 , NUM015 , NUM016 , NUM017 y NUM018 por la que se reconoce a las Comunidades actoras el derecho a ayudas económicas para la instalación de aparatos elevadores. Ha sido parte demandada LA COMUNIDAD DE MADRIDrepresentado por Letrado de sus servicios jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la representación procesal del recurrente se interpuso el presente recurso de apelación, que basaba sustancialmente en los hechos del expediente administrativo, citó los fundamentos de derecho que estimó aplicables al caso y concluyó con la súplica de que en su día y, previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que:

Se declaren nulos los actos presuntos recurridos.

Se reconozca el Derecho de mis mandantes a la calificación como actuación protegida y a la subvención, para la instalación de ascensor hasta la cuantía máxima de 50.000€ por ser el 70% del coste de las obras ejecutadas superior a dicha cuantía máxima subvencionable; y se condene a la Administración al pago de 35.000€ a la Comunidad de Propietarios (diferencia entre los 15.000 ya abonados y los 50.000 a que tienen derecho).

Que se condene a la Administración al pago de los intereses legales devengados desde el momento en que debió haberse abonado la ayuda solicitada, esto es, tres meses a contar desde la solicitud y hasta el momento en que se efectúe el pago.

Y se condene a la Comunidad de Madrid a estar y pasar por los pronunciamientos de la Sentencia que estime la presente demanda, procediendo al abono de las cantidades correspondientes, con expresa condena en costas a la Administración demandada.

SEGUNDO.-Dado traslado del recurso a la representación de la parte demanda para su contestación, lo hizo admitiendo los hechos de la misma en cuanto se deducen del expediente, alegó en derecho lo que consideró oportuno y solicitó la confirmación en todos sus extremos de la resolución judicial recurrida.

TERCERO.-Que, una vez completada la tramitación del procedimiento con el resultado que obra en autos, se señaló para votación y fallo el día 3 de febrero del año en curso, fecha en que tuvo lugar.

Es Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª Mª Jesús Vegas Torres.

Fundamentos

PRIMERO.- Se promueve este recurso contencioso-administrativo por la Procuradora de los Tribunales Doña Azucena Sebastián González, en nombre y representación de LAS COMUNIDADES DE PROPIETARIOS DE DIRECCION000 NUM000 , DIRECCION001 NUM001 , DIRECCION002 NUM002 , DIRECCION003 NUM003 , DIRECCION004 NUM004 , DIRECCION005 NUM005 , DIRECCION006 NUM006 , DIRECCION007 NUM007 , DIRECCION008 NUM005 y DIRECCION009 NUM008 contra las Resolución de la Dirección General de la Vivienda y Rehabilitación de la Comunidad de Madrid, recaídas en los expedientes NUM009 , NUM010 , NUM011 , NUM012 , NUM013 , NUM014 , NUM015 , NUM016 , NUM017 y NUM018 por la que se reconoce a las Comunidades actoras el derecho a ayudas económicas para la instalación de aparatos elevadores.

La parte actora interesa la anulación del acto presunto impugnado y el reconocimiento de la ayuda solicitada, por importe que cifra en 50.000 €, desde el momento en que debería haberse abonado, que fija en junio de 2010, con expresa condena en costas y, subsidiariamente, que al menos se le reconozca la subvención por importe de 15.000 €.

Alega que del expediente administrativo se deduce que cumple todos los requisitos para obtener la calificación de actuación protegible de la obra de instalación del ascensor y que ha cumplido escrupulosamente todos los trámites establecidos en el Acuerdo de 30 de julio de 2009 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid para ser beneficiario de la calificación interesada y la subvención solicitada. Afirma que desde el momento que solicitó la calificación como protegida de la actuación tiene un derecho adquirido para la obtención de la ayuda y no una mera expectativa de derecho y opone la nulidad de la resolución recurrida por fundamentarse en la aplicación retroactiva de una disposición administrativa sancionadora o restrictiva de derechos; por haber prescindido del procedimiento ordinario en la tramitación del expediente por haber transcurrido el plazo máximo de tres meses para dictar y notificar la resolución de calificación provisional sin motivación suficiente y denuncia la inactividad de la Administración.

Añade que la Administración al no resolver, ha infringido su deber de dar respuesta a las solicitudes recibidas y que también vulnera los principios de la buena fe y la confianza legítima, pues los solicitantes ajustaron su actuación e hicieron la inversión conforme a las expectativas que la propia Administración había generado.

SEGUNDO.-El Letrado de la Comunidad de Madrid defiende la legitimidad de la no concesión de la subvención, y considera que no es aplicable al caso el Acuerdo de 30 de julio de 2009, sino el Decreto 88/2009, de 15 de octubre, del Consejo de Gobierno, por el que se regulan las ayudas económicas a la rehabilitación de edificios residenciales y recuperación de entornos urbanos en la Comunidad de Madrid ('Plan de Rehabilitación 2009-2012') (BOCM de 22 de octubre de 2009), y que la razón de la no concesión de la subvención se debe a una causa objetiva suficiente que no requiere de ulteriores justificaciones como es la inexistencia de crédito presupuestaria, y que la mera existencia del artículo 9.4.b) de la Ley 38/2004 General de Subvenciones , hace innecesario que en cada convocatoria haya de expresarse que la ' existencia de crédito adecuado y suficiente' deba concurrir en el caso concreto para poder otorgar la ayuda.

TERCERO.-Entrando a resolver sobre las cuestiones de fondo planteadas en la demanda, conviene recordar que la jurisprudencia (así las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 1995 , 28 de noviembre de 1997 y 12 de enero de 1998 ), viene afirmando que la subvención se configura como una de las medidas que emplea la Administración para fomentar la actividad de los particulares hacia fines de interés general, comprendiendo tal concepto, toda clase de favorecimiento de una acción mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción.

La concesión de la ayuda normalmente se somete a un proceso de convocatoria pública, donde los solicitantes pueden instar la subvención, pero obviamente sometiéndose a las condiciones y requisitos establecidos en la convocatoria, que actúa como 'ley del concurso', de modo que obliga tanto a los que participen en el mismo sin formular objeción alguna o impugnen las bases, al igual que a la propia Administración convocante. Debe tenerse presente que las normas de la convocatoria deben aplicarse a todos los aspirantes a la subvención por igual, pues de otro modo se generarían indeseables agravios y se vería mermada la cantidad que reciben los que sí se han sometido y han cumplido escrupulosamente los requisitos, dado que la cantidad a repartir entre todos tiene un tope máximo presupuestado.

Así se declara en la sentencia de esta misma Sala y Sección de esta Sala, de fecha 31 de marzo de 2010, (rec. 417/2008 . Ponente Sr. Portillo García) que, en tema similar recuerda que precisamente de este inciso último ' se desprende que nos hallamos ante un procedimiento de concurrencia competitiva,en el sentido de que el crédito presupuestario previsto para subvencionar a las Entidades locales por servicios de transporte colectivo urbano ha de repartirse entre todas las que presentan sus solicitudes de conformidad con los datos que resultan de la documentación que presentan .

(.....)

(.....) si el Ayuntamiento incurrió en un error que pudo subsanar pues la Administración le requirió para que subsanara los desfases que se apreciaban en su solicitud inicial, debe cargar con la consecuencia de tal error, porque la Administración del Estado repartió el crédito entre los Ayuntamientos que lo solicitaron y al determinar la cuantía que le correspondía no hizo sino tener en cuenta los datos por él facilitados y aplicar la normativa expresamente prevista en la ley, sin que por ello se pueda sostener que se ha vulnerado el principio de proporcionalidad, al venir la consecuencia derivada directamente del tenor de la ley que regula la subvención y al poder la rectificación posterior perjudicar al resto de las corporaciones locales que presentaron sus solicitudes.'

CUARTO.-Sostiene la actora que la actuación de la Administración es nula de pleno derecho por haberse prescindido del procedimiento y por haber violado el deber de resolución en plazo. Considera la recurrente que el transcurso del plazo máximo para resolver el procedimiento sin haberlo hecho es constitutivo de nulidad por prescindir del procedimiento establecido. Esto es, alega la causa del artículo 62.1.e) LRJAP . Sin embargo entendemos que este motivo de nulidad no puede prosperar. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( SSTS de 31 de marzo de 1999 ( RJ 1999,4167), 21 de mayo de 1997 ( RJ 1997, 4376), 24 de febrero de 1997 (RJ 1997, 1115), entre otras). Sin embargo consideramos que se debe entender que se prescinde del procedimiento cuando se omite éste en su totalidad o cuando se omite un trámite esencial. Así, no nos encontramos en esta causa de nulidad, pues lo que el demandante sostiene no es omisión de ningún trámite, sino la resolución fuera de plazo.

Del mismo modo no podemos compartir con el actor el motivo de nulidad consistente en la vulneración del deber de resolución, pues lo que el recurrente sostiene es que la actuación administrativa es nula siempre que en tiempo y forma no se resuelve un procedimiento. Esta interpretación de la norma lleva a que las reglas sobre el sentido del silencio devienen inocuas, pues según el actor, cuando la Administración no resuelve en plazo la actuación es en ese momento nula. De ahí que, entendiendo por esta parte que esa interpretación no tiene sentido legal, no pueda prosperar la causa de nulidad aducida.

En definitiva, a través de los motivos de nulidad alegados el demandante viene a denunciar la falta de resolución en plazo. Sin embargo, frente a ello se encontraba plenamente cubierto a través del instituto del silencio, ya que una vez que transcurrieron los seis meses previstos para resolver la comunidad de propietarios pudo interponer las acciones que hubiera considerado oportunas, lo que, por las razones que sean, no hizo.

QUINTO.-La Comunidad actora parte de considerar en su demanda que, una vez que presento la solicitud de calificación de la actuación protegible y se cumplían por parte de la comunidad de propietarios todos los requisitos para la percepción de la misma, la subvención solicitada ha pasado a ser un derecho adquirido.

No podemos estar de acuerdo con esta tesis ya que consideramos que una vez solicitada una subvención, lo único que genera el derecho a la misma es la resolución expresa que la conceda. El carácter reglado de las subvenciones al que se alude en la demanda no tiene por efecto que el transcurso de los plazos máximos para resolver los procedimientos conlleve a un sentido positivo del silencio sino que lo que implica, es que la administración debe denegar las solicitudes con base en los elementos reglados, pues de lo contrario, si aplica criterios exorbitantes a las normas reguladoras de la subvención, incurre en arbitrariedad. Pero no se puede olvidar que la percepción de las subvenciones no depende solo de los requisitos que deban reunir objetivamente los beneficiarios, sino que también dependen, entre otras, de la propia prelación entre las distintas solicitudes o de la efectiva existencia de crédito presupuestario.

De manera que una vez que transcurrió el plazo para resolver la solicitud de ayuda sin que se hubiera resuelto se produjo, no la adquisición de un derecho, sino la desestimación por silencio de la misma. Resulta así rigurosamente cierto que no es que a partir de transcurso de plazo de resolución se deba entender adquirido el derecho a la percepción de la subvención, sino que transcurrido ese plazo, la comunidad de propietarios podría haber interpuesto los recursos que hubiera considerado contra la desestimación de su solicitud. Los efectos que esa desestimación por silencio conlleva son, de un lado que para el actor no corren los plazos de interposición del recurso de acuerdo con el Tribunal Constitucional - y de otro, que la Administración mantiene su obligación de resolver, pero sin vinculación con el sentido del silencio ex art. 43.3 LRJAP . Pero lo que en ningún caso puede desprenderse es el reconocimiento de la ayuda por el mero transcurso de plazo para resolver el procedimiento, pues tal interpretación contradice frontalmente la legalidad, ya que ignora deliberadamente que el sentido del silencio no era positivo. Así, en el supuesto debatido la recurrente no había llegado a perfeccionar ningún derecho, ni tenía, propiamente ningún derecho ya incorporado a la esfera jurídica de la actora que quedase afecto por la nueva regulación. La recurrente tenía una mera expectativa de derecho, y así se ha resuelto por esta Sala y Sección en supuestos análogos como la sentencia de 27 de noviembre de 2013 , que cita la Administración recurrida.

SEXTO.-El tema central de la impugnación es si la aplicación del artículo 20.2 de la Ley 4/2012, de 4 de julio, de Modificación de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2012, por el cual la ayuda solicitada se ha estimado en una cuantía del 25%, es o no ajustada a derecho. El referido precepto establece lo que sigue:

'El importe de las subvenciones para la instalación de ascensor que se reconozcan a partir de la entrada en vigor de la presente ley no superará el 25 por 100 del coste real de su instalación con el límite de 15.000 euros por ascensor. Dichas ayudas se concederán y tramitarán conforme al procedimiento establecido en su normativa reguladora'.

Pues bien, tampoco podemos considerar que se haya infringido el principio de irretroactividad según la doctrina del Tribunal Constitucional porque no se incide sobre situaciones consolidadas. Efectivamente, el Alto Tribunal afirma (entre otras, SSTC 227/1988 ó 97/1990 ) que no cabe hablar de retroactividad en los casos en los que el actor no hubiera incorporado a su patrimonio un derecho subjetivo que pudiera verse afectado por una modificación normativa posterior, pues todo lo más se podría hablar de una expectativa de derecho, ya que no se habría ganado resolución expresa favorable ni tampoco podría entenderse obtenida por silencio administrativo, como ya hemos razonado más arriba.

Sobre la base de esta situación, debemos completar el razonamiento con el recordatorio de la doctrina sobre la retroactividad de disposiciones limitativas de derecho, que a nuestro entender es de perfecta aplicación al caso. El Tribunal Constitucional tiene declarado que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del Art. 9.3 C.E ., cuando incide sobre «relaciones consagradas» y «afecta a situaciones agotadas», y que «lo que se prohíbe en el Art 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte, que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad ( STC 42/1986, de 10 de abril ).

En el supuesto debatido sostenemos que la recurrente no había llegado a perfeccionar ningún derecho, ni tenía, propiamente ningún derecho ya incorporado a la esfera jurídica de la actora que quedase afecto por la nueva regulación. La recurrente tenía una mera expectativa de derecho, y así se ha resuelto por esta Sala y Sección en supuestos análogos como la sentencia de 27 de noviembre de 2013 , que cita la Administración recurrida.

De esta forma, hay que tener en cuenta que, transcurrido el plazo máximo para resolver la solicitud, esta se debió entender desestimada por silencio, quedando abierta la vía judicial para reclamar contra el mismo, extremo del que nos hemos ocupado en el fundamento anterior.

SEPTIMO.-Estrechamente conectado con lo anterior sostiene la parte que la actuación de la Comunidad de Madrid ha implicado una vulneración del principio de confianza legítima.

El principio de la confianza legítima ( Vertrauensschutz), trasplantado al Derecho comunitario, tiene sus orígenes en el Derecho administrativo alemán y de allí pasa al acerbo de doctrina del Tribunal de las Comunidades siendo citado explícitamente por primera vez en la Sentencia de 13 de julio de 1965 , y desde ese momento constituye uno de los pilares sobre los que se ha ido construyendo el Derecho Comunitario, habiendo trascendido la aplicación de dicho principio general a nuestro ordenamiento, a través de la elaboración de nuestros Juzgados y Tribunales, de modo tal, que puede sostenerse que el mismo integra un principio general de nuestro derecho, vinculante al amparo del art.1.4 del vigente Código Civil , y desde luego, no solo ya de su carácter informador del Derecho, sino sobre todo como pauta de actuación de los poderes públicos, y, por supuesto como criterio exegético y hermenéutico, estando vinculado el mismo, de modo directo, en nuestro Derecho positivo al principio de seguridad jurídica, consagrado por el artículo 9.3 de la Constitución , encontrándose el mismo ya formalmente recibido, con carácter positivo en el art. 3.1 de la Ley 30/1992 en la redacción que del mismo operó la Ley 4/1999.

Así, la Jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Sentencias de 22 de marzo y 7 de octubre de 1991 , 17 de febrero de 1999 , entre otras) ha venido manteniendo la necesidad de amparar la confianza legítima, o fundada esperanza, creada en el ciudadano por la Administración a través de actos externos y concretos de los que pueda colegirse una inequívoca manifestación de voluntad de la misma, consecuencia de la cual es la inducción a realizar determinada conducta, o a esperar que la Administración se pronuncie en determinado sentido. Se quebranta la seguridad jurídica cuando esa confianza inducida es desatendida o cuando la Administración se conduce de manera arbitraria o irrazonable, aportándose de la línea de actuación precedente sin motivo que lo justifique.

Y así, no se produce violación del principio de confianza legítima porque difícilmente pueden apreciarse los necesarios presupuestos para su aplicación en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias.

En este sentido, es terminante las STS 16 de diciembre de 2004 cuando afirma que: 'En el mismo sentido, debe tenerse en cuenta que el «principio de protección de la confianza legítima del ciudadano» en el actuar de la Administración no se aplica a los supuestos de cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha «con fianza» se funda en signos o hechos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes que induzcan a aquél a confiar en la «apariencia de legalidad» que la actuación administrativa a través de actos concretos revela ( SSTS 15 de noviembre de 1999 , 4 de junio de 2001 y 15 de abril de 2002 , entre otras). Pero dicha circunstancia no se aprecia en nuestro supuesto en que la subvención no había llegado a ser concedida

OCTAVO.- La misma suerte desestimatoria debe seguir el motivo de impugnación que denuncia la vulneración del principio de igualdad por las razones que pasamos a exponer.

Para fundamentar este motivo de impugnación aducen la Comunidad recurrente como término de comparación que la Administración si ha reconocido y concedido las ayudas para la instalación de ascensor a otras comunidades de propietarios. Sin embargo a la vista de los documentos aportados con la demanda debemos concluir que el término de comparación aportado no es válido a efectos de fundamentar la vulneración del derecho de igualdad puesto que las ayudas para la rehabilitación del edifico de la CALLE000 nº NUM019 fueron concedidas antes de la entrada en vigor de la Ley 4/2012, por lo que aquella no era de aplicación a diferencia de lo acontecido en el caso que examinamos.

NOVENO.-Debemos desestimar la pretensión encaminada al pago de los intereses correspondientes desde el momento en que debió abonarse la ayuda, que se fija a los tres meses a contar desde la solicitud y hasta el momento en que se ha efectuado el pago, pues, en la tesis que defendemos, las recurrentes no habían llegado a un perfeccionar ningún derecho, ni tenían, propiamente ningún derecho ya incorporado a su esfera jurídica y que lo que tenían era una mera expectativa de derecho que no genera derecho a la liquidación de intereses.

DECIMO.- Lo expuesto en los anteriores fundamentos determina la desestimación del recurso, y de acuerdo con lo dispuesto en el artº 139 de la LJCA , en la redacción dada por la Ley 37/2011, las costas han de ser impuestas a la parte actora.

VISTOS.- Los preceptos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que debemos DESESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por por la Procuradora de los Tribunales Doña Azucena Sebastián González, en nombre y representación de LAS COMUNIDADES DE PROPIETARIOS DE DIRECCION000 NUM000 , DIRECCION001 NUM001 , DIRECCION002 NUM002 , DIRECCION003 NUM003 , DIRECCION004 NUM004 , DIRECCION005 NUM005 , DIRECCION006 NUM006 , DIRECCION007 NUM007 , DIRECCION008 NUM005 y DIRECCION009 NUM008 , contra las Resolución de la Dirección General de la Vivienda y Rehabilitación de la Comunidad de Madrid, recaídas en los expedientes NUM009 , NUM010 , NUM011 , NUM012 , NUM013 , NUM014 , NUM015 , NUM016 , NUM017 y NUM018 por la que se reconoce a las Comunidades actoras el derecho a ayudas económicas para la instalación de aparatos elevadores. Con imposición de costas a la parte actora.

Notifíquese esta resolución conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que es firme y contra la misma no cabe recurso alguno.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Letrado de la Administración de Justicia certifico.