Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000532/2020
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:05949/2020
Demandante:GENERALITAT DE CATALUÑA
Letrado:ABOGACÍA GENERAL DE CATALUÑA
Demandado:MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
S E N T E N C I A Nº :
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
Madrid, a diecisiete de febrero de dos mil veintidós.
Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso-administrativo número 532/20, interpuesto por LA ABOGADA DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA, contra la Orden de 20 de mayo de 2020, por la que se convoca para el año 2020 la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector u Organizaciones No Gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental. Ha sido parte LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado. La cuantía del recurso quedó fijada en indeterminada.
Antecedentes
PRIMERO.- Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 11 de mayo de 2021 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia estimatoria del recurso, por la que se declare:'a) La nulidad en todo el territorio español de la Orden de 20 de mayo de 2020, por la que se convoca para el año 2020 la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, con imposición de las costas procesales a la Administración demandada.
b) En todo caso, que se acoja la pretensión ejercitada por mi representada en vía administrativa, es decir, que se declare la obligación por parte de la AGE de llevar a cabo las modificaciones necesarias en el marco regulador de las subvenciones en el área de entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social para la protección del medio ambiente, de modo que se disponga la territorialización de los fondos estatales para que la Generalitat de Cataluña pueda regular y convocar subvenciones en dicha área, por ser la Administración titular para el ejercicio de dicha competencia de fomento.
c) Se condene en costa a la demandada'.
SEGUNDO.- Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a la parte demandada para que la contestara en el plazo de veinte días, lo que realizó mediante el pertinente escrito, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitando que se dictara 'sentencia desestimatoria de todas las pretensiones de la parte actora con condena en costas a la parte contraria, confirmando la resolución recurrida por ser conforme a Derecho'.
TERCERO.- Por Auto de 8 de septiembre de 2021, no recurrido por las partes, se acordó el recibimiento del recurso a prueba, admitiéndose la prueba documental propuesta por la parte actora consistente en que se tuviera por reproducido el contenido del expediente administrativo, así como el documento aportado con la demanda, no admitiéndose la restante prueba documental de dicha parte. Y no habiendo más pruebas que practicar, y se concedió diez días a las partes para la presentación de conclusiones. Una vez formulados los pertinentes escritos, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo 15 de febrero del presente año, fecha en que tuvo lugar.
SIENDO PONENTEel Magistrado Ilmo. Sr. Don Fernando de Mateo Menéndez.
Fundamentos
PRIMERO.- La Comunidad Autónoma demandante impugna la Orden de 20 de mayo de 2020, por la que se convoca para el año 2020 la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector u Organizaciones No Gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental.
La parte recurrente, alega en síntesis, lo siguiente: La Orden impugnada incurre en vicio invalidante a tenor del artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por infracción del principio de jerarquía normativa establecido, en sede administrativa, en el artículo 128.2 de la citada norma, al vulnerar el marco competencial de distribución de competencias en materia de Medio Ambiente entre la Administración General del Estado (en adelante AGE) y la Generalitat, pues con dicha disposición se ha infringido el artículo 144.1 de la L.O. 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en los sucesivo EAC), que atribuye a la Generalitat de Cataluña la competencia compartida en materia de Medio Ambiente, y también el artículo 114, apartado 3, de dicho EAC a cuyo tenor, en materias de competencia compartida, corresponde a la Generalitat precisar normativamente los objetivos a los cuales se destinan las subvenciones estatales territorializables y también completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión incluyendo la tramitación y otorgamiento.
También se consideran vulnerados el Real Decreto-Ley 7/2013, de 28 de junio y el Real Decreto 825/1998, de 15 de julio, marco normativo aplicable a fondos procedentes de asignaciones tributarias de IRPF para finalidades de interés social, a cuyo tenor una parte de dicha asignación se ha de destinar a la protección del Medio Ambiente, y no contemplan la asignación a finalidades de investigación científica y técnica, tal y como efectúa la convocatoria impugnada.
Se aduce la nulidad de la Orden recurrida por concurrir la causa prevista en el artículo 47 Ley 39/20915, de 1 de octubre, por la no adecuación a la distribución de competencias en materia de medio ambiente con vulneración de la legalidad y de la jurisprudencia. A tal efecto, se cita la doctrina de la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2016, así como de la Sentencia del Tribunal Constitucional STC 9/2017, de 19 de enero, que resolvió un conflicto planteado por la Generalitat en relación a ayudas estatales con carga a la asignación tributaria del IRPF, en la que quedó muy claro que el Estado no puede justificar la gestión centralizada de estas ayudas y que la invocación espuria de títulos competenciales en ningún caso podrá fundamental legítimamente la pretendida competencia estatal. En la misma línea, se pronuncian las SS.TC. 226/2012 (FJ 2) y 227/2012 (FJ 4).
Se añade que, con respecto a la supraterritorialidad, el Tribunal Constitucional ha reiterado que no configura un título competencial en favor del Estado, sino solo muy excepcionalmente, una vez que el Estado acredite que no se puede gestionar desde las Comunidades Autónomas la intervención o actuación sobre un determinado sector de actividad o un fenómeno, de competencia estatal autonómica, es posible la gestión centralizada estatal. Y así, en materia de ayudas, en las SS.TC. 113/2013 y 144/2014, el Tribunal Constitucional ha rechazado la invocación efectuada por el Estado de la supraterritorialidad, con la que pretendía justificar la gestión centralizada. En definitiva, el Estado busca reconstruir una justificación competencial para retener la gestión centralizada de las subvenciones, pero mientras las ayudas se destinen a fines de interés social de carácter medioambiental y programas en relación con la defensa del medio natural y la biodiversidad, la utilización sostenible de los recursos naturales y la prevención de la contaminación, y el cambio climático a los colectivos a los que hasta ahora se han estado destinando los recursos obtenidos a partir de la asignación tributaria del IRPF, es patente que no pueden tener otro encaje competencial que la materia de medio ambiente.
Para la parte recurrente, la nueva regulación dictada por el Estado incurre en fraude de ley. Justificación de la total continuidad respecto de las anteriores convocatorias de subvención en materia de medio ambiente. Se adjunta como documento 1 un Informe técnico de la Dirección General de Políticas Ambientales, donde se analizan de forma comparativa los programas de subvenciones en materia de Medio Ambiente en las convocatorias del año 2012 (por Orden ARM/1593/2009 de 5 de junio, objeto de la STC 113/13), del año 2013 (en el marco normativa de la Orden AAA/1903/2013 anulada por el Tribunal Supremo), la de 2014 (objeto de recurso contencioso-administrativo de esta Audiencia Nacional nº. 331/2014, que ha sido asimismo anulada), la de 2015 (objeto de recurso nº. 1.817/15 ante la Audiencia Nacional, también anulada), la de 2016 (objeto de los recursos números 58/2017 y 192/2017 de esta misma Sección de la Audiencia Nacional), la Orden del 2017 (que es objeto del recurso nº. 563/2017), la Orden de 2019 (que es objeto del recurso nº. 1.941/2019), y la presente Orden del 2020.
Se incurre en fraude de ley puesto que al amparo de una norma de cobertura (recogida en el Real Decreto-Ley 7/2013), que se limita a ser una habilitación genérica, se pretende eludir otra de rango superior, por conformar el llamado bloque constitucional (referido tanto a la Constitución como al propio Estatuto de Autonomía de Cataluña) que devienen las normas esquivadas o defraudadas y, en general, a través de la Orden de convocatoria impugnada la AGE vuelve, un año más, a incumplir tanto el ordenamiento jurídico como la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional.
Para la parte demandante, existe una deslealtad institucional y vulneración deber de respeto a las sentencias del Tribunal Constitucional. La AGE es perfectamente conocedora de la reiterada doctrina jurisprudencial referida y, a pesar de ello, persiste en dicha conducta de no respetar, año tras año, el ejercicio de las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente.
Habiendo el Tribunal Constitucional apelado, una y otra vez, a la debida lealtad institucional en el respeto al ejercicio de las competencias de las Administraciones Publicas afectadas y a la obligación de cumplir y respetar el mandato del propio artículo 164CE ( SS.TC. 26/2013, de 31 de enero y 40/2013, de 14 de febrero).
SEGUNDO.-Así las cosas, se plantea en el presente recurso contencioso-administrativo unas cuestiones sustancialmente idénticas a las planteadas respecto de convocatorias de subvenciones de anualidades anteriores, tanto inicialmente ante el Tribunal Constitucional, como asimismo ante Tribunal Supremo y también ante esta misma Sala y Sección de la Audiencia Nacional. Supuestos, en todos los cuales se ha considerado tanto por el Tribunal Constitucional, como después por el Tribunal Supremo, y asimismo por esta Sala de la Audiencia Nacional que el Estado, al realizar una regulación agotadora que no deja margen a la gestión y control que compete a las Comunidades Autónomas en materia de Medio Ambiente ha incurrido en extralimitación de sus competencias, sin que exista justificación de tratarse de un supuesto excepcional para la gestión centralizada. Ello, al considerar que el objeto de las subvenciones tiene naturaleza claramente ambiental, por lo que el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, pero dejando margen a las referidas Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle su afección o destino, o completar las condiciones de otorgamiento.
Lo anterior de conformidad con lo indicado, de modo reiterado y consolidado, en nuestras anteriores Sentencias de 24 de enero de 2017 - recurso nº. 331/2014-, de 17 de mayo de 2018 - recurso nº. 1.817/2015-, de 20 de febrero de 2020 - recurso nº. 563/2017-, y de 10 de diciembre de 2020 - recurso nº. 58/2017-, en las que a su vez hemos seguido la jurisprudencia del Tribunal Supremo de las Sentencias de 7 de noviembre de 2017 - recurso nº. 2.813/2015- y de 21 de julio de 2016 - recurso nº. 215/2014-.
Así, en nuestra Sentencia de 4 de diciembre de 2020 -recurso nº. 96/2019-, que tenía como objeto la Orden de 28 de agosto de 2018, por la que se convoca para el año 2018 la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector u Organizaciones no Gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, dijimos al respecto: 'En resumen, el criterio seguido para determinar si una norma reglamentaria puede reservar la gestión de subvenciones financiadas con fondos estatales a la Administración del Estado es el de la naturaleza de la actividad susceptible de ser subvencionada y, en concreto, los títulos competenciales que sobre la misma ostenta el Estado.
Cuanto se acaba de decir permite resolver el presente recurso contencioso-administrativo: el papel del Estado en materia de medio ambiente, como señala la recurrente, consiste esencialmente en dictar la legislación básica ( art. 149.1.23 de la Constitución ), por no mencionar que la gestión medioambiental está configurada como una responsabilidad intrínsecamente autonómica ( art. 148.1.9 de la Constitución ). A ello debe añadirse que el Tribunal Constitucional, en supuestos similares al aquí examinado, ha afirmado que la gestión de subvenciones en materia medioambiental corresponde a las Comunidades Autónomas, por ser de competencia autonómica el objeto subvencionado ( STC 113/2013 y STC 163/2013 ). Y ha subrayado que la circunstancia de que «las actividades a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supra autonómico tampoco puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas»' En este sentido hemos de recordar que este Tribunal ha afirmado que la supraterritorialidad no es un título competencial ( STC 178/2011, de 8 de noviembre , FJ 5). Así, en la STC 194/2004, de 4 de noviembre , FJ 16, recogiendo doctrina anterior, afirmamos que 'es evidente que la supraterritorialidad no configura título competencial alguno en esta materia (...) [ STC 38/2012, de 26 de marzo , FJ 7]'.
TERCERO.- Resulta igualmente aplicable la doctrina del Tribunal Constitucional ( STC 113/2013, de 9 de mayo ), de la que se desprende que respecto de las repetidas ayudas en materia de Medio Ambiente, de acuerdo con el artículo 149.1.23CEy artículo 144.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, corresponde al Estado la competencia sobre las bases y a la Generalitat de Cataluña el desarrollo normativo y de ejecución. Sentencia que a tal efecto razona que: 'la centralización de las funciones de ejecución solo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, pues la regla general ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen y gestionen las ayudas, incluso cuando su ejecución pueda tener un alcance supraterritorial, pues es responsabilidad del Estado en estos casos fijar los puntos de conexión que permitan la gestión autonómica' (FJ 7).
(...) 'En efecto, concretando los términos de la excepcionalidad requerida, este Tribunal ha afirmado que «el traslado al Estado de la titularidad de la competencia de gestión sólo puede tener lugar, 'cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas ( STC 243/1994 , FJ 6) 'Por tanto, el carácter supra autonómico de las ayudas 'no justifica la competencia estatal, ya que la persecución del interés general se ha de materializar a través de, no a pesar de, los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución' [ STC 77/2004, de 29 de abril , FJ 6 b)].» ( STC 38/2012, de 26 de marzo ).
Materia que igualmente fue tratada ya en la STC 13/1992, de 6 de febrero , fundamento jurídico 8º. Para llegar a la conclusión de que las subvenciones reguladas en la disposición impugnada se encuentran en el segundo supuesto (apartado b) de dicho FJ 8º ( y no en el cuarto o d), como se sostiene en la apelación), el Tribunal Constitucional analiza y valora previamente si concurren las razones que motivarían situarlas en el cuarto supuesto, es decir, las razones para justificar la asunción por el Estado de la regulación y gestión centralizada de tales subvenciones, recordando de entrada ( FJ6º) que 'la centralización en el Estado de funciones relacionadas con la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de las ayudas solo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados'. Llegando a la conclusión de que se encuentran contenidas en el referido apartado b) del fundamento de derecho 8º, razón por la cual la orden allí impugnada 'al centralizar en el Estado la gestión de las ayudas que en ella se establecen, invadió las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña'.
Debiendo asimismo traerse a colación la doctrina de la STC 144/2014, de 22 de septiembre de 2014 , que consideró que la Orden ARM/2876/2008, de 2 de octubre, por la que se establecían las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a asociaciones declaradas de utilidad pública para la realización de actividades relativas a programas que se desarrollen en relación con la defensa del medio natural y la biodiversidad, la utilización sostenible de los recursos naturales y la prevención de la contaminación y del cambio climático, y asimismo la ARM/3020/2008, de 22 de octubre, por la que se convocaban esas ayudas para el ejercicio 2008, vulneraban las competencias autonómicas de gestión de subvenciones.
Siendo importante, por último, hacer referencia a las recientes sentencias de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo núm. 873, 900, 930, 931 y 950, todas de 2018, en los recursos de casación, respectivamente, 1739 , 1184 , 1175 , 1301 y 1303/2016 , en las que se asimismo se recoge la doctrina constitucional sobre delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, todas las cuales concluyen afirmando que el Estado ha incurrido en extralimitación de las competencias que tiene constitucionalmente atribuidas al no respetar el margen de actuación que corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña en la gestión de subvenciones, lo que comporta la nulidad de pleno derecho de las Ordenes impugnadas.
Doctrina tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, contenida en las sentencias citadas, que no ha sido tomada en consideración por el gobierno del Estado en el dictado de la resolución impugnada, por lo que la misma ha de ser anulada. Declaración de nulidad, no obstante, que no puede extenderse a la estimación íntegra de la amplia pretensión contenida en el suplico de la demanda, tomando en consideración tanto los efectos de la declaración de nulidad en vía judicial como asimismo el carácter revisor de esta jurisdicción contencioso-administrativo, que limitan el presente pronunciamiento estimatorio, estrictamente a dicha declaración de nulidad de la Orden de 28 de octubre de 2018, en cuanto es el acto administrativo recurrido y por ende el objeto del recurso, lo que conlleva la estimación parcial de la demanda'.
En consecuencia, en virtud de lo expuesto, procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo, ya que se desestima, por lo que se acaba de reseñar, la pretensión de que se obligue a la AGE de llevar a cabo las modificaciones necesarias en el marco regulador de las subvenciones en el área de entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social para la protección del medio ambiente, de modo que se dispusiera la territorialización de los fondos estatales para que la Generalitat de Cataluña pudiese regular y convocar subvenciones en dicha área, por ser la Administración titular para el ejercicio de dicha competencia de fomento.
TERCERO.-De conformidad con el art. 1391 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer pronunciamiento en cuanto a las costas procesales.
VISTOSlos artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por LA ABOGADA DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA, contra la Orden de 20 de mayo de 2020, por la que se convoca para el año 2020 la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector u Organizaciones No Gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, declaramos la nulidad de la citada Orden Ministerial por no ser conforme a derecho, desestimándose las restantes pretensiones; sin hacer expresa imposición de las costas procesales.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
