Sentencia Administrativo Nº 631/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 70/2004 de 28 de Junio de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Recurso ordinario número 70 de 2.004

Partes: "ASSOCIACIÓ DELS NATURALISTES DE GIRONA" contra la Generalitat de Catalunya

SENTENCIA Nº 631

Ilmos. Sres.

Presidente

José Juanola Soler

Magistrados

Manuel Táboas Bentanachs

Francisco López Vázquez

En la ciudad de Barcelona, a veintiocho de junio de dos mil siete.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, constituida al efecto para la votación y fallo, ha visto, en el nombre de Su Majestad el Rey, el recurso contencioso administrativo seguido ante la misma con el número de referencia, promovido a instancia de la "ASSOCIACIÓ DELS NATURALISTES DE GIRONA", representada por el procurador de los tribunales Sr. de Anzizu Furest y defendida por el letrado Sr. de Ribot i Molinet, contra la Generalitat de Catalunya, representada y defendida por su letrado, en relación con instrumentos de planeamiento, siendo la cuantía del recurso indeterminada, y atendiendo a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO. Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, publicándose el pertinente anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia y, recibido el expediente administrativo, le fue entregado para que dedujese escrito de demanda, donde, tras consignar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó de aplicación, solicitó se dictase sentencia estimatoria de las pretensiones en ella deducidas.

SEGUNDO. Conferido traslado a la parte demandada, contestó la demanda, consignando los hechos y fundamentos de derecho que entendió aplicables, solicitando la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

TERCERO. Recibidos los autos a prueba, fueron practicadas las consideradas pertinentes de entre las propuestas, con el resultado que es de ver en autos, continuando el proceso sus trámites, hasta finalizar con el de conclusiones, donde las partes presentaron sucintas alegaciones en defensa de sus pretensiones respectivas, quedando el pleito concluso para sentencia y señalándose finalmente el momento de la votación y fallo, que ha tenido lugar el día 18 de junio de 2.007.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Francisco López Vázquez, quien expresa el parecer del Tribunal.

Fundamentos

PRIMERO. El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la impugnación del acuerdo de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Girona de 26 de febrero de 2.003, aprobando definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Vidreres, así como la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada presentado frente al anterior acuerdo ante el Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya.

Se interesa en la demanda la anulación de tal acuerdo por diversas causas, anulando su ejecutividad en el particular relativo a la consideración como suelo urbanizable de uso industrial del Polígono Industrial SUS 10 Parc d'Activitats; ordenando la clasificación como suelo agrícola protegido del área de terrenos actualmente de regadío y como suelo agrícola común los que son de secano, garantizando el mantenimiento de la superficie de suelo agrícola actualmente existente; la clasificación como sistemas generales de la totalidad de la zona comprendida dentro del sistema hídrico; la prohibición de construcción y urbanización en las zonas inundables, modificando las actuales clasificaciones de suelo que la permitan, y la introducción de determinaciones urbanísticas que garanticen la prohibición de la alteración del cauce natural de la riera de Cabanyes y la morfología de los terrenos inundables del municipio.

SEGUNDO. Sin que, desde luego, corresponda a esta Sala el efectuar en la sentencia la ordenación urbanística que se propone en la demanda, gira sustancialmente esta, con ligeras variantes y reincidencia en cuestiones similares, en torno a dos cuestiones fundamentales, a saber, la presunta inundabilidad de los terrenos del ámbito, donde se pretende la creación de un polígono de suelo urbanizable industrial, y los nocivos efectos medioambientales de todo tipo que de tal polígono industrial se derivarían.

Comenzando por la cuestión de la inundabilidad de los terrenos, con independencia de las amplias consideraciones contenidas tanto en la pericial contradictoria practicada en este proceso como en algún extenso informe a él incorporado, debe señalarse ya que, aprobado inicialmente el instrumento de planeamiento objeto de este recurso el día 9 de agosto de 2.001 y definitivamente el 14 de marzo de 2.002, es de aplicación temporal al caso la normativa del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, aprobando el texto refundido de las disposiciones aplicables en Catalunya en materia urbanística, y no la posterior Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya, cuyo artículo 9 no puede así haber sido vulnerado, como la actora pretende, ni podría haberlo sido, aunque fuese aplicable al caso pues, por más que su apartado 2 prohíba ahora meramente "urbanizar y edificar en zonas inundables y en zonas de riesgo para la seguridad y el bienestar de las personas, exceptuando las obras vinculadas a la protección y prevención de los riesgos", esto no excluye la posibilidad de permitirse aprovechamientos de otras clases, pues el hecho de que un terreno sea inundable, con la anterior normativa o con la actual, ni quiere decir que necesariamente haya de inundarse, ni excluye la posibilidad de acudir a técnicas que eviten tal situación, ni, en consecuencia, impide la posibilidad de que los terrenos sean aprovechables para determinados usos no expresamente limitados. Al punto que incluso la propia disposición transitoria primera del Decret 287/2003, de 4 de noviembre, aprobando el Reglamento parcial de la al caso inaplicable Ley 2/2002, de Urbanismo de Catalunya , dispone que el informe medioambiental que deben contener las figuras del planeamiento derivado que desarrollen planeamiento urbanístico general no adaptado a la ley de urbanismo, ha de justificar la adecuación de la ordenación propuesta a las directrices que, en su caso, contenga el planeamiento que desarrolla respecto de la utilización racional del territorio de que se trate, y ha de ajustar su contenido a lo establecido en el apartado 3 de su artículo 10 (donde se alude, entre otros aspectos, a los objetivos del plan, al principio de sostenibilidad, a los usos actuales, a las alternativas consideradas, si procede, y a la alternativa de ordenación decidida).

TERCERO. En cuanto a los aspectos medioambientales y a la pretendida condición de conector biológico del lugar, así como a la vulneración de los artículos 3 de la Ley d'Espais Naturals y 117 del Decreto Legislativo 1/1990, regulador este del suelo no urbanizable, cabe señalar que los artículos 21 y siguientes de la Ley autonómica 12/1.985, de 13 de junio, de Espacios Naturales, establecen cuatro modalidades o niveles de protección de los espacios naturales de protección especial, cada uno de los cuales comporta exigencias reguladoras diversas y descendentes, a saber, parques nacionales y parajes nacionales, cuya declaración ha de hacerse por ley, reservas naturales, a declarar mediante ley cuando sean integrales, y por decreto cuando sean parciales, y parques naturales, inferior categoría de protección, a declarar mediante decreto, donde se incluyen los espacios naturales que presenten valores naturales cualificados, cuya protección se lleve a cabo al objeto de lograr su conservación de forma compatible con el aprovechamiento ordenado de sus recursos y la actividad de sus habitantes. Para la delimitación y establecimiento de las determinaciones necesarias para la protección básica de los espacios naturales, cuya conservación se considere necesario asegurar, de acuerdo con los valores científicos, ecológicos, paisajísticos, culturales, sociales, didácticos y recreativos que posean, el artículo 15 dispone la elaboración del plan de espacios de interés natural aprobado por el Decreto 328/1992, de 14 de diciembre .

Y el ámbito de actuación de que aquí se trata no se encuentra incluido dentro de ninguno de los espacios o parques naturales citados, ni tan siquiera dentro de los ámbitos regulados por la Ley de Espacios Naturales de Cataluña o por el Decreto 328/1.992, de 14 de diciembre, cuyas disposiciones no pueden así haber sido vulneradas.

CUARTO. Tampoco cabe aceptar que el artículo 9.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen del Suelo y Valoraciones, obligue a clasificar como suelo no urbanizable en todo caso las zonas de riesgo, pues

a los efectos meramente urbanísticos que nos ocupan, cuando se trata de la impugnación de una concreta actividad planificadora, no cabe olvidar que de las previsiones contenidas en el artículo 117 del Decreto Legislativo 1/1.990 se desprende la existencia de dos clases de suelo no urbanizable, a saber: a) el ordinario, constituido por los terrenos que meramente el plan no incluya en alguno de los tipos de suelo urbano o urbanizable; y, b) el especialmente protegido, constituido por los espacios que el plan determine como tales en función de su excepcional valor agrícola, forestal o ganadero, de las posibilidades de explotación de sus recursos naturales, de sus valores paisajísticos, históricos o culturales o para la defensa de la fauna, la flora o el equilibrio ecológico.

Hallándonos en el caso ante un suelo no urbanizable de carácter meramente ordinario, no objeto de protección especial alguna, pese a lo cual parece pretender la actora que nunca puede perder su carácter de suelo no urbanizable, lo que, además de desconocer la posibilidad de desarrollo en tal clase de suelo de actividades industriales o de otra clase que resulten compatibles, pugna abiertamente con las facultades que en materia de planeamiento corresponden a la Administración, que las ejercitó al reclasificarlo como suelo urbanizable, no existiendo duda de que la potestad administrativa de planeamiento se extiende a posible reforma de éste, pues la naturaleza reglamentaria de los planes, en un sentido, y la necesidad de adaptarlos a las exigencias cambiantes de la realidad, en otro, justifican plenamente el ius variandi que en este ámbito se reconoce a la Administración, cuyo único límite viene determinado por la congruencia de las soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyan, sin que pueda prevalecer frente a ello el criterio del particular, a menos que éste demuestre que lo propuesto por la Administración es de imposible realización o manifiestamente desproporcionado o que infringe un precepto legal. De tal suerte que el éxito alegatorio argumental frente al ejercicio de tal potestad, en casos concretos y determinados, tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración, al planificar, ha incurrido en error, o actuado al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad o la estabilidad o seguridad jurídica, o con desviación de poder, o con falta de motivación, pues en contra de la potestad planificadora de la Administración, no vinculada por ordenaciones anteriores que, aunque con vigencia indefinida, no son inalterables, no cabe esgrimir un derecho al mantenimiento de una situación precedente.

Del tenor literal de los artículos 9 y 117 que se vienen citando se desprende que si se acredita la excepcionalidad de los valores a proteger en la zona la clasificación obligada sería la de suelo no urbanizable, pero en el presente caso no se aprecian estas circunstancias extraordinarias, excepcionales, insólitas, singulares o particulares que harían de la clasificación de no urbanizable un supuesto reglado, ya que los valores paisajísticos, para alcanzar una tal cualidad, precisan ser objetivados suficientemente, de forma que tales adjetivos no pueden depender de la opinión subjetiva o de la mayor o menor sensibilidad de cualquier persona, de forma que cualquier informe técnico sobre la singularidad de la zona no resulta suficiente para atender a aquella objetividad apuntada.

QUINTO. Por otra parte, con reiteración viene declarando esta Sala respecto a la motivación en materia de planeamiento urbanístico, que el párrafo primero del artículo 38 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , referido al plan general y temporalmente aplicable al caso, acierta a condensar su restante y larga redacción diciendo que la memoria analizará las distintas alternativas posibles y justificará las distintas determinaciones, justificación que se produce mediante la exteriorización de las razones por cuya virtud se ha elegido un cierto modelo con unas concretas determinaciones. Este contenido de la Memoria, que refleja con detalle el itinerario que conduce a la decisión planificadora, integra la motivación del planeamiento, motivación que raras veces exige el ordenamiento jurídico con tanta precisión. En consonancia con dicha normativa, la jurisprudencia ha puesto de relieve que la profunda discrecionalidad del planeamiento explica la necesidad esencial de la Memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad, pues de su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del planeamiento. De donde se infiere que la exigencia de motivación en materia de planeamiento urbanístico no puede traducirse en la exigencia de motivación explícita de cada una de sus concretas determinaciones, sino de aquellas determinaciones a las que se refiere el citado artículo 38 del Reglamento de Planeamiento , entre las cuales los objetivos y criterios de la ordenación del territorio, la justificación del modelo de desarrollo elegido y la descripción de la ordenación propuesta. Sin embargo, no por ello las concretas determinaciones que contiene el planeamiento quedan huérfanas de motivación, pues los principios generales de racionalidad, proporcionalidad y congruencia aseguran suficientemente el encaje de la concreta determinación examinada dentro del conjunto del instrumento de planeamiento al que pertenece. De manera que, si bien la falta de motivación o la motivación defectuosa puede integrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante, es sustancial al respecto que la Administración, en el ejercicio de sus potestades discrecionales, revele cuales han sido los elementos que le han permitido formar su voluntad, cuando menos para que se pueda impugnar la decisión tomada criticando las bases en que se funda, evitando toda indefensión, con clara exposición de todos los elementos necesarios.

Sin que se observe falta de motivación en el presente supuesto, ni se haya acreditado mediante actividad probatoria contraria desarrollada por la parte actora, como correspondería en desvirtuación de la presunción de legalidad y acierto de que goza el actuar administrativo en la materia, que éste ha incurrido en error, o se ha seguido al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad o la estabilidad o seguridad jurídica, o con desviación de poder, o que resulte material o económicamente inviable, pues son precisamente los planes los que configuran el derecho de propiedad sobre el suelo y, en contra de la potestad planificadora de la Administración, no vinculada por ordenaciones anteriores que, aunque con vigencia indefinida, no son inalterables, no cabe esgrimir un derecho al mantenimiento de una situación precedente.

SEXTO. Tampoco resultan de aplicación temporal al caso, vista la fecha de aprobación inicial del instrumento impugnado, las disposiciones contenidas en la Ley autonómica 18/2001, de 31 de diciembre , de Orientación Agraria, ni, por tanto, las exigencias contenidas en su disposición adicional quinta, cuyo apartado primero , por lo demás, se refiere exclusivamente a un informe a elaborar a efectos distintos de los estrictamente planificadores por su remisión al artículo 6.b) y la de este al 5, mientras que su apartado segundo se refiere a un informe a emitir, en defecto de planes sectoriales agrarios, sobre los efectos y repercusiones que en el suelo no urbanizable que establece la legislación urbanística pueden ocasionar actuaciones también distintas de la planificadora en que ahora nos encontramos.

Ninguna prueba ha realizado la actora, por lo demás, en orden al pretendidamente desproporcionado carácter de la previsión de la superficie del nuevo polígono industrial, atendidas las características de la población, su ocupación y la existencia de polígonos industriales en municipios próximos, a la inadecuación de su emplazamiento, atendido lo antes dicho sobre tal particular, o a la incompatibilidad del conjunto de previsiones de crecimiento contenidas en el plan general con la existencia de una moratoria para nuevas captaciones de aguas ordenada por la Agencia Catalana del Agua en relación a la sobreexplotación de la Conca de la Tordera, cuestiones sobre las que ni tan siquiera se planteó pregunta alguna al perito que con carácter contradictorio intervino en este proceso.

En lo tocante a la evaluación de impacto ambiental, la Directiva CEE 1985/337, de 27 de junio , aplicable a la evaluación de repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos públicos y privados, publicada su transposición al derecho interno por Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, estableció en su artículo 1 que los proyectos públicos y privados consistentes en la realización de obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el Anexo II del mismo debía someterse a una evaluación de impacto ambiental, por lo que en modo alguno incluyó a los instrumentos de planeamiento o programas de carácter urbanístico.

Esta Directiva se modificó por la Directiva 1997/11/CEE, de 3 de marzo , que no se transpuso al derecho interno hasta la publicación de la Ley 6/2001, de 8 de mayo , donde ya no era aplicable a los proyectos que nos ocupan, porque la materia de la que trata no modificaba los criterios que contenía la Directiva de 1.985 , sino su procedimiento.

A esta última directiva siguió la 2001/42 /CEE, cuya transposición se llevó a efecto por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, de la Comunidad Autónoma de Cataluña, en que, por primera vez, se introdujo la necesidad de evaluación de impacto ambiental en los planes y programas urbanísticos y que, por razones temporales, es inaplicable al supuesto de autos.

En conclusión, según estas preceptivas hasta la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , antes referida, solo era obligatorio someter a evolución de impacto ambiental los proyectos públicos o privados de obras, instalaciones o cualquier otra actividad comprendida en el Anexo I de las Directivas 85/337 y 97/11, que evidentemente no se corresponden con las actuaciones planificadoras de que aquí se trata, como ya puso de manifiesto esta misma Sección en su sentencia de 26 de septiembre de 2.005 (recurso 918/01 ).

SÉPTIMO. No se aprecia mala fe o temeridad en ninguno de los litigantes, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, no existiendo así méritos para una condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, y resolviendo dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos fundamentadores del recurso y la oposición

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de la "ASSOCIACIÓ DELS NATURALISTES DE GIRONA" contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada presentado ante el Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya contra el acuerdo de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Girona de 26 de febrero de 2.003, aprobando definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Vidreres. Sin expresa imposición de costas a ninguna de las partes.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciendo saber que la misma no es firme, pudiendo interponerse frente a ella, bien recurso de casación ordinario, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por esta Sala, recurso que deberá prepararse ante esta misma Sala y Sección dentro de los diez días siguientes al de su notificación, mediante escrito en los términos establecidos en los artículos 88 y 89 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , bien, sólo en el caso de que ello no fuese posible, recurso de casación para la unificación de doctrina (autonómico), que deberá interponerse directamente ante esta misma Sala y Sección en el plazo de los treinta días siguientes al de su notificación, en los términos prevenidos en los artículos 99 y 97 de la misma ley .

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación literal a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior resolución por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituido en audiencia pública. Doy fe.