Sentencia Administrativo Nº 635/2001, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, de 08 de Junio de 2001

Encabezamiento

ROLLO DE APELACION Núm. 246/00

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SENTENCIA Núm. 635/01

Presidente

D. Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

D. José Martínez Arenas Santos

D. Francisco Hervás Vercher

En Valencia a ocho de junio de dos mil uno.

Visto el recurso de apelación interpuesto por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano contra la Sentencia N° 123/00, de 22 de junio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo N° 7 de Valencia en el Recurso N° 72/00, siendo parte apelada la Diputación Provincial de Valencia.

Ha sido Ponente el Magistrado D. José Martínez Arenas Santos.

Antecedentes

PRIMERO.- El juzgado N° 7 de Valencia dictó Sentencia en los autos N° 72/00 declarando inadmisible el recurso interpuesto por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano contra el decreto del Presidente del Area de administración General y Personal de la Diputación Provincial de Valencia N° 10.874 , de 2 de diciembre de 1.999, sobre prórrogas de comisiones de servicio. Notificada la sentencia, el sindicato actor interpuso recurso de apelación solicitando la revocación de la misma y la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

La diputación evacuó el trámite de formalización de la oposición al recurso solicitando la desestimación del mismo y la confirmación de la Sentencia apelada.

SEGUNDO.- Cumplidos los trámites del art. 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa y no habiéndose discutido la admisión del recurso ni solicitado el recibimiento a prueba quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

TERCERO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso de apelación el día 7 de junio de 2.001, teniendo lugar la misma el citado día.

CUARTO.- Se han cumplido las prescripciones legales en ambas instancias.

Fundamentos

PRIMERO: - Se aceptan los Hechos de la Sentencia apelada en lo que se refieren a antecedentes y tramitación, debiendo añadirse a los mismos que el funcionario D. Juan María no se personó en el recurso pese a haber sido emplazado en tiempo y forma por la Administración antes de remitir el expediente , según consta por Resolución de la Jefa de Personal de la Diputación de 13 de marzo de 2.000, obrante en el folio 27 del expediente.

No se aceptan los Fundamentos de Derecho.

SEGUNDO.- El objeto del recurso lo constituye el examen de la adecuación a derecho de la Sentencia apelada en virtud de la cual se declaró inadmisible el recurso interpuesto por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano contra el decreto del Presidente del Area de Administración General y Personal de la Diputación Provincial de Valencia N° 10.874, de 2 de diciembre de 1.999, sobre prórrogas de comisiones de servicio. La Sentencia basa su fundamentación en la falta de legitimación del sindicato recurrente, añadiendo en el penúltimo párrafo del Fundamento Tercero que, además , no consta oposición por el sindicato a 1ª prórroga, "por lo que en principio, podría estimarse como una aceptación de la misma".

La parte apelante alega en defensa de su pretensión que sí tiene legitimación para recurrir , sin perjuicio de la que tienen las Juntas de Personal, que no excluye la de los sindicatos, además de que este recurso versa sobre materia excluida de negociación, como es la duración de la comisión y la falta de motivación; asimismo, interesa de la Sala que se pronuncia acerca de la procedencia de la presentación por las Administraciones demandadas de las denominadas instructas en el procedimiento oral, que causan indefensión a las partes actoras.

La parte apelada opone a ello la conformidad a Derecho de la Sentencia recurrida por los propios fundamentos de la misma, oponiéndose al último de los argumentos del sindicato recurrente.

TERCERO.- El art. 19.1.b) de la actual Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa atribuye legitimación a los Sindicatos "que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los Derechos e intereses legítimos colectivos". Por ello , el Sindicato es titular de un interés colectivo que puede resultar afectado por el acto administrativo y puede accionar respondiendo a la mera defensa de la legalidad cuando cuente con la habilitación legal para ello.

El Tribunal Supremo, en Sentencia de 19 de mayo de 2.000, ha expresado el concepto de legitimación que ha sido entendido en sentido expansivo, señalando la evolución de su interpretación.

El más restringido concepto de "interés directo" del art. 28 a) de la anterior Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ha sido sustituido por el más amplio de "interés legítimo"; aunque sigue siendo una exigencia indeclinable la existencia de un "interés" como base de la legitimación. Como dijo la Sentencia de 15 de diciembre de 1.993, aludiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ampliación del interés tutelable, en cuanto presupuesto de la legitimación, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión "interés legítimo", utilizada en el art. 24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de "interés directo" , ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico, lo que en el ámbito del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado) , con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto y presupone , por tanto , que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto , sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento. La vigente Ley Jurisdiccional, art. 19.1 a), siguiendo las mencionadas pautas jurisprudenciales y ya sin distinguir entre impugnación de actos y disposiciones, reconoce legitimación a "las personas físicas o jurídicas que ostenten un Derecho o interés legítimo" y, al propio tiempo, a "las corporaciones, asociaciones , sindicatos y grupos o entidades a que se refiere al artículo 18 [grupos de afectados , uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas] que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los Derechos e intereses legítimos colectivos".

Pese a esta amplitud, el concepto de interés legítimo no puede ser asimilado al de interés en la legalidad, que haría equiparable la legitimación en el orden jurisdiccional Contencioso- Administrativo a la legitimación popular, que sólo en los casos "expresamente" contemplados en la Ley es admisible, conforme actualmente determina el art. 19.1 h) de la vigente Ley Jurisdiccional. Al respecto, esta Sala, en Auto de 21 de noviembre de 1.997 , declaró la imposibilidad de reconocer ese interés legitimador cuando resultaba únicamente de una autoatribución estatutaria, por cuanto aceptar tal posibilidad equivaldría a admitir como legitimada a cualquier asociación que se constituyera con el objeto de impugnar disposiciones de carácter general o determinadas clases de actos Administrativos. Es necesario traer aquí a colación el requisito de que la ventaja o perjuicio en que se materialice el interés legitimador sea "concreto", es decir, que cualquiera que sea su naturaleza , material o moral, afecte o haya de afectar de forma necesaria a la esfera jurídica del sujeto de quien se predique su condición de legitimado. Con palabras del Tribunal Constitucional, Auto N° 327/97 Fundamento Jurídico 1°, es preciso que la anulación pretendida "produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) , actual o futuro , pero cierto" en el recurrente.

Es cierto que debe mantenerse un criterio interpretativo de los requisitos de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo acorde al principio "pro actione", de manera no formalista y de forma favorable a la producción del efecto perseguido por el Derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de Derechos e intereses legítimos sin indefensión a que responde el art. 24.1 de la Constitución, pero ha de añadirse que una cosa es que una Asociación, constituida para la defensa de cualesquiera intereses o para el logro de cualesquiera finalidades no delictivas, sin más límites que los especificados en el art. 22 CE., resulte legitimada plenamente para impugnar actos Administrativos cuando esos intereses resulten afectados o, a juicio del propio ente, deban ser defendidos , tal y como se infiere, con toda claridad, del art. 19.1, apartados a) y b) de la Ley de esta Jurisdicción actualmente en vigor, y otra bien diferente que tal legitimación se reconozca indiferenciadamente sobre la base de perseguir fines genéricos de carácter reivindicativos o informativos respecto de la actuación de las Administraciones públicas o la prestación de los servicios públicos.

Otro de los ejes sobre los que se ha producido la expansión del concepto de la legitimación activa ha sido la acentuación de la presión de intereses colectivos o de grupo, como refleja la regulación que hoy hace la Ley de la Jurisdicción acogiendo la evolución iniciada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y continuada por el Tribunal Constitucional. Pero también en este aspecto la ampliación experimentada tiene sus límites. Así resulta en cuanto a los intereses colectivos, que su diferencia con los intereses difusos [reconocidos por el art. 7 de la LOPJ., como aptos también para generar un título legitimador] se encuentra en que se residencian en los entes , asociaciones o corporaciones representativas que son depositarias de específicos y determinados intereses colectivos. A diferencia de éstos, los intereses difusos no tienen depositarios concretos. Son intereses generales que en principio afectan a todos los ciudadanos y que, por su interés prevalente, han obtenido reconocimiento público, plasmado en algún instrumento jurídico del más variado signo , incluso en normas constitucionales, y que no debe confundirse con la legitimación que nace excepcionalmente de la acción popular, que corresponde a cualquier ciudadano y que debe ser reconocida expresamente por la Ley.

Aplicados tales criterios, hay que reconocer la legitimación del Sindicato recurrente para impugnar la prórroga de las comisiones de servicios de se trata, pues como titular de un interés legítimo colectivo, cual es que la provisión de puestos se efectúe según y conforme a las previsiones normativas, legales y reglamentarias, tiene acción para cuestionar la legalidad de los actos impugnados en cuanto su conformidad o disconformidad a Derecho afecta a los intereses del colectivo que representa, pues el mantenimiento de un procedimiento excepcional de provisión , como es la comisión de servicios, afecta, sin duda, al interés de quienes podrían participar en el sistema normal que, conforme a lo dispuesto en el art. 20 de la Ley de la Función Pública Valenciana, es el concurso. No se trata, por consiguiente, de la mera defensa de la legalidad sin habilitación legal, sino de la defensa de un interés legítimo colectivo , concreto y determinado, del que se es titular aún cuando se sea integrante de la Comisión Paritaria de Personal.

Así lo ha declarado esta Sala en Sentencia de 16 de febrero de 2.001, juzgando un caso similar al presente, y se reitera en ésta. La Sentencia N° 281/00, de 21 de marzo , dictada por esta Sala y sección Segunda que la administración demandada aportó en defensa de su tesis, declaró la falta de legitimación del sindicato recurrente en un caso diferente, pues lo que se debatía no era una Resolución concreta sino el Derecho a la negociación colectiva; de ahí que la Sala estimara que correspondía no de modo directo al sindicato sino a la mesa de negociación.

CUARTO.- En lo que se refiere a la duración de las comisiones de servicio, esta Sala ha declarado [Sentencia 1.077/99, por todas] que si bien la Ley de la Función Pública Valenciana, en el texto vigente en el momento de los hechos, no establecía la duración máxima de las mismas, el R.D.. 364/95, de evidente aplicación supletoria [art. 1.3] , sí lo hace, por lo que debe aplicarse el mismo, concretamente el art. 64.3 , de cuyo tenor se desprende sin duda alguna que las citadas comisiones de servicios tendrán una duración máxima de un año prorrogable por otro en caso de no haberse cubierto el puesto con carácter definitivo.

Constando en el expediente que la concedida a D. Juan María con fecha 14 de enero de 1.997 por un año de duración fue prorrogada el 30 de diciembre de 1.997 por otro año, el 15 de diciembre de 1.998 por un tercer año y el 2 de diciembre de 1.999 por un cuarto , la infracción del art. 64.3 del RD. 364/95 es más que evidente.

QUINTO.- Por lo expuesto procede estimar el recurso de apelación y revocar la Sentencia apelada por no ser conforme a Derecho al apreciar la falta de legitimación del sindicato actor y, entrando a conocer del fondo del recurso, anular el acuerdo impugnado por ser contrario a Derecho.

SEXTO.- En lo referente a lo interesado por el sindicato recurrente en su escrito de apelación, in fine, relativo a las denominadas instructas, esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto en sentencia de 14 de febrero pasado , dictada en rollo de apelación de contenido similar al presente, declarando que no procedía efectuar pronunciamiento alguno sobre el mismo pues no se deducía pretensión alguna del sindicato respecto de una posible nulidad de la vista oral, y por tanto de la Sentencia, en base a la admisión de instructa, por lo que no resulta factible el análisis de dicha cuestión por este Tribunal ya que implicaría resolver cuestiones que exceden del recurso de apelación planteado, vedado por el art. 12.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que establece que no podrán los Jueces y Tribunales corregir la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico hecha por sus inferiores en el orden jerárquico judicial sino cuando administren justicia en virtud de los recursos que las leyes establezcan.

SEPTIMO.- Las costas de esta segunda instancia no se imponen especialmente al haberse estimado el recurso y las pretensiones de la parte apelante; las de la primera instancia tampoco al no apreciarse temeridad en la Administración demandada, conforme al art. 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

VISTOS los preceptos legales citados , los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

Se estima el recurso de apelación interpuesto por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano contra la Sentencia N° 123/00, de 22 de junio, dictada por el juzgado de lo contencioso-administrativo N° 7 de Valencia en el Recurso N° 72/00, la cual se revoca y se estima el recurso interpuesto por el sindicato actor contra el decreto del Presidente del Area de administración General y Personal de la Diputación Provincial de Valencia N° 10.874, de 2 de diciembre de 1.999, sobre prórrogas de comisiones de servicio, anulándose la citada resolución. No se hace expresa condena en costas en ninguna de las instancias.

Esta Sentencia es firme y contra ella no cabe recurso.

Únase certificación de esta Sentencia al rollo de apelación y al recurso, que se devolverá al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, juzgando en segunda instancia , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La anterior Sentencia ha sido leída por el magistrado ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo, como Secretario de la misma, certifico.