Sentencia Administrativo Nº 642/2015, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 214/2012 de 30 de Octubre de 2015

Encabezamiento

T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.2

ZARAGOZA

SENTENCIA: 00642/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGON

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 3ª DE REFUERZO (DE LA 2ª)

-Rollo de apelación nº 214 del año 2012-

SENTENCIA N° 642 DE 2015

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE

D. JAVIER SEOANE PRADO

MAGISTRADOS

D. LUIS IGNACIO PASTOR EIXARCH

Dª CARMEN SAMANES ARA

En Zaragoza, a treinta de octubre de dos mil quince.

En nombre de S.M. el Rey.

VISTO, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGON, Sección Segunda, en grado de apelación el recurso contencioso administrativo seguido ante el Juzgado de lo Contencioso nº 3 de Zaragoza con el número 466/11, rollo de apelación número 214/12 C, a instancia de la parte apelante FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DE COMISIONES OBRERAS DE ARAGÓN, representada por el Procurador D. Fernando Gutiérrez Andréu y defendido por el Letrado D. Serafín Pérez Plata; contra la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN, apelada en esta instancia, representada y defendida por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, D. Juan Pérez Mas, siendo Ponente el Ilmo. Sr. D. LUIS IGNACIO PASTOR EIXARCH.

Antecedentes

PRIMERO.-Con fecha 23 de julio de 2012, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Zaragoza, dictó sentencia cuya parte dispositiva dice:

'Primero.- DESESTIMO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras de Aragón objeto del presente proceso (frente a la actuación administrativa indicada en el Antecedente de Hecho Primero de la presente sentencia).

Segundo.- No procede imponer las costas procesales a ninguna de las partes.'

SEGUNDO.-Notificada dicha sentencia a las partes, por el Letrado indicado en la representación también señalada, se interpuso en tiempo y forma contra la misma recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, dado traslado a la parte adversa formuló, igualmente en tiempo y forma, alegaciones oponiéndose a dicho recurso, siendo remitidas las actuaciones junto con el expediente administrativo a esta Sala.

TERCERO.-Turnado a la Sección 2ª el recurso, formado el correspondiente rollo y comparecidas las partes, por Diligencia de Ordenación de fecha 5 de febrero de 2013 fue designado Ponente del presente procedimiento el Ilmo. Sr. D. Eugenio Ángel Esteras Iguacel, y en virtud de la adscripción de Magistrados de la Sala Civil y Penal de Tribunal Superior de Justicia de Aragón a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del mismo Tribunal, por Providencia de fecha 22 de octubre de 2015 fue designado nuevo Ponente el Magistrado de la Sala Civil y Penal el Ilmo. Sr. D. LUIS IGNACIO PASTOR EIXARCH fijándose para votación y fallo el día 27 de octubre de 2015.

Fundamentos

PRIMERO.-El Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Zaragoza dictó sentencia el día 23 de julio de 2012 que, desestimó el recurso interpuesto por la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras de Aragón contra Orden de la Consejería del Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de Aragón que inadmitió recurso de alzada contra Instrucción de 15 de junio de 2011 de la Dirección General de Gestión Forestal que acordaba la organización de tiempos de guardia de presencia de servicios de vigilancia de incendios forestales.

La conclusión esencial de la desestimación del recurso viene recogida en el Fundamento de Derecho tercero de la sentencia recurrida en los siguientes términos:

'Se trata por tanto de una Instrucción que se limita a marcar la actividad de los órganos subordinados en ese aspecto concreto, sin pretender regular normativamente la conducta de los interesados, teniendo, como únicos destinatarios, a los órganos jerárquicamente subordinados a los que imparte unos determinados criterios de actuación, lo que permite concluir que la citada Instrucción tiene relevancia exclusivamente en el ámbito organizativo interno de la Administración de que se trata, lo que le priva en sí misma de la consideración de 'acto administrativo' a los efectos pretendidos, que adquiere eficacia frente a terceros, exclusivamente a través de los actos que se dicten en su aplicación; razones éstas, por las que no puede entenderse que en la mencionada Instrucción -además de carecer de la condición de 'acto' en el sentido expuesto- pueda contenerse alguna suerte de directriz, resolución, o decisión de algún tipo con alcance o efectos frente a terceros, que no resulte recurrible a través de sus actos de aplicación, lo que impide mantener suerte alguna de indefensión.

En este sentido, al haberse inadmitido el correspondiente recurso de alzada, la actuación administrativa se ajusta a Derecho.'

La parte demandante interpuso contra la sentencia indicada recurso de apelación con base, primero, en considerar que su recurso de alzada debió ser admitido a trámite; segundo, porque entiende que la Instrucción impugnada contrarió la previsión de establecimiento de guardias fijada por el Decreto del Gobierno de Aragón 65/2001, de 27 de marzo; y, tercero, porque considera el impugnante que debió negociarse con los trabajadores afectados el contenido de la Instrucción impugnada.

Por la Administración demandada se considera, en cambio, que fue ajustada a derecho la sentencia impugnada, por lo que debe procederse al rechazo del recurso de apelación.

SEGUNDO.-La misma cuestión que plantea en la demanda rectora de este procedimiento es la que fue objeto de enjuiciamiento en el Procedimiento Ordinario 583/11 seguido ante esta misma Sala y que terminó por sentencia desestimatoria dictada el día 28 de noviembre de 2014.

Como se recogió en tal sentencia, la inadmisión a trámite del recurso de alzada que presentó el ahora demandante contra la Instrucción dictada por la Dirección General de Gestión Forestal no fue ajustada a derecho, ya que la Instrucción no fue en este caso un mero instrumento de dirección o impulso de la actividad de los órganos administrativos jerárquicamente dependientes, sin eficacia jurídica directa. Debe, en cambio, considerarse que, con independencia de la denominación que se eligiera para la resolución administrativa, resulta indudable que su dictado obedece al mandato recogido en el artículo 7.2 del Decreto 65/2001, de 27 de marzo, del Gobierno de Aragón , que ordena que los Directores Provinciales de Medio Ambiente fijen los turnos de guardia para prevención o extinción de incendios forestales. El hecho de que tal fijación la haga el Director General de Gestión Forestal podría justificar el uso del instrumento de la Instrucción, pero esta decisión de carácter formal no alcanza a alterar la real naturaleza de la disposición impugnada, de ser un acto administrativo de eficacia inmediata respecto de los funcionarios afectados, pues fija de manera incontestable el sistema de guardias al que deberán sujetarse.

En consecuencia con el carácter real de acto administrativo definitivo de eficacia inmediata y directa, esta decisión podía ser objeto de recurso de alzada y también de revisión judicial, por aplicación de lo establecido en los artículos 114 de la Ley de Régimen Jurídico 30/1992, de 26 de noviembre y 25 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998, de 13 de julio.

Procede así la estimación del motivo de impugnación primero que sustenta el recurso de apelación ahora presentado, por lo que procede entrar a conocer del fondo de la cuestión debatida, con el resultado, cabe adelantarlo ya, de desestimación final de las pretensiones del actor, por razones iguales a las ya recogidas en la sentencia antes citada dictada en el PO 583/11 .

TERCERO.-El Decreto que la demandante entiende infringido por la Instrucción recurrida indica en su artículo 7, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

'Artículo 7.- Períodos de las guardias.

1.- Mediante Resolución de la Dirección General del Medio Natural se fijarán anualmente los períodos temporales en los que se deberán realizar guardias de localización y de presencia física.

En función de las previsiones de riesgo de incendios forestales estos periodos se clasificarán en: período de máxima activación de medios, período intermedio y período de baja activación de medios.

2.- Los Directores de los Servicios Provinciales de Medio Ambiente fijarán, en función del período temporal, los siguientes turnos:

a) Período de máxima activación de medios:

- Un turno de guardia de presencia física todos los días para el personal técnico para realizar las funciones de Coordinador Provincial.

- Un turno de guardia de localización todos los días para el personal técnico para realizar las funciones de Director de Extinción.

- Un turno de guardia de localización todos los días para los conductores del Vehículo del Técnico de Guardia.

- Los turnos de guardia de presencia física con cuadrilla forestal terrestre o helitransportada para los Agentes para la Protección de la Naturaleza y Guardas para la Conservación de la Naturaleza necesarios para cubrir el despliegue de medios previsto en este período.

- Los turnos de guardia de presencia física para los Agentes para la Protección de la Naturaleza y Guardas para la Conservación de la Naturaleza, Capataces (antiguos Vigilantes Jurados en funciones de caza y pesca) y antiguos Vigilantes (Personal de Servicios Auxiliares en funciones de Vigilante-Guía de espacio natural) necesarios para la realización de servicios de vigilancia en sábados, domingos y festivos.

- Los turnos de guardia de presencia física necesarios para la conducción de los Vehículos de Extinción.

- Un turno de guardia de localización todos los días para los Agentes de Protección de la Naturaleza y Guardas para la Conservación de la Naturaleza para la conducción del Vehículo de Puesto de Mando Avanzado.

b) Período de activación intermedia de medios:

- Un turno de guardia de localización todos los días para el personal técnico para realizar las funciones de Director de Extinción.

- Un turno de guardia de localización todos los días para los conductores del Vehículo del Técnico de Guardia.

- Los turnos de guardia de presencia física con cuadrilla forestal terrestre o helitransportada para los Agentes para la Protección de la Naturaleza y Guardas para la Conservación de la Naturaleza necesarios para cubrir el despliegue de medios previsto en este período.

- Según las necesidades de servicio, turnos de guardia de presencia física para los Agentes para la Protección de la Naturaleza y Guardas para la Conservación de la Naturaleza, para la realización de servicios de vigilancia en sábados, domingos y festivos.

c) Período de baja activación de medios:

Según las necesidades del servicio:

- Un turno los sábados, domingos y festivos de guardia de localización para el personal técnico para realizar las funciones de Director de Extinción.

- Un turno los sábados, domingos y festivos de guardia de localización para los conductores del Vehículo del Técnico de Guardia.

- Los turnos de guardia de presencia física con cuadrilla forestal terrestre para los Agentes para la Protección de la Naturaleza y Guardas para la Conservación de la Naturaleza necesarios para cubrir el despliegue de medios previsto en este período.

- Turnos de guardia de presencia física para los Agentes para la Protección de la Naturaleza y Guardas para la Conservación de la Naturaleza necesarios para la realización de servicios de vigilancia en sábados, domingos y festivos.

3.- En los períodos de máxima activación y de activación intermedia, el Director General del Medio Natural establecerá un turnos de guardia de localización entre el personal que realice funciones en materia de incendios forestales en la Dirección General, perteneciente a los grupos A y B, para realizar las funciones de Coordinador Regional.

4.- Excepcionalmente, en función del elevado riesgo de incendios forestales o cuando las circunstancias lo aconsejen, el Director General del Medio Natural podrá ordenar que se establezcan guardias de localización para los Agentes para la Protección de la Naturaleza y Guardas para la Conservación de la Naturaleza.

5.- No se podrán asignar turnos de guardia para la lucha contra incendios forestales fuera de los que se establecen en el presente Decreto para cada período, salvo que el Director General del Medio Natural establezca cambios en función del riesgo de incendios.

6.- Con el fin de maximizar la eficiencia del operativo, de forma que se minimice el tiempo de movilización de los medios, ya sean cuadrillas o vehículos, y de establecer un reparto equitativo en la distribución de las guardias, los Directores de los Servicios Provinciales, podrán asignar guardias a los Agentes para la Protección de la Naturaleza y Guardas para la Conservación de la Naturaleza con cuadrillas o vehículos aunque están ubicados en distinta Área Medioambiental.'

Según resulta de la literalidad de la disposición transcrita, el turno de guardias correspondiente a los funcionarios a que se refiere la Instrucción recurrida y la demanda (Agentes para la Protección de la Naturaleza y Guardas para la Conservación de la Naturaleza encargados de tareas de vigilancia) se establecerá para sábados, domingos y festivos en la medida en que sean necesarios. No prevé así la norma que para este caso y función deba establecerse un turno concreto de funcionarios de guardia de presencia física, como lo hace para otros supuestos, sino que remite a lo que se estime preciso por parte de las Direcciones Provinciales.

En el caso objeto del procedimiento, la necesariedad o no del turno de guardia de que se trata fue valorada por la Dirección General de Gestión Forestal, oídos los Directores de los Servicios Provinciales, y la conclusión a que se llegó fue que la necesidad era inexistente y, por tanto, no se fijaban turnos de guardia de presencia física.

CUARTO.- La cuestión litigiosa, por tanto, queda concretada a determinar si realmente puede alcanzar la consideración de ser necesaria o no la guardia física hasta el punto, no tanto de establecer unos u otros efectivos, sino de negarla totalmente, por entender que no es precisa la propia guardia física en sí.

Cuestión que, a su vez, reconduce necesariamente a la valoración técnica precisa para poder decidir si realmente puede o no prescindirse de la guardia física de vigilancia. Porque si finalmente la conclusión e que no es necesario ningún funcionario en tal guardia física, la norma no prohíbe, como sí hace en otros supuestos, que se deje sin guardia física alguna la vigilancia.

Desde esta perspectiva estrictamente técnica, obra en las actuaciones informe elaborado por la propia Dirección General de Gestión Forestal y fechado a 2 de agosto de 2011, no contradicho por datos aportados por la demandante, que justifica el motivo por el que se decide no establecer tal tipo de guardia de presencia física. Las razones que en él se exponen parten de datos estadísticos; de la evolución observada desde que entró en vigor el Decreto 65/2001 hasta el año 2011 en que se dicta la Instrucción recurrida; de la evitación del sobredimensionamiento de la disponibilidad de funcionarios; del actual sistema nacional de manejo de emergencias; o de la finalidad perseguida de garantizar la disponibilidad del personal de forma homogénea en las tres provincias aragonesas.

Las valoraciones contenidas en tal informe no han sido refutadas con otras razones técnicas que permitan considerar que son erróneas en todo o en parte y, de oficio, no se observa que en ellas existan incongruencias o contradicciones que pudieran minusvalorar su conclusión final recogida en la Instrucción recurrida.

Consecuentemente, siendo facultad de los órganos administrativos fijar el régimen de guardia necesario, y justificada sin contraposición observable la innecesariedad del tipo de guardia que reclaman los demandantes, no cabe considerar que la resolución impugnada incurra en causa de nulidad o anulabilidad, por lo que debe declararse tal Resolución ajustada a derecho, por lo que, finalmente, procede, por los motivos de fondo expuestos, la desestimación del recurso que así lo pretendía.

QUINTO.-Según se deduce de lo ya considerado, la decisión administrativa impugnada se limita a establecer cómo se concretará el calendario de guardias, por lo que no cabe entender fundamentada la afirmación del recurrente de que debió negociarse la resolución con los trabajadores al amparo de lo dispuesto en el artículo 15 del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril , ya que lo acordado no afecta a las condiciones de trabajo concretas a desarrollar por los afectados por la Instrucción.

SEXTO.-Dado que las argumentaciones de la impugnación formulada son en parte estimadas, aunque el resultado final sea la desestimación del recurso, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas por la apelación, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que justifiquen la expresa imposición de costas.

VISTASlas normas citadas y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación número 214/12 Cinterpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DE COMISIONES OBRERAS DE ARAGÓN contra la Sentencia de fecha 23 de julio de 2012, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Zaragoza .

No se hace expresa imposición de las costas causadas en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente, celebrando la Sala audiencia pública, en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.