Sentencia Administrativo Nº 644/2011, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 306/2009 de 28 de Diciembre de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 000644/2011

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. JOAQUIN GALVE SAURAS

MAGISTRADOS,

D. ANTONIO RUBIO PÉREZ

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

En Pamplona a Veintiocho de Diciembre de Dos Mil Once.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha visto, en grado de apelación, el presente rollo nº306/2009contra la Sentencia nº240/2010 de fecha 1-9-2010 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento abreviado nº169/2009 , y siendo partes como apelante el Ayuntamiento de Aoiz representado por el Procurador Sr. Leache, y como apelado el Gobierno de Navarra representado y defendido por su Asesor Jurídico , y viene en resolver en base a los siguientes Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho.

Antecedentes

PRIMERO .- La Sentencia nº240/2010 de fecha 1-9-2010 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento abreviado nº169/2009 en su fallo dispone: 'Desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LA VILLA DE AOIZ , contra Resolución núm. 987 del Tribunal Administrativo de Navarra, de fecha 4 de marzo de 2009, por la que se desestima el recurso de alzada número 08-06568 y se estima parcialmente el recurso de alzada 08-06567 interpuestos contra Acuerdo de 5 de junio de 2008 del Pleno del Ayuntamiento de Aoiz, confirmando la misma, sin que proceda realizar pronunciamiento alguno respecto de las costas causadas.'.

SEGUNDO .-Por la parte actora se ejercitó recurso de apelación al que se dio el trámite legalmente establecido en el que solicitaba su estimación con revocación de la sentencia apelada.

La parte apelada demandada se opone a la pretensión anterior solicitando la confirmación de la sentencia de instancia.

TERCERO .-Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 27-12-2011.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA,quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

No se aceptan los Fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada, salvo los extremos expresamente así declarados en esta Sentencia.

PRIMERO .- Sobre la Sentencia apelada y el acto administrativo impugnado en la instancia.

El recurso de apelación se interpone frente a la Sentencia nº240/2010 de fecha 1-9-2010 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento abreviado nº169/2009 que en su fallo dispone: 'Desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LA VILLA DE AOIZ , contra Resolución núm. 987 del Tribunal Administrativo de Navarra, de fecha 4 de marzo de 2009, por la que se desestima el recurso de alzada número 08-06568 y se estima parcialmente el recurso de alzada 08-06567 interpuestos contra Acuerdo de 5 de junio de 2008 del Pleno del Ayuntamiento de Aoiz, confirmando la misma, sin que proceda realizar pronunciamiento alguno respecto de las costas causadas.'.

El acto impugnado en la instancia es el reseñado que, en definitiva, estima parcialmente le recurso de alzada que aquí interesa ( el 08-06567) anulándolo por no ser ajustado a Derecho.

SEGUNDO .- Sobre las causas de inadmibisilidad alegadas.

Deben desestimarse tales alegaciones, como a continuación exponemos:

1.-.En relación a la causa de inadmisbilidad por la no impugnación de la Plantilla Orgánica del Ayuntamiento. Se debe desestimar la argumentación del apelante. La plantilla orgánica tiene carácter de disposición general a efectos estrictamente procesales. La convocatoria impugnada no es un acto confirmatorio de la plantilla , como con error señala el apelante, sino un acto de aplicación de aquella. Por lo tanto el hecho de que no se impugnase la plantilla orgánica no empece a la impugnación del acto de aplicación que es la convocatoria. Distinta cuestión es que se hubiera impugnado la convocatoria por vicios sustantivos de la Plantilla ( impugnación indirecta de la plantilla) que el Concejal aprobó con su voto. Pero este no es el caso pues el recurso de alzada ante el TAN no se fundamenta en esto. Todo ello a efectos de la inadmisibilidad.

2.- Extemporaneidad de los recursos de reposición y alzada. Deben ser rechazadas las alegaciones:

Respecto al recurso de reposición. La interpretación que hace el apelante del ROF y de la Ley 30/1992 es errónea. La doctrina jurisprudencial actual, ya uniforme y estable, señala (también aplicable al presente caso y doctrina reiterada e inconcusa de esta misma Sala con cualquier redacción del precepto de que se trate: 'desde la fecha/ día...' o 'desde el día siguiente...'), interpretando el tema del cómputo, que el cómputo del plazo de un mes para la interposición del recurso administrativo de alzada ha de hacerse desde el día siguiente al de publicación o notificación, de modo que vence el día cuyo ordinal coincida con el de notificación o publicación: 'Así en los plazos señalados por meses el plazo comienza a contarse a partir del día siguiente de la notificación o publicación del acto, siendo la del vencimiento la del día correlativo mensual o anual al de la notificación o publicación.'( STS en relación al cómputo de plazos: 3 Jun. 1999 y auto de 4 Abr. 1993 ,sentencia de la Sala de Revisión de este TS de 2 Abr. 1990, 5 Jun. 2000 doctrina también aplicable al caso). Así debe afirmarse que en el cómputo de que tratamos debe excluirse el día de la notificación o publicación e incluirse el día final o de vencimiento por entero. Conforme a la doctrina referida, al dies a quo para el cómputo del plazo (día de inicio del cómputo) se sitúa en el día siguiente al que se recibe la notificación siendo el dies ad quem ( o día final del cómputo) el día correlativo del mes siguiente al que se produjo la notificación. En definitiva que el plazo comienza a contarse a partir del día siguiente de la notificación o publicación del acto, siendo la del vencimiento la del día correlativo mensual o anual al de la notificación o publicación- o de ser éste inhábil el siguiente- ».Esto es, en el presente caso si la votación del acto se produjo ( como es hecho probado) el 5-6-2008 y se tuvo el plazo de un mes para la interposición del recurso de reposición contra dicho acto, el día de inicio del cómputo fue el 6-6-2008 ( el día siguiente, por lo expuesto) y el plazo para la interposición del recurso terminó el día 5-7-2008 (correlativo al día de la aprobación del acto), siendo éste el último día ( por lo tanto el recurso que se hubiese presentado el 6-7-2008 y siguientes estaría fuera de plazo). Constando que el escrito de interposición del recurso administrativo se presentó el 5-7-2008 es claro que el recurso se interpuso en plazo.

Respecto al recurso de alzada. Es reiterada la doctrina la que señala que ante el silencio administrativo ( sin debida edición de plazos y recursos) el plazo de interposición del recurso queda abierto. Baste señalar la STC 149/2009 , STS 15-1- 1996, STS 23-1-2004 , STS 4-4-2005 ...) en doctrina plenamente trasladable y aplicable al caso que nos ocupa Así tal causa de inadmisibilidad debe ser rechazada como ha señalado esta Sala, en aplicación de la doctrina contenida, entre otras, en la S. TC de 15-12-2003 , en la que se declara: 'QUINTO.- Sobre el tema que nos ocupa hemos declarado, en reiteradas ocasiones, que la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, pues este deber entronca con la cláusula del Estado de Derecho ( art. 1.1 CE ), así como con los valores que proclaman los artículos 24.1 , 103.1 y 106.1 CE (por todas, SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3/6 ; 204/1987, de 21 de diciembre , 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1 ; 86/1998, de 21 de abril, FFJJ 5 y 6; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4 ; y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6). Por este motivo, hemos dicho también que el silencio administrativo de carácter negativo se configura como 'una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración', de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales 'que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver' .Así, con base en la anterior doctrina hemos concluido en la reciente STC 188/2003 , anteriormente citada, que 'si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración. Deducir de ese comportamiento pasivo -que no olvidemos, viene derivado de la propia actitud de la Administración- un consentimiento con el contenido de un acto administrativo que fue impugnado en tiempo y forma, supone una interpretación absolutamente irrazonable desde el punto de vista del derecho de acceso a la jurisdicción, como contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 24.1 CE , pues no debemos descuidar que la Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado' (FJ 6).En consecuencia, habiendo optado los órganos judiciales, de entre las varias opciones interpretativas que la normativa aplicable admitía, por la menos favorable al ejercicio de la acción, esto es, por la única que cerraba de forma irrazonable y desproporcionada el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, en orden a la obtención de una resolución sobre el fondo de la pretensión sometida a la consideración del órgano judicial, no cabe sino estimar el presente recurso de amparo por lesión del derecho a la tutela judicial efectiva de la entidad recurrente en amparo, pues el incumplimiento por parte de la corporación municipal demandada de su obligación legal de resolver de forma expresa el recurso de reposición interpuesto (arts. 94.3 LPA 1958 y 42 LPC 1992), de un lado, y de la obligación de comunicar -precisamente por esa falta de respuesta administrativa- la necesaria instrucción de recursos (arts. 79.2 LPA 1958 y 58.2 LPC 1992), de otro lado, 'ha supuesto que la Administración se beneficiara de su propia irregularidad', por lo que, como este Tribunal ha manifestado reiteradamente, 'no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales' (por todas, STC 179/2003, de 13 de octubre , FJ 4)'. En el mismo sentido, la S. TS de 27-3-2007 señala '...así, es claro que la declaración de extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo que se contiene en la Sentencia impugnada no puede considerarse como una respuesta respetuosa del derecho a la tutela judicial efectiva ... , al haber incumplido la Diputación de Tarragona su deber de resolver de forma expresa el recurso de reposición formulado contra el acto de imposición del pago del precio público...'.

TERCERO .- Sobre la incongruencia de la resolución administrativa dictada por el TAN.

La alegación relativa la incongruencia de la resolución del TAN sí debe ser estimada (la alegación sobre la conservación de la convocatoria queda sin objeto con la estimación de la incongruencia) .

1.-La pretensión articulada por el recurrente en alzada ante el Tan era (folio 6 del expediente) que se dite resolución ' por la que ,estimando el recurso, la anule ( la convocatoria) a fin de que el Ayuntamiento proceda a realizar una nueva convocatoria de provisión de una plaza de empleado de servicios múltiples en la que se incluya el conocimiento del euskara como requisito'.

Pues bien el TAN rechaza tal pretensión pero no obstante ello dice estimar parcialmente el recurso de alzada y anula la convocatoria totalmente por otros motivos distintos a los alegados por el recurrente en alzada.

2.-Dicho lo anterior debemos partir de afirmar que existe incongruencia en la resolución que resuelve el recurso de alzada. La congruencia se predica de la concreta pretensión articulada y no respecto de los motivos que fundamentan la pretensión:

a) La recurrente en alzada exponía unos hechos asimismo exponía su fundamento y , en fin, solicitaba como pretensión/petición la reseñada, que no es la que otorga el TAN ni siquiera parcialmente..

b) La resolución de la alzada dice estimar parcialmente el recurso de alzada pero ello no es así. La resolución desestima la pretensión articulada por la demandante ( que era la señalada) y no se le reconoce el conocimiento del euskara como requisito sino que entiende que la convocatoria no se ajusta a Derecho por faltarle los requisitos necesarios para la provisión de la vacante en cuestión. Es decir aprovechando un recurso de alzada con una pretensión concreta, se hace abstracción de ella y aprovecha para someter a revisión general de legalidad la convocatoria y sus aledaños, pero al margen de lo pedido.

3.-Se incurre en incongruencia tanto cuando la resolución omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda (incongruencia omisiva o por defecto) como cuando resuelve ultra petita partium,más allá de las peticiones de las partes, sobre pretensiones no formuladas (incongruencia positiva o por exceso); y, en fin, cuando se pronuncia extra petita partium,- como es el caso que os ocupa- fuera de las peticiones de las partes, sobre pretensiones diferentes a las planteadas (incongruencia mixta o por desviación). Y el rechazo de la incongruencia ultra petita,por exceso cuando la resolución da más de lo pedido, o extra petita,cuando la resolución cambia lo pedido( al margen de lo pedido), se encuentra en la necesidad de respetar los principios dispositivo y de contradicción ( carácter rogado). Y tal es el caso que nos ocupa.

4.- La congruencia de la resolución que resuelva la alzada viene exigida por el artículo 113.3 LRJyPAC. La cabal y recta interpretación del tal articulo exige hacer los siguientes pronunciamientos:

a) Tal artículo 113.3 en su primer inciso obliga a la Administración a resolver cuantas cuestiones plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. Y en este último caso se exige la audiencia de los mismos ( algo que tampoco hizo la Administración).

b) Pero es que -y esto es lo relevante-, en todo caso,la resolución debe ser congruente( principio de congruencia, que debe interpretarse conforme a lo reseñado ut supra) con las peticiones ( léase pretensiones) formuladas por el recurrente,

c) Que la Administración deba resolver todas las cuestiones que plantee el procedimiento ( planteadas o no por el interesado) no le releva ( antes al contrario le obliga) de ser congruente con las peticiones ( pretensiones ) del recurrente. Ambas cosas no son incompatibles sino que son coherentemente exigibles conforme a los principios que rigen el procedimiento administrativo.

d) La Administración no puede al socaire de un recurso de alzada ( y los principios que lo inspiran, como hemos señalado ut supra) y al margen de la concreta petición instada, realizar una revisión general de legalidad del acto.

5.- Tal es la incongruencia que aprecia esta Sala y que determina la anulación de la resolución impugnada dejándola sin efecto.

6.- En los términos expuesto se ha pronunciado la Jurisprudencia, entre otras STS 7-2-1980 al señalar:

' Que el recurso administrativo no puede entenderse como un presupuesto formal para el desbordamiento de las potestades revocatorias de la Administración, sino como un proceso impugnatorio normal al que es consustancial el principio de congruencia en base del cual la Administración puede revisar, en vía de recurso, en la medida en que venga autorizada por las peticiones del recurrente, pero sólo con tal alcance, para el resto ha de acudir a la revisión de oficio, ya que el ámbito objetivo del recurso está determinado por las pretensiones deducidas, en cuanto que los aspectos del acto impugnado cuyo ataque no se formule expresamente quedan consentidos y, de otra parte, sin recurso no hay posibilidad de revisión (aparte la de oficio) y aquél viene predeterminado por la legitimación que institucionalmente juega exclusivamente respecto de las pretensiones ejercitadas y a la vez que delimita las potestades resolutorias del órgano «ad quem», sin que a ello se oponga la regla de que el órgano administrativo ha de resolver todas las cuestiones que plantee el expediente, pues éstas no pueden tener otro significado que las dudas que se le planteen al órgano decisor sobre la legitimidad del acto recurrido en los aspectos, no en todo el acto, en que incide la pretensión actora - SS. 14 marzo 1964 ( RJ 19641725 ), 5 junio 1967 ( RJ 19673252 ), 16 abril 1975 ( RJ 19752554)-, ya que, en definitiva, el art. 119 de la L. Pro. Adm. no puede interpretarse de forma que destruya el principio de congruencia, extendiendo la facultad resolutoria «ultra petita», al margen o más allá de las pretensiones de los interesados, cuando lo correcto es entenderlo como norma que autoriza a agotar la temática expresa o implícita planteada, esto es, debe aplicarse a cuestiones que teniendo base en el expediente sean consecutivas, interdependientes o complementarias, pues en base de otras exégesis extensivas queda desnaturalizado el concepto de recurso y subvertido el principio general que en materia de competencia enuncia el art. 4 de la L. Pro. Adm.

En el mismo sentido recogiendo la doctrina reiterada del TS, la STS 8-2-1983 ( así como la STS 12-2-1991 ...) que señala:

'Que en orden a la potestad del órgano administrativo que decide el recurso, reconocida en el art. 119 en relación con el 93-1, ambos de la L. Pro. Adm., y la incidencia en la misma del principio de congruencia, la jurisprudencia más reciente - SS. de 5 mayo 1981 ( RJ 19812023 ), 7 octubre y 7 febrero 1980 ( RJ 19803875 y RJ 1980646), 22 marzo 1978 ( RJ 19781134), entre otras- tiene sentado la siguiente doctrina: a) el principio de congruencia es consustancial al recurso administrativo, y la regla del art. 119 ha de entenderse en el sentido de que deben examinarse todos los temas expresa o implícitamente propuestos, más sin definir puntos distintos de los contenidos en las pretensiones formuladas; b) el recurso administrativo no puede entenderse como un presupuesto formal para el desbordamiento de las potestades revocatorias de la Administración ya que su ámbito objetivo está determinado por las pretensiones deducidas, en cuanto que las declaraciones del acto impugnado que no se ataque expresamente quedan consentidas, otorgadas y firmes, pues sólo acudiendo a los medios revisorios previstos en el Ordenamiento puede la Administración contradecir de oficio sus propios actos; c) sin recurso no hay posibilidad de revisión, aparte la de oficio, y aquél viene predeterminado por las pretensiones ejercitadas, que a la vez delimita las potestades resolutorias del Tribunal «ad quem», que no se extiende a todas las cuestiones que plantee el expediente, sino sólo a los aspectos en que incide la pretensión del recurrente, ya que el citado art. 119 no puede interpretarse de forma extensiva que destruya el principio de congruencia, y desnaturalice el concepto del recurso, trastornando el principio general que en materia de competencia enuncia el art. 4 de la L. Pro. Adm.

Y también, en la citada línea jurisprudencial, se ha pronunciado esta Sala en nuestra STSJNavarra de 6-4-2011.

CUARTO .- Costas.

En definitiva, y en base a los fundamentos expuestos, se debe estimar el recurso de apelación con revocación de la Sentencia de instancia y en cuanto al fondo debe estimarse el recurso contencioso.-administrativo interpuesto ya que el acto administrativo impugnado no es conforme a Derecho, debiéndose en consecuencia anular la resolución del TAN.

QUINTO.-Conclusión.

En cuanto a las costas el artículo 139. 1 . y 2. de la LJCA establece que '1.En primera o única instancia el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad. 2. En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.'; así , conforme a la citada regulación legal, y dada la estimación del presente recurso de apelación con estimación del recurso contencioso-administrativo no procede hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en ninguna de las instancias.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey , y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

1 .-Estimamos el presente recurso de apelacióny revocamos la Sentencia nº240/2010 de fecha 1-9-2010 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento abreviado nº169/2009, y en su consecuencia:

2.- Estimamos el recurso contencioso-administrativointerpuesto por el Ayuntamiento de Aoiz contra la Resolución núm. 987 del Tribunal Administrativo de Navarra, de fecha 4 de marzo de 2009 ,y en su consecuencia debemos anular y anulamos la mencionada resolución por no ser conforme a Derecho.

3.- No se hace expresa condena en costasde ninguna de las instancias.

Con testimonio de esta resolución, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento debiendo el Juzgado hacer saber a las partes la resolución del recurso de apelación y llevando a cabo su puntual ejecución.

Contra la presente Sentencia no cabe recurso.

Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.