Sentencia Administrativo Nº 644/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 199/2011 de 30 de Junio de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Primera

Recurso de Apelación 199/11

ILMO. SR. PRESIDENTE:

D. Mariano Ferrando Marzal

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

D. Carlos Altarriba Cano.

Dª. Desamparados Iruela Jiménez

Dª. Estrella Blanes Rodríguez.

Dª. Mª Belén Castelló Checa.

SENTENCIA Nº 644

Valencia, treinta de junio de dos mil quince.

Vistos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso de apelación 199/2011 interpuesto por el Ayuntamiento de Valencia, representado y dirigido por el Letrado Sr. Salavert Escalera contra la sentencia 510/10 de fecha 26 de noviembre de 2010, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Valencia en el procedimiento ordinario 261/2006, y como apelado Dª. Elsa , representada por el Procurador Sr. Alario Mont y dirigido por el Letrado Sr. Llago Navarro.

Siendo Ponente la Ilma. Sra. Doña Mª Belén Castelló Checa quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Valencia dictó en fecha 26 de noviembre de 2010, sentencia 510 con el siguiente fallo:

'1.-DEBO ESTIMAR Y ESTIMO PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DÑA. Elsa , contra la Resolución de fecha 19 de enero de 2006 del Ayuntamiento de Valencia por la que se inadmite el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de la Alcaldía U-5297, de 18 de julio de 2005.

2.-Declarar dicha resolución contraria a derecho, y, en consecuencia anularla y dejarla sin efecto.

3.-Ordenar al Ayuntamiento de Valencia la retroacción de actuaciones administrativas a fin de que resuelva expresamente el recurso de reposición interpuesto por la recurrente contra la Resolución U-5297 de fecha 18 de julio de 2005 y notifique a ésta la resolución que dicte.

4.-No efectuar expresa imposición de las costas.'

SEGUNDO .- Notificada la resolución a las partes interesadas, la parte demandada interpuso recurso de apelación dentro de plazo suplicando que se dicte sentencia por la que se revoque la impugnada y en consecuencia declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.- Dado traslado a la apelada presentó escrito formulando oposición al recurso de apelación y solicitando que dicte resolución por la que se confirme íntegramente la sentencia del Juzgado de 26 de noviembre de 2010 , con expresa imposición de costas.

CUARTO .- Admitido a trámite por el Juzgado se elevaron los autos a la Sala, y se formó el correspondiente rollo de apelación. Personadas las partes, no habiéndose solicitado el recibimiento del recurso a prueba, ni la celebración de vista o presentación de conclusiones, se señaló para votación y fallo el día 30 de junio de 2015, fecha en la que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO .- Constituye el objeto del presente recurso de apelación, la sentencia 510 de fecha 26 de noviembre de 2010, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 4 de Valencia que estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Elsa contra la resolución del Ayuntamiento de fecha 19 de enero de 2005 por la que se inadmite el recurso de reposición interpuesto por la actora contra la resolución de la Alcaldía U-5297 de 18 de julio de 2005, anulando la sentencia la resolución impugnada y ordenando al Ayuntamiento la retroacción de actuaciones a fin de que resuelva expresamente el recurso de reposición interpuesto contra la citada resolución U-5297.

La sentencia de instancia, resuelve en primer lugar las dos causas de inadmisibilidad planteadas por la Administración demandada, rechazándolas. Respecto la primera que pretende la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por tratarse de una resolución que se encuentra relacionada con las ejecuciones de las sentencias dictadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 2 de Valencia, en los procedimiento ordinarios 310/00 y 248/01, señala que así lo entendió el Juzgado con carácter previo, pero dicha resolución fue revocada por la Sala del TSJ de la Comunidad Valenciana mediante sentencia de 3 de marzo de 2009 , por lo que en virtud de los argumentos de la citada sentencia, que señala que es innegable la falta de conexión de este acto administrativo con los términos de la ejecución judicial mencionada, existiendo elementos suficientes para que el Juzgado hubiese tramitado el recurso contencioso-administrativo analizando sobre la corrección a derecho de la inadmisión a trámite del recurso de reposición, rechaza la causa de inadmisibilidad alegada.

En relación con la segunda causa de inadmisibilidad invocada, consistente en que la resolución U-5297 es un acto de trámite no cualificado, concluye que no puede prosperar por cuanto no se hizo mención a la misma en la resolución objeto de recurso, ni fue inadmitido el recurso por dicho motivo, sino que se inadmitió por considerar que se debía promover incidente de ejecución de sentencia, indicando expresamente el Ayuntamiento que el acto era definitivo en vía administrativa.

Entrando en el fondo del recurso lo estima parcialmente por las siguientes argumentaciones; en primer lugar, que la resolución U-5297 se basa en la resolución de la Alcaldía U-5190, de 13 de julio, en la que se declara prioritario en el fomento de la edificación aquellos solares en los que el Servicio de Residuos Sólidos, haya realizado actuaciones propias de su competencia, e iniciar las actuaciones que procedan; en segundo lugar, el informe del departamento de asesoramiento urbanístico, hace expresa referencia al listado de solares en los que se ha realizado actuaciones por el Servicio de Residuos Sólidos, entre los que se encuentra el sito en la CALLE000 nº NUM000 , sin que en ningún momento se haga referencia a la ejecución de las sentencias dictadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valencia; y en tercer lugar, la resolución U-5297 se dicta en virtud del deber de edificar establecido en el artículo 14 de la Ley 6/1998 y en el artículo 85 de la Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística en la Comunidad Valenciana , para que la recurrente solicitara en el plazo de un año licencia para la edificación de la parcela, y en su caso, adquiriera los excedentes de aprovechamiento que presentara la misma, advirtiéndole que de no efectuarlo se incoaría expediente declarativo del incumplimiento de la obligación de edificar y, si procediera, la parcela quedaría inscrita en el Registro Municipal de Solares y Edificios a Rehabilitar, con los efectos del artículo 98 de la Ley 6/1994 .

Concluye que por ello el recurso debe ser parcialmente estimado, pues la resolución de 19 de enero de 2006 no se considera ajustada a derecho, ya que el Ayuntamiento tendría que haber entrado a resolver los distintos motivos articulados por la recurrente en su recurso de reposición, en lugar de su inadmisión a trámite, sin que en esta sede por su carácter revisor, le corresponda pronunciarse sobre los mismos, ordenando la retroacción de actuaciones para que de conformidad con los artículos 42.1 y 43.3 de la Ley 30/1992 , resuelva expresamente el recurso y lo notifique al interesado.

SEGUNDO .- La parte apelante sostiene su pretensión estimatoria del recurso de apelación alegando en síntesis;

-La sentencia debió declarar inadmisible el recurso interpuesto, por cuanto la resolución municipal recurrida fue dictada en ejecución de las sentencias dictadas en los procedimientos ordinarios 310/00 y 248/01, así como del auto de 7 de septiembre de 2004, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 2 de Valencia en el PO 310/00 .

-El Juzgado debió entrar a conocer de la segunda causa de inadmisibilidad alegada por el Ayuntamiento de Valencia en su escrito de contestación a la demanda, en cuanto que la resolución municipal recurrida constituye un acto de mero trámite no cualificado, y por ello no susceptible de impugnación, al amparo de lo establecido en el artículo 69 c) en relación con el artículo 25 de la LJCA .

TERCERO.- La apelada sostiene su oposición al recurso de apelación, alegando en síntesis que;

-Respecto la primera inadmisibilidad alegada, ya se ha pronunciado la Sala mediante sentencia de 3 de marzo de 2009 , que revocó el auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 4 de Valencia, de fecha 3 de noviembre de 2006 , que inadmitió el recurso contencioso-administrativo contra la inadmisión del recurso de reposición contra la resolución del Ayuntamiento U-5297, ordenando la Sala la tramitación del proceso contencioso-administrativo.

-Respecto la segunda causa de inadmisibilidad sostiene que se trata de un planteamiento que atenta a su derecho de defensa, al principio de seguridad jurídica y a la doctrina de los actos propios.

Añade que el recurso de reposición no se interpuso frente a acto de trámite, sino frente a resolución con plenos efectos jurídicos, donde se adoptan decisiones susceptibles de ser revisadas en sede jurisdiccional, tal y como ha informado el Ayuntamiento ofreciendo los pertinentes recursos, siendo que una vez interpuesto, en primer lugar se emitió un informe con una pospuesta de resolución, que fue sustituida en base a un informe de la asesoría jurídica, por otra que lo inadmitía.

CUARTO .- Es consolidada doctrina jurisprudencial la relativa a que en la apelación no puede revisar de oficio los razonamientos y las resoluciones al margen de los motivos y consideraciones aducidas por el apelante como fundamento de su pretensión que requiere la individualización de los motivos que sirven de fundamento, a fin de que puedan examinarse los límites y en congruencia con los términos con que venga facilitada la pretensión revisora de la resolución de instancia, lo que es consustancial al entendimiento de que el recurso de apelación contencioso administrativo tiene exclusivamente por objeto depurar el resultado procesal contenido en la instancia anterior, de tal modo que el escrito de alegaciones de la parte apelante ha de proceder a una crítica de la resolución apelada, que es lo que sirve de base y fundamento a la pretensión de sustitución de pronunciamiento recaído antes por otro diferente.

QUINTO.- Lo primero que debemos señalar es que la resolución que fue impugnada en la instancia, y anulada por la sentencia hoy apelada, es la resolución de 19 de enero de 2006 de la Alcaldía del Ayuntamiento de Valenciana que inadmite el recurso de reposición interpuesto por la actora, Dª. Elsa , contra la resolución de la Alcaldía U-5297 de 18 de julio de 2005, por la que se le requiere para que solicite licencia de edificación en el plazo máximo de un año, ' ya que de conformidad con el informe de la Asesoría Jurídica de 28 de noviembre de 2005, la Resolución impugnada se dicta en ejecución de las Sentencias nº 35/2002 y 36/2002 dictadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 en los recursos 319/00 y 248/01, así como del Auto de 7 de septiembre de 2004 dictado en el incidente de ejecución de esas Sentencias, pudiendo instar directamente lo que estime oportuno ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo.'

Como señala la sentencia recurrida, el mismo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, dictó en el ámbito del mismo procedimiento ordinario 261/2006, auto en fecha 3 de noviembre de 2006, por el que declaraba la inadmisión del recurso contencioso-administrativo frente a la resolución de la Alcaldía de 19 de enero de 2006 que inadmitía el recurso de reposición contra la resolución de la Alcaldía U-5297 de 18 de julio de 2005, al entender que esta última resolución se dictaba en ejecución de las sentencias 35/02 y 36/02, y del auto de 7 de septiembre de 2004, dictado en incidente de ejecución de sentencias, considerando el citado auto de 3 de noviembre de 2006 , que el acto no era susceptible de impugnación individualizada, sin embargo dicho auto fue anulado por sentencia de esta Sala y Sección de fecha 3 de marzo de 2009, dictada en el recurso de apelación 682/2007 , donde se ordenó tramitar el proceso por los trámites legales procedentes y ante el juzgado competente, al considerar la Sala la falta de conexión del acto administrativo impugnado con la ejecución.

Frente a ello, sostiene la apelante los mismos argumentos que alegó en la instancia y que ya fueron resueltos por la citada sentencia, pues manifiesta que el auto dictado en fecha 7 de septiembre de 2004, vincula la ejecución de las sentencias y la concesión de nueva licencia de parcelación, y esta última a la agrupación de parcelas, de manera que una vez cumplida dicha condición, pueda legalizarse la obra y concederse la licencia de primera utilización, respondiendo la actuación del Ayuntamiento al cumplimiento de la sentencias, como se desprende de sus resoluciones.

Añade que la circunstancia de que la edificación forzosa está directamente relacionada con la ejecución forzosa de las citadas resoluciones judiciales no solo lo manifiesta la Administración sino que se desprende de la propia demanda, siendo además que el hecho de que en la resolución municipal originaria no existan referencias a las previas resoluciones judiciales, no impide que existan cuestiones que, planteadas por la recurrente, se derivan necesariamente de la ejecución de las sentencias y auto dictados.

Pues bien frente tales argumentos, debe reiterarse, para desestimarlos, lo ya resuelto por esta Sala y Sección en la sentencia ya citada de fecha 3 de marzo de 2009, dictada en el recurso de apelación 682/2007 , donde se anuló el auto de inadmisión y se ordenó tramitar el recurso contencioso-administrativo en base a los siguientes fundamentos:

'CUARTO.- En el acto municipal de 18 de julio de 2005, Resolución U-5297 (que consta en el expediente en pag. 75) no se cita nunca, ni hay referencia alguna a que se trata de un acto de ejecución que se enmarca en un proceso similar de cumplimiento de resoluciones judiciales anteriores, no puede dudarse de ello. O dicho más claramente, sin una especial argumentación, se puede admitir (basta leer, entre otros, los fundamentos del servicio de asesoramiento urbanístico del Ayuntamiento de Valencia de fecha 23 de noviembre de 2005) que estamos ante un acto que impone una obligación de edificación forzosa que se justifica expresamente en los preceptivos deberes de edificación del art. 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril y art. 85 LRAU, y que sólo está directamente relacionado con los asuntos debatidos en las sentencias referidas, por el hecho de que se refieren a la misma finca o colindantes, pero sin duda estamos ante aspectos cualitativamente distintos. Así, el citado acto de 18 de julio de 2005 cita directamente otro anterior del mismo Ayuntamiento de 13 de julio de 2005 (que consta en autos asimismo) en virtud del cual se declara prioritario el fomento de la edificación en solares, como el de la C/ DIRECCION000 NUM000 y queda suficientemente motivado en el mismo que no sólo no vulnera las sentencia citadas o el Auto de 7 de septiembre de 2004 , extremo por el que la inadmisión del recurso de reposición no encuentra fundamento, como dijo el Ayuntamiento de Valencia, en que es un acto de ejecución de esas decisiones. Esa razón sólo la invoca el escrito de la asesoría jurídica de 28 de noviembre de 2005 en un 'escueto folio'; mientras que en el escrito de fecha 23.11.2005 que evacua el Servicio de asesoramiento urbanístico hay toda una argumentación de fondo sobre un recurso que se inadmitió en base a la citada opinión municipal de 28 de noviembre de 2005; y en ese escrito de fecha 23.11.2005 lo que se propone es 'desestimar el recurso de reposición', y en ningún momento se declara la no sustantividad impugnatoria del acto de fecha 18 de julio de 2005.

En consecuencia, tenemos un informe administrativo que conecta la orden de edificación forzosa con un acto de ejecución de sentencias previas judiciales (el de 28.11.2005 ) por lo que propone que se declarar inadmisible a trámite el recurso de reposición (lo que hace la Administración a la postre con la Resolución U-5297 de 18.07.2005); mientras que el informe del servicio de urbanismo no aprecia esa relación con las decisiones judiciales que anularon sendas licencias de parcelación y edificación en su caso, y que dejan como mecanismo válidos de cumplimiento de las decisiones judiciales la agrupación forzosa a efectos de la edificación.

Desde ahí, la orden de edificación del acto de fecha 18.07.2005, hasta para la misma Administración no aparece de manera tan clara conectada con un acto de ejecución de las meritadas sentencias y del Auto de 7 de septiembre de 2004, con lo que tampoco está tan claro el carácter autónomo o sustantivo del mismo, como para que esa discrepancia debiera ser remitida al incidente de ejecución de sentencias. La misma Administración, en fin, duda de esa configuración y admite en ocasiones esa falta de sustantividad; pero en otro caso admite lo contrario y entra sobre el fondo del recurso de reposición y contestas las apreciaciones del recurrente, lo que es patente de que en ocasiones ve la resolución U-5297 de 18 de julio de 2005 como algo distinto a un mero acto ligado a un incidente de ejecución de sentencia pues lo conecta con un deber o decisión autónomo de edificación forzosa. Deber que, y esto es otra cosa, al ordenar la edificación forzosa de suyo puede llevar a que la misma no se haga efectivamente, sin entrar en las vicisitudes en su caso y la posible exigencia coactiva de ese deber incumplido a través de los cauces propio del derecho urbanístico- extremo por lo que pretende el Ayuntamiento verlo o que encaja de manera natural como un acto de ejecución del mismo Auto de 7 de septiembre que, evidentemente, no afecta al resto de potestades urbanística del Ayuntamiento.

Por todo esto, es innegable para la Sala la falta de conexión de este acto administrativo con los exactos términos de la ejecución judicial mencionada, extremo por el que el juzgador a quo inadmitió incorrectamente el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra la inadmisión del recurso de reposición interpuesto contra ese acto administrativo de 18 de julio de 2005, que es independiente o no trae causa directa de la ejecución de sentencias mencionadas en este recurso. Hay elementos bastantes para que esa conexión no sea tan evidente, y como para que el juzgador a quo hubiese tramitado el recurso contencioso- administrativo y entrado sobre el fondo analizase y decidiese sobre la corrección en derecho del acto de inadmisión a trámite del recurso de reposición contra la Resolución U-5297 de 18 de julio, del Ayuntamiento de Valencia.

En suma, procede estimar el recurso de apelación, anular el auto apelado y ordenar la admisión y tramitación del recurso contencioso-administrativo ante el juzgado competente.'

Por lo expuesto el primer motivo de apelación debe ser desestimado.

-En segundo lugar invoca la apelante que el Juzgado debió entrar a conocer de la segunda causa de inadmisibilidad alegada por el Ayuntamiento en su escrito de contestación a la demanda, en cuanto considera que la resolución municipal frente a la que se interpuso el recurso de reposición constituye un acto de mero trámite no cualificado, y por ello no susceptible de impugnación al amparo de lo dispuesto en los artículos 69c) en relación con el 25 de la LJCA .

Añade que no comparte el criterio sostenido por el Juzgador, pues olvida que se trata de una cuestión de carácter público que ha de ser apreciado incluso de oficio, por lo que el hecho de que nos encontremos ante una jurisdicción revisora no guarda relación con la circunstancia de que nos encontremos ante una cuestión procesal de orden público.

Sostiene que la determinación de si un acto es o no impugnable depende de la norma que lo regula y no del criterio del órgano que lo notifica, por lo que aunque la Administración haya notificado el acto como definitivo no significa que lo sea, y que la circunstancia de que la Administración inadmitiera el recurso de reposición por entender que no cabía recurso autónomo al tratarse de una cuestión de ejecución, no excluye la posible concurrencia de otros motivos de inadmisión.

Pues bien, para resolver el presente motivo debemos señalar en primer lugar que la sentencia de instancia rechaza tal causa de inadmisibilidad, al señalar que no puede prosperar, por cuanto no se hizo mención a la misma en la resolución objeto del recurso, ni la misma fue el motivo de la inadmisión del recurso de reposición, debiendo por tanto analizar la Sala si conforme las alegaciones de la recurrente la sentencia debió apreciar la causa de inadmisibilidad establecida en el artículo 69 c) en relación con el artículo 25 de la LJCA al entender la apelante que nos encontramos ante un acto no susceptible de impugnación.

Debemos atender en primer lugar al contenido de la resolución de cuya calificación se trata, siendo esta la resolución U-5297, de fecha 18 de julio de 2005, que resuelve:

'PRIMERO.-Requerir a (.......), para que en cumplimiento del deber de edificar que tienen los propietarios de suelo urbano, según el artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones y el artículo 85 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística , soliciten licencia para la edificación conjunta de ambas fincas y, en su caso, adquieran los excedentes de aprovechamiento que presente las mismas en el plazo máximo de un año, contado a partir de la notificación de la presente Resolución.

(....)

SEGUNDO.- Advertir a los propietarios que, en el supuesto de no solicitar licencia y, en su caso, adquirir los excedentes de aprovechamientos correspondientes en el citado plazo, según los artículos 85.3, 96 y 97 de la LRAU, se incoará expediente declarativo del incumplimiento de la obligación de edificar y, si procede, la parcela quedaría inscrita en el Registro Municipal de Solares y Edificios a Rehabilitar, con los efectos previstos en el artículo 98 de la LRAU que, con carácter general, son los siguientes:

(....)

TERCERO.-El plazo de un año para solicitar licencia será prorrogable por causa justificada y no procederá la declaración de incumplimiento del deber de edificar si antes de la conclusión de dicho plazo el propietario solicita la inclusión voluntaria en el Registro Municipal de Solares y Edificios a Rehabilitar.

CUARTO.-Las condiciones urbanísticas de las fincas cuya edificación se ordena son (....)

QUINTO.- Advertir a los propietarios que, una vez solicitada la licencia de edificación, la caducidad de la misma por causa imputable al propietario, o la no subsanación de las deficiencias que se observen en los proyectos y demás documentación presentada dentro del plazo que se establezca producirán los mismos efectos que la falta de solicitud y, por lo tanto, determinarán, previo expediente declarativo del incumplimiento de la obligación de edificar, la inclusión de la parcela en el Registro Municipal de Solares y Edificios a Rehabilitar.

SEXTO.-A los efectos previstos en el artículo 85.4 de la LARU, y una vez notificados los propietarios, comuníquese la presente Resolución al Registro de la Propiedad.'

Pues bien, como señala la recurrente, la circunstancia de que dicha resolución contenga pie de recurso y haya sido notificada por la Administración como definitiva, no determina su naturaleza, sin embargo lo cierto es que la resolución U-5297, atendiendo al contenido de la misma es un acto definitivo ordenando cuanto hemos expuesto, no un mero acto de trámite como pretende la apelante, por lo que no procede estimar el segundo motivo de apelación esgrimido al no tratarse de un acto de trámite no susceptible de impugnación.

Por lo expuesto el recurso de apelación debe ser desestimado.

SEXTO- . De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA , procede hacer imposición de costas a la parte apelante al haberse desestimado totalmente el recurso de apelación, si bien, como permite el apartado 3 de aquel precepto legal, y atendiendo a la actividad procesal desplegada por la parte apelada al oponerse a la apelación, procede limitar su cuantía, quedando fijada en la cifra máxima de 750 euros por el concepto de defensa y 334,38 por el de representación.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso de apelación entablado por el Ayuntamiento de Valencia contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Valencia de fecha 26 de noviembre de 2010 , dictada en el procedimiento ordinario 261/2006.

Condenar a la parte apelante al pago de las costas procesales causadas en esta apelación, que se limitan a la cifra máxima de 750 euros por el concepto de defensa y 334,38 por el de representación de la apelada.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra ella no cabe interponer recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Magistrada ponente, que lo ha sido para la celebración del presente recurso, celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.