Sentencia Administrativo Nº 645/2016, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 653/2015 de 25 de Abril de 2016

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

Sala de lo Contencioso-administrativo de

VALLADOLID

Sección Primera

SENTENCIA: 00645/2016

N56820 - JVA

N.I.G: 47186 33 3 2015 0104127

Procedimiento: AP RECURSO DE APELACION 0000653 /2015

Sobre: ADMINISTRACION LOCAL

De AYUNTAMIENTO DE ALAR DEL REY

Representación: D.ª MARIA DEL PILAR MANZANO SALCEDO

Letrado: D. EDUARDO MORENO HERRERO

Contra DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE PALENCIA

Representación: D.ª NATALIA DOLORES MONSALVE RODRIGUEZ

Letrado: D. RAFAEL CALVO GARCÍA-ORTEGA

SENTENCIA N.º 645

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA

MAGISTRADOS:

DOÑA MARÍA DE LA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ

En Valladolid, a veintiséis de abril de dos mil dieciséis.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid el rollo de apelación n.º 653/2015, dimanante del recurso contencioso-administrativo n.º 71/2015, procedimiento abreviado del Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número Uno de Palencia, interpuesto por el Ayuntamiento de Alar del Rey, representado por la Procuradora Sra. Manzano Salcedo, siendo parte apelada la Diputación Provincial de Palencia, representada por la Procuradora Monsalve Rodríguez, siendo objeto de apelación la sentencia del referido Juzgado de 10 de septiembre de 2015 , y habiéndose seguido el procedimiento previsto para el recurso de apelación en la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa.

Antecedentes

PRIMERO. La representación procesal de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número Uno de Palencia de 10 de septiembre de 2015 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

' Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALAR DEL REY declaro en lo aquí debatido ser conforme a derecho la Resolución de 26 de Enero de 2015 dada por Decreto de la Presidencia de la Diputación Provincial de Palencia, desestimadora del recurso de reposición formulado el 23 de Diciembre de 2014 contra la Resolución de 24 de Octubre de 2014, recaída en el expediente de Suministro de Agua con Cisternas de Alar del Rey, sobre convocatoria de ayudas a ayuntamientos y entidades locales menores de la provincia destinada a financiar gastos derivados del suministro de agua mediante cisternas durante el año 2014, en la que se minora ayuda por el suministro del Ayuntamiento de Alar del Rey a las localidades de San Quirce de Riopisuerga y Barrio de San Vicente, que no se anula por resultar ajustada al ordenamiento jurídico.

No se hace imposición imposición de las costas procesales a la parte recurrente.

Por prescripción del art. 81.1-a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa pese a versar el presente asunto sobre cuantía inferior a 30.001 euros, esta sentencia es susceptible de recurso de apelación al tratarse de un litigio entre administraciones públicas.'

SEGUNDO. Una vez formalizado el recurso fue remitido a la Sala por el Juzgado por escrito de 10 de diciembre de 2015, formándose rollo de apelación que fue registrado con el n.º 653/2015.

TERCERO. Se señaló para votación y fallo el día 30 de marzo de 2016.

CUARTO. Por providencia de la misma fecha del señalamiento se confirió traslado a las partes para alegaciones, conforme al artículo 33.2 LJCA , sobre la existencia de una posible causa de inadmisión por la cuantía, alegaciones que efectuaron con el resultado que obra en autos.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA .

Fundamentos

PRIMERO. El presente recurso de apelación se ha interpuesto frente a sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Núm. Uno de Palencia la cual desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento apelante en esta segunda instancia, al considerar que se pretende que se abonen como gastos justificados de la convocatoria los relativos al coste del personal de la propia entidad local demandante.

Lo que razona la sentencia apelada es que no cabe conceder ayuda por los gastos correspondientes al coste del personal propio de la entidad que se ha aplicado a la realización de abastecimiento de agua de las entidades locales menores integradas en el propio municipio, ya que esta es una actividad obligatoria del Ayuntamiento respecto a las referidas entidades locales, correspondiendo a este personal las retribuciones correspondientes por la realización de sus servicios.

Lo que se razona por el Ayuntamiento apelante como único motivo de apelación es que la sentencia dictada por el Juzgado es incongruente en cuanto que se está dando una respuesta contraria al debate de las partes en el procedimiento.

SEGUNDO. En primer lugar hemos de comenzar por expresar que en el presente caso nos encontramos ante un litigio entre administraciones públicas, lo que conforme al 81.2.c) de LJCA, nos ha de llevar a la conclusión de que el recurso de apelación ha de ser admitido, pese a que su cuantía es inferior a la establecida en el artículo 81.1.a) de la Ley jurisdiccional . Ciertamente ha de entenderse que para que haya un litigio entre Administraciones Públicas no basta con la mera presencia de la Administración para calificar como tal el litigio, sino que aquéllas han de actuar como tales Administraciones, ejercitando sus facultades exhorbitantes, de 'imperium'. Se ha de dirigir, así, a salvaguardar las competencias y atribuciones que el Ordenamiento Jurídico atribuye a una de ellas, y que son desconocidas o vulneradas por la otra Administración.

En este sentido puede traerse a colación los argumentos que sobre el particular se dan en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 21 de enero de 2005 , sentencia 5/2005 , que reproduce los argumentos de su Sentencia de fecha 15 de julio del año 2004, dictada en el Recurso de apelación número 6/2003 , que razona sobre el particular lo siguiente:

'«Tercero.- Ahora bien, como acabamos de observar, la falta de cuantía del Recurso de apelación no es obstáculo a su examen de fondo si se trata de un litigio entre Administraciones Públicas.

Para resolver si una liquidación de cuotas de la Seguridad Social que se practica a un Ayuntamiento y se impugna por éste, primero en vía administrativa por un Recurso de alzada, y más tarde ante la desestimación de éste, ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es o no un litigio entre Administraciones Públicas, podemos entender que tal será sólo aquel en que las Administraciones Públicas en conflicto se hallen ambas en el ejercicio de facultades y competencias que las normas les atribuyen como tales Administraciones Públicas,

La determinación de la existencia de un conflicto entre Administraciones Públicas susceptible de ser considerado por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como 'litigio entre Administraciones Públicas', pasaría pues por la comprobación por el Juez o Tribunal de varios extremos a saber: 1º Que las partes del recurso contencioso-administrativo fueran Administraciones Públicas, para lo que habría que estar a lo que la LJCA (RCL 1998, 1741) y la Jurisprudencia del Tribunal Supremo entienden por 'Administración Pública'; 2º La segunda condición que habría de concurrir junto a la primera, es que la Administración Pública recurrente lo hiciese en el ejercicio de las potestades y competencias que el Ordenamiento Jurídico le atribuye en cuanto tal Administración Pública, o si se quiere que esa Administración recurrente actuase como Administración Pública usando de la posición privilegiada y de las facultades que ello comporta, que son características de esa condición de sujeto de Derecho Público, y que el Derecho le atribuye para la defensa del interés público o general que como tal Administración Pública le corresponde, y para determinar la existencia y realidad de este segundo presupuesto, habría que acudir a la normativa reguladora de la organización y funcionamiento de la Administración Pública de que se tratase, y dentro de ella, a el conjunto de competencias que tal normativa da a la correspondiente Administración, y las potestades de las que goza para el adecuado ejercicio de esas competencias, y una vez determinado lo anterior, analizar el conflicto con la Administración Pública con la que se plantea, para finalmente determinar si la actuación administrativa es conforme a Derecho, o por el contrario no lo es por infringir -invadiéndolas o desconociéndolas-, esas potestades y competencias de la Administración recurrente; se trataría pues, de la resolución por los Tribunales de Justicia de un típico conflicto interadministrativo, es decir, aquel en el cual los sujetos enfrentados lo son en tanto Administraciones Públicas, y no en otra condición.

En el presente caso, siendo la parte recurrente una entidad local, concretamente un Ayuntamiento, al que la Administración General del Estado (MTAS) reclama el pago de unas cuotas de la Seguridad Social por determinados trabajadores a su servicio, la primera condición que acabamos de exponer su cumple, pues nadie duda de que los Ayuntamientos son Administraciones Públicas, y además Administraciones Públicas territoriales, como el Estado o las Comunidades Autónomas.

Ahora bien, esto no significa, según entiende esta Sala, que el Ayuntamiento al impugnar el Acta de liquidación que le levanta la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, esté actuando en el ejercicio de competencias o potestades que como Administración Local le atribuye su normativa básica, la Ley 7/1985, de 2 de abril (RCL 1985, 799, 1372), de Bases de Régimen Local, ni ninguna otra norma reguladora del Régimen Local o incluso sectorial en la que se atribuyan a las entidades locales competencias o potestades administrativas, como serían vr. gratia la legislación urbanística, la de medio ambiente, la de expropiación forzosa, la de montes, aguas o costas, la de Tráfico y de Seguridad Vial, la legislación fiscal en determinados supuestos, y así un largo de número de normas de este carácter de las que sin duda derivan posibilidades de actuación para la Administración Local como Administración Pública -sola o en concurrencia con otras Administraciones Públicas que igualmente pueden tener competencias en la materia-, porque se le atribuye la titularidad o la gestión de determinados bienes, la prestación de concretos servicios o la salvaguarda de intereses públicos o generales en cuanto Administración Pública mediante el ejercicio de potestades de Derecho Público.

Así pues, si un Ayuntamiento, o cualquier otra Administración Pública, en su condición de empresario o empleador de trabajadores a su servicio, tiene que abonar a otra Administración Pública, que ostenta la competencia en la materia por corresponderle la liquidación, gestión y recaudación de las cotizaciones a la Seguridad Social, unas determinadas cantidades de dinero y no lo hace, y si a consecuencia de ello la Administración competente le levanta un Acta de liquidación de cuotas, que duda cabe de que no puede considerársele Administración Pública si impugna esa liquidación, porque en tal caso el Ayuntamiento frente al MTAS está actuando como empresario o empleador laboral, sujeto al pago de las prestaciones patrimoniales públicas en que consisten las cuotas a la Seguridad Social, como cualquier otro empresario y no como Administración Pública, como del mismo modo sucedería si el Ayuntamiento reclamase el pago de determinado tributo local a otra Administración Pública, institucional por ejemplo, y esta última impugnara esa actuación administrativa del Ayuntamiento dirigida a la liquidación y recaudación del tributo local, pretendiendo que en su condición de sujeto pasivo del tributo se le considerase Administración Pública, y por tanto el litigio que promoviese tuviera el carácter de 'litigio entre Administraciones Públicas', siendo así que el ámbito de las competencias de esa Administración institucional fuese uno concreto y determinado, por ejemplo la gestión del dominio público aéreo, o portuario, lo que llevaría sin duda a entender que esa Administración institucional fuese considerada, a efectos del conflicto, como cualquier otro contribuyente y no como Administración Pública, en tanto que si el conflicto fuera el uso o gestión de ese dominio público aéreo o portuario, que además de corresponder su gestión o titularidad a la Administración institucional, estuviera incluido en el término municipal correspondiente y en esa medida sujeto también a determinadas facultades del Municipio, por ejemplo urbanísticas o medio ambientales, sí cabría entonces considerar que el litigio es interadministrativo, siendo los ejemplos de este tipo innumerables.

Es verdad que la jurisprudencia del Tribunal Supremo y ni siquiera las Salas de lo Contencioso-Administrativo o los comentarios doctrinales a la LJCA, se han pronunciado todavía sobre el contenido y alcance de la expresión 'litigios entre Administraciones Públicas' a los efectos de la admisión del Recurso de apelación en Recursos Contencioso-Administrativos promovidos por una Administración Pública frente a otra, si la cuantía del Recurso no alcanza los tres millones de ptas., y que la redacción literal de la letra c) del artículo 81.2 es tan escueta que no aclara la cuestión, pero no debe olvidarse que, en todo caso, siendo el supuesto una excepción a la irrecurribilidad general de las Sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo cuya cuantía no exceda de tres millones de ptas., que sienta el artículo 81.1.a) de la LJCA (RCL 1998, 1741), y en esa condición de excepción un ventaja o posición procesal favorable frente al resto de los litigantes ante esta Jurisdicción, que sólo podrán apelar cuando la cuantía del Recurso supere aquella cantidad, en cuanto tal ventaja, precisa de una interpretación que, sin contrariar el tenor literal de la regla, lo sitúe en sus justos términos, que no son otros que los de entender que litigio entre Administraciones Públicas es aquel en el que las Administraciones Públicas que se enfrentan en el proceso, lo hacen en su condición de tales Administraciones Públicas, como hemos expuesto anteriormente, y ello para evitar el injustificado agravio comparativo frente a los demás litigantes, de que por el mero hecho de ser Administración Pública, aunque en la actuación administrativa impugnada ante esta Jurisdicción esa Administración Pública se halle frente a aquella de la que proviene la actuación administrativa impugnada como un particular, o si se quiere como un simple administrado, se vea en una situación procesal de ventaja frente al resto de los particulares litigantes, que carece de una justificación objetiva y razonable, lo que de aceptarse convertiría esa posibilidad de recurrir, en un privilegio incompatible con las ratio legis del precepto cuestionado.

Los argumentos que acaban de exponerse cobran sentido si se analiza el artículo 44 de la LJCA que dice como sigue: '1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. 2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad. 3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara'.

El precepto que acaba de transcribirse pone de relieve, a juicio de esta Sala y Sección, que si una determinada Administración Pública considera en una controversia frente a otra, que se halla frente a ella como Administración Pública en el ejercicio o en la defensa de potestades y competencias que el Ordenamiento Jurídico le atribuye, y no como un particular, entonces y en esa medida de que se trata de Administraciones Públicas enfrentadas, no tendrá que hacer uso, frente a la Administración contraria cuya actuación considere que vulnera sus facultades, de la vía del Recurso administrativo, sino que previo requerimiento potestativo a la Administración de que se trate, podrá acudir directamente a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y ello porque siendo el conflicto entre Administraciones Públicas cada una de las cuales defiende las competencias que les da la norma, se excluye la utilización del Recurso administrativo al entenderse que su uso es propio de quien se encuentra frente a la actuación que recurre como un administrado esto es, sujeto a las potestades exorbitantes que el Derecho confiere a la Administración respecto a dichos particulares, o en otras palabras, defendiendo su interés como administrado, y no como Administración Pública que tiene intereses públicos o generales de la misma importancia que los de la Administración de la que proviene la actuación impugnada.

La aplicación de las precedentes consideraciones al supuesto analizado, nos ha de llevar a la conclusión que en el presente caso la Administración apelante está ejercitando sus facultades de carácter cogente, tendentes al abastecimiento de agua, que tiene la consideración de servicio mínimo obligatorio previsto en el artículo 26.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local . Por otro lado, la entidad provincial está ejercitando sus competencias de cooperación para la prestación de los servicios municipales conforme al artículo 31.1 y 36.1. b) de la misma Ley . Es decir, se trata de dos entes locales ejercitando la competencia que a cada uno de ellos les confiere la legislación de régimen local, coadyuvando el ente provincial a realizar las competencias locales, otorgando al efecto un medio de ayuda como es la subvención.

El recurso de apelación interpuesto ha de entenderse, consiguientemente, que es susceptible de admisión.

TERCERO. En lo que respecta al fondo del asunto, el único motivo que se arguye por el Ayuntamiento apelante es la existencia de incongruencia en la sentencia, apartándose de las pretensiones y argumentos de las partes, en cuanto que considera que de los gastos justificados solo 420 euros procedían de combustible, por lo que si se admitió por la Diputación 1.491,50 euros el resto debían de provenir del personal.

El análisis de esta cuestión no puede ser constitutivo de incongruencia, por cuanto, como alega la Diputación apelada, entre sus argumentos de defensa para la desestimación del recurso se encontraba el atinente a que no era subvencionable la prestación del servicio por el Ayuntamiento con sus propios medios, al no ser ello el objeto de la convocatoria, y obra en el expediente administrativo justificación de gastos por importe de 11.164,65 euros correspondientes a horas de personal.

Y ciertamente lo que se razona en la sentencia es que esta cifra no es susceptible de subvención, por los motivos que en la misma se expresan. Por lo tanto, la sentencia no puede ser tachada de incongruente en cuanto se da respuesta a las cuestiones planteadas, al expresar que estos gastos no son subvencionables conforme a las bases de la convocatoria.

Conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo se incurre en el vicio de incongruencia tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda ( SSTS 15 de febrero , 9 de junio , 10 de diciembre de 2003 y 15 de noviembre de 2004 , 15 de junio de 2005 ), es decir la incongruencia omisiva o por defecto; como cuando resuelve sobre pretensiones no formuladas, o sea incongruencia positiva o por exceso ( sentencias de 13 , 21 y 27 de octubre de 2004 , 20 de septiembre de 2005 y 4 de octubre de 2005 ); o sobre cuestiones diferentes a las planteadas incongruencia mixta o por desviación (así entre otras 4 de abril de 2002, 17 de julio y 21 de octubre de 2003 y 15 de junio de 2005).

Sin embargo, en el presente caso, como se ha razonado se están resolviendo cuestiones suscitadas por las partes, por lo que no puede entenderse que exista género alguno de incongruencia, sin que se pueda entrar en otras cuestiones no planteadas, como sería la procedencia de la subvención por gastos de personal, cuestión que ni siquiera es planteada por la parte actora.

CUARTO. Por todo ello ha de desestimarse el recurso de apelación, debiendo estarse a lo establecido en la sentencia apelada sobre desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

QUINTO. En cuanto a las costas de esta segunda instancia, de conformidad con el artículo 139.2 de la LJCA , desestimado el recurso de apelación procede su imposición a la parte apelante, debiendo estarse respecto a las de primera instancia a lo acordado en la sentencia apelada.

En aplicación del principio de moderación, con entidad superior al que pueda aplicarse en las relaciones entre abogado y cliente, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada por el Letrado, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos ha de ser la cantidad de 1.000 euros.

Vistoslos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo Núm. Uno de Palencia de 10 de septiembre de 2015 , debiendo estarse a la parte dispositiva de dicha sentencia en cuanto a la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, todo ello con imposición de las costas de esta segunda instancia a la parte apelante, en la cuantía máxima por todos los conceptos de 1.000 euros, debiendo estarse en cuanto a las de la primera a lo acordado en la sentencia apelada.

Contra la presente resolución no cabe la interposición de recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa, en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.