Sentencia Administrativo Nº 648/2004, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 2213/1998 de 20 de Julio de 2004

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.9

MADRID

SENTENCIA: 00648/2004

S E N T E N C I A Nº 648

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION NOVENA

ILMOS. SRES.:

PRESIDENTE:

D. RAMON VERON OLARTE

MAGISTRADOS:

Dña. ANGELES HUET DE SANDE

D. JUAN MIGUEL MASSIGOGE BENEGIU

Dña. BERTA SANTILLAN PEDROSA

D. JOSE LUIS QUESADA VAREA

En la Villa de Madrid, a veinte de julio de dos mil cuatro.

VISTO por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo núm.2213/98, promovido por la Procuradora Dña. María del Carmen Giménez Cardona, en nombre y en representación de la entidad "Cepsa, Estaciones de Servicio, S.A.", contra la resolución dictada por la Consejería de Obras Publicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid de fecha 5 de octubre de 1998 dictada en el expediente nº 153732.2/98 que desestima el recurso ordinario interpuesto contra la resolución dictada por la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de fecha 30 de marzo de 1998; contra la resolución dictada por la Consejería de Obras Publicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid de fecha 5 de octubre de 1998 dictada en el expediente nº 242988.3/98 que desestima el recurso ordinario interpuesto contra la resolución dictada por la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de fecha 26 de marzo de 1998; y contra la resolución dictada por la Consejería de Obras Publicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid de fecha 5 de octubre de 1998 dictada en el expediente nº 155132.1/98 que desestima el recurso ordinario interpuesto contra la resolución dictada por la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de fecha 30 de marzo de 1998. Ha sido parte en autos la Administración demandada la Comunidad de Madrid representada y defendida por sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO. Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la ley, se emplazó al demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, en el que suplica se dicte sentencia por la que, estimando el recurso,se revoquen los acuerdos recurridos.

SEGUNDO. Los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid contestan a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO. Habiéndose recibido el proceso a prueba se emplazó con posterioridad a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción y verificados quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento.

CUARTO. Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia el día 25 de mayo de 2004.

QUINTO. En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente la Magistrada Iltma.Sra. Dña. BERTA SANTILLAN PEDROSA.

Fundamentos

PRIMERO. El presente recurso contencioso administrativo tiene como objeto determinar si las resoluciones recurridas son o no conformes con el ordenamiento jurídico, interponiéndose el recurso ante este orden jurisdiccional contra las siguientes resoluciones administrativas:

a)Contra la resolución dictada por la Consejería de Obras Publicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid de fecha 5 de octubre de 1998 dictada en el expediente nº 153732.2/98 que desestima el recurso ordinario interpuesto contra la resolución dictada por la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de fecha 30 de marzo de 1998 por la que se desestima a la entidad "Cepsa, Estaciones de Servicio, S.A." su solicitud de instalación de una Estación de Servicio en la Ctra. M-100, P.K. 21,373, en el Termino Municipal de San Sebastián de los Reyes (Madrid). Y ello porque la futura reconversión de la glorieta existente en un enlace a distinto nivel, como parte del trazado de la futura M-50, que se encuentra en fase de estudio, hace inviable la aceptación de la Estación de Servicio solicitada lo cual impide autorizar acceso alguno a los ramales del enlace.

b) Contra la resolución dictada por la Consejería de Obras Publicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid de fecha 5 de octubre de 1998 dictada en el expediente nº 242988.3/98 que desestima el recurso ordinario interpuesto contra la resolución dictada por la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de fecha 26 de marzo de 1998 por la que se desestima a la entidad "Cepsa, Estaciones de Servicio, S.A." su solicitud de instalación de una Estación de Servicio en la Ctra. M-100, P.K. 21,046, en el Termino Municipal de San Sebastián de los Reyes (Madrid).

c) Contra la resolución dictada por la Consejería de Obras Publicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid de fecha 5 de octubre de 1998 dictada en el expediente nº 155132.1/98 que desestima el recurso ordinario interpuesto contra la resolución dictada por la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de fecha 30 de marzo de 1998 por la que se desestima a la entidad "Cepsa, Estaciones de Servicio, S.A." su solicitud de instalación de una Estación de Servicio en la Ctra. M-100, P.K. 21,362, en el Termino Municipal de San Sebastián de los Reyes (Madrid). Y ello porque los estudios de trazado que la Comunidad de Madrid esta desarrollando, para situar la futura vía de circunvalación denominada M-50, prevén que la carretera M-100 forme parte de una de las calzadas de la M-50, que obliga igualmente a remodelar la glorieta existente en la inmediaciones del P.K. 21,362 sin conocer en este momento el diseño y características del probable enlace a construir. Lo que supone que la glorieta donde pretende instalarse la Estación de Servicio de Carburantes esta diseñada para convertirla en un enlace a distinto nivel y no se puede autorizar acceso alguno a los ramales del enlace.

Es decir, fundamentalmente la Comunidad de Madrid deniega en dichos Puntos Kilométricos las instalaciones de las Estaciones de Servicio porque los sitios en los pretende instalarse o están afectados por la M-50 o por las actuaciones del plan de carreteras de la M-100, que constituiría así un tramo de la M-50.

SEGUNDO.- En la demanda presentada la parte actora "Cepsa, Estaciones de Servicio S.A." solicita la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas y el reconocimiento de la situación jurídica individualizada consistente en este caso en que por parte de la Sala se le autorice la instalación de la referida estación de servicio, y ello en virtud de las siguientes consideraciones.

Alega que la falta de motivación de los actos recurridos infringe el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y que le ha causado indefensión.

Afirma también que las resoluciones recurridas no son, en cuanto al fondo, conformes a Derecho puesto que, reuniendo la actora los requisitos para obtener una autorización para el establecimiento de una estación de servicio en la carretera M-100 en uno de los tres emplazamientos que, alternativamente se proponen a la Administración, acompañando además la documentación exigida, la Administración ha denegado dicha autorización.

Fundamenta su impugnación en que las autorizaciones previstas en la Ley 3/1991, de 7 de marzo, de Carreteras, de la Comunidad Autónoma de Madrid, y en el Reglamento que la desarrolla aprobado por Decreto 29/1993, de 11 de marzo, son de carácter reglado por lo que no cabe a la Administración, concurriendo los requisitos legales, otra alternativa que otorgarlas, máxime cuando del Plan de Carreteras de Madrid no se deducen razones para su no autorización, siendo compatible con dicha planificación. Alega que al no haber procedido así la Administración ha actuado arbitrariamente, vulnerando el artículo 9.3 de la Constitución que prohibe la arbitrariedad de los poderes públicos, así como la libertad de empresa recogida en el artículo 38 asimismo de la Norma Fundamental.

TERCERO.- Centrada la cuestión objeto de debate corresponde analizar las diversas alegaciones que en su defensa ha formulado la recurrente.

Por lo que se refiere a la falta de motivación de los actos recurridos, esta Sala reconoce que su motivación es, efectivamente, sucinta y no constituye precisamente un modelo de buen hacer administrativo. Esto no obstante, se considera suficiente para comprender las razones que han llevado a la decisión administrativa denegatoria de las solicitudes planteadas, sin que a estos efectos, la omisión de una ordenada estructuración de la resolución entre fundamentos de hecho y de derecho sea trascendente por más que el modelo utilizado por la Administración sea manifiestamente mejorable.

En efecto, de las resoluciones recurridas se deduce con claridad que la razón por la que no se autoriza la instalación requerida en alguna de las alternativas propuestas se fundamenta en el hecho de que la configuración detallada de la obra no se encuentra todavía decidida, máxime cuando aun no se conoce la solución exacta que va adoptarse en relación con la autovía denominada M-50, competencia del Ministerio de Fomento. Así, la resolución de la Dirección General de Carreteras de fecha 26 de marzo de 1998 dictada en relación con la solicitud formulada respecto del p.k. 19.470 se fundamenta en que "la Comunidad de Madrid está desarrollando varias alternativas del trazado de la futura vía de circunvalación denominada M-50. Estos estudios contemplan la posibilidad de que la carretera M-100 forme parte de una de las calzadas de la futura vía. Por otra parte, la M-100 es una de las carreteras de nuevo trazado, en las que se pretende desarrollar áreas de servicio, con el fin de implantar en ellas las actividades derivadas del uso de estas carreteras y un riguroso control de los accesos, con el fin de mejorar la seguridad vial de las mismas". En el caso de la resolución de 12 y 30 de marzo de 1998 referida a los puntos kilométricos respectivamente 21.373 y 21.362 se afirma que "en principio no es posible acceder a lo solicitado, debido a que en la glorieta donde pretende instalarse la Estación de Servicio de Carburantes está diseñada para convertirla en un enlace a distinto nivel y no se puede autorizar acceso alguno a los ramales de enlace".

Además, la resolución no puede considerarse aisladamente sino en unión de las comunicaciones previamente remitidas a la recurrente en las que se le informaban de estas mismas objeciones.

La prueba de que la motivación cumple con el estándar mínimo exigible es que la recurrente ha conocido el motivo de la denegación de sus solicitudes y ha podido argumentar en consecuencia. Finalmente, no cabe imputar tal falta de motivación a la resolución del recurso ordinario que expresa las razones de la denegación, ampliando incluso las previstas en las resoluciones impugnadas.

CUARTO.- Entrando ya en consideraciones sobre el fondo del asunto, debe, en primer lugar, destacarse que el derecho aplicable viene constituido por el artículo 27 de la Ley 3/1991, de 7 de marzo, de Carreteras de la Comunidad de Madrid referido tanto a las áreas de servicio que se atribuyen por concesión, como a otras instalaciones. En este último caso, el apartado 4 del artículo 27 establece que "4. La Consejería de Política Territorial podrá asimismo autorizar la construcción de instalaciones complementarias al servicio de la carretera, que sean de iniciativa y titularidad privada, de conformidad con los requisitos que reglamentariamente se establezcan."

Este precepto es objeto de desarrollo reglamentario en los artículos 65 y ss del Reglamento de Carreteras de la Comunidad de Madrid. Y así en el artículo 65 se establece que:

1. La Consejería de Transportes podrá otorgar autorizaciones de accesos para la construcción de instalaciones complementarias al servicio de la carretera, que sean de iniciativa y titularidad privada.

2. Se entiende por instalaciones complementarias al servicio de la carretera aquéllas vinculadas con la finalidad y servicio que prestan. Sólo tendrán esta consideración las estaciones de carburantes, talleres de pequeñas reparaciones, túneles de lavado, puntos de ventas de repuestos y accesorios de automóvil.

3. Para el otorgamiento de la autorización a que se refiere el núm. 1 de este artículo, se seguirá el siguiente procedimiento:

1º Se iniciará mediante petición del interesado ante la Dirección General de Carreteras, en la que se hará constar los siguientes extremos:

a) Nombre, apellidos o denominación social, y domicilio de la persona física o jurídica que lo solicite.

b) Emplazamiento y extensión de la finca reflejados en un plano de situación, con expresión de su localización, respecto de la vía pública.

c) Obras e instalaciones que se pretenden realizar, con justificación de su interés público o necesidad, y de su vinculación al servicio de la carretera.

d) Señalamiento expreso de las líneas de dominio público y protección, a fin de que pueda acreditarse que las instalaciones y edificios quedan fuera de las zonas de dominio público y de protección. En la zona de protección no podrá realizarse ningún tipo de obras o instalaciones, salvo las destinadas a viales, isletas, zonas ajardinadas y aparcamientos.

2º A la solicitud se acompañará un proyecto de obras que comprenderá el trazado de los accesos, señalización, firme, drenaje, iluminación y ornamentación, así como los documentos que acrediten el cumplimiento de las condiciones técnicas y administrativas que se exijan para la construcción de las instalaciones, y los documentos que justifiquen la conformidad de las construcciones con el planeamiento urbanístico o, en su caso, las autorizaciones urbanísticas exigibles.

3º En los supuestos en que se pretenda la instalación de una estación de servicio para el suministro de carburantes y combustibles, se acompañará también un estudio en el que se analicen las previsiones de tráfico, intensidad media diaria de la vía, demanda a satisfacer por la estación, y puntos de suministros más cercanos al lugar donde se pretende su ubicación.

4º La Dirección General, a la vista del proyecto y de su interés o necesidad en relación con la carretera, resolverá sobre la solicitud, previa audiencia en su caso a los interesados en el expediente.

5º En el supuesto en que se decida acceder al otorgamiento de la autorización, se comunicará al peticionario las condiciones en que podría serle otorgada aquélla, dándole un plazo de diez días para que manifieste si las acepta. Si no lo hiciere dentro del plazo señalado, se declarará concluido el expediente por caducidad.

Y en el artículo 66 se dispone que: Las autorizaciones de accesos necesarios se ajustarán a las distancias mínimas a enlaces, conexiones o vías de penetración y acceso, y a las reglas establecidas en el presente Reglamento. No se podrá autorizar su construcción a una distancia inferior a 1.000 metros de los enlaces existentes, o de los previstos en el proyecto de construcción u ordenación de accesos.

De los preceptos reseñados, lo primero que procede subrayar, discrepando en este punto de la demandante y acogiendo el criterio de la defensa letrada de la CAM, es que los mismos al utilizar el término "podrán" no configuran las autorizaciones de estas instalaciones complementarias al servicio de la carreteras como potestades meramente regladas de la Administración, sino que atribuyen a la Administración un margen de discrecionalidad. Esto se aprecia en los diversos preceptos del Reglamento transcritos y resaltados en los que queda claro que la Administración dispone de un margen de decisión para contrastar la utilidad y la viabilidad de la iniciativa en el caso en que se promueva por iniciativa privada, en función precisamente de la utilidad que deben prestar a la infraestructura. Evidentemente, esto no puede llevar a entender que la Administración pueda hacer un uso arbitrario de esta habilitación puesto que a través de la motivación del acto puede controlarse si la Administración ha hecho un uso debido de la facultad que le confiere la Ley.

En el presente caso, no puede menos que concluirse que así ha sido. Las razones que han motivado la denegación de las solicitudes de autorización tienen que ver con el hecho de que, en el momento en que se plantean, la carretera está todavía en la fase de planificación, y se ignoran en efecto cuáles van a ser las soluciones de detalle para los puntos kilométricos en cuestión. Es perfectamente admisible que la Administración en tales circunstancias deniegue la autorización de una instalación que ha de servir a una infraestructura cuyo trazado no ha sido todavía establecido definitivamente. Es más, una actuación distinta a la seguida podría entrañar perjuicios tanto para el interés público como para la recurrente en la medida en que, si finalmente el trazado final afectara el lugar donde se autoriza la instalación, su revocación sería siempre onerosa para ambas partes. De aquí que las resoluciones administrativas expresen que "en principio" no puede autorizarse la instalación, remitiéndose a un momento posterior. Abunda en ello, la motivación de la resolución de 26 de marzo de 1998 en la que se dice que siendo la M-100 "una de las carreteras de nuevo trazado, en las que se pretende desarrollar áreas de servicio, con el fin de implantar en ellas las actividades derivadas del uso de estas carreteras y un riguroso control de los accesos, con el fin de mejorar la seguridad vial en las mismas...". Es decir, la Administración no ha decidido todavía si va a establecer áreas de servicio o este tipo de instalaciones, en función de lo mejor para la seguridad vial. Lo mismo sucede respecto de los accesos que debían dar acceso a la estación proyectada, respecto de los que la Administración no ha tomado todavía una decisión final.

Distinto hubiera sido el caso si la recurrente planteara una solicitud respecto de una carretera cuyo proyecto hubiera sido definitivamente aprobado y ejecutado. En ese caso, reuniéndose los requisitos establecidos por la normativa vigente, y salvo que concurriera alguna razón de interés público que lo impidiera, la Administración debía otorgar la autorización.

Por ello, la documentación que aporta la actora en relación con el trazado final de la M-50 por el Ministerio de Fomento, cuyo anteproyecto se aprobó, según consta en el pliego de la concesión de la radial 2 en el año 2000, es decir, después de las actuaciones que aquí se están analizando y las conclusiones del informe pericial realizado a iniciativa de la demandante deben valorarse desde la perspectiva del momento en que se dictan los actos impugnados. En efecto, el análisis pericial parte de lo que ha sucedido finalmente, una vez se han adoptado todas las decisiones administrativas a lo largo del proceso de diseño y construcción de la carretera, es decir, de la carretera tal y como fue final y efectivamente construida. Por lo que se refiere al análisis que realiza a la vista del estado de la planificación en el momento en que se formulan las solicitudes, no puede dejar de resaltarse que se utiliza el plan de carreteras de la CAM y el estudio informativo de la M- 50, instrumentos que, en el complejo proceso de diseño y construcción de carreteras no suponen decisiones irrevocables sino sujetas a modificaciones de carácter técnico o derivadas de los acuerdos que se adoptan con el resto de las Administraciones implicadas en la ordenación del territorio y en la construcción de infraestructuras.

Todo ello sin entrar en los argumentos que aporta la resolución del recurso ordinario sobre la afección al dominio público o la imposibilidad de atribuir los accesos solicitados, por no formar parte efectivamente de la motivación de las resoluciones impugnadas.

En definitiva, cuando se dictan las resoluciones impugnadas, la Administración estaba aun sin conocer cual iba a ser el resultado final del complejo proceso de diseño y construcción de una carretera, previsto en el artículo 21 de la Ley de Carreteras de la Comunidad de Madrid (estudio de planeamiento, estudio previo, estudio informativo, anteproyecto, Proyecto de trazado y proyecto de construcción).

Se comprueba por lo tanto que en el estadio en que se formula la solicitud, la Administración podría haber optado perfectamente por cualquiera de las alternativas que las resoluciones señalan y este hecho enerva la argumentación de la recurrente pues debe reconocerse a la Administración un margen mínimo de decisión a la hora de planificar sus infraestructuras.

Por otra parte, y como se apunta en las propias resoluciones de los recursos ordinarios, la recurrente podría haber formulado nuevas solicitudes de petición de instalaciones una vez se hubieran concretado las alternativas que la Administración consideraba en el momento en que se formularon las solicitudes.

QUINTO.- Asimismo no puede afirmarse que haya existido arbitrariedad en la actuación administrativa, puesto que ha actuado conforme a Derecho, y no se deduce de los autos que se haya producido discriminación a la empresa recurrente respecto de otros competidores a los que se haya aplicado un tratamiento distinto.

Tampoco puede afirmarse que se haya vulnerado el artículo 38 de la Constitución relativo a la libertad de empresa, entre otras razones porque este derecho, incluido dentro del capítulo II, sección segunda del título I de la Constitución es un derecho que, según el artículo 53 de la Constitución, ha sido desarrollado en este caso por la Ley de Carreteras de la Comunidad de Madrid que, a los efectos constitucionales, no se puede decir que no haya respetado el "contenido esencial" exigido constitucionalmente (Cfr. entre otras la STC 11/1981). El hecho de que la normativa aplicable establezca la autorización de estas instalaciones como una facultad potestativa de la Administración que puede denegarse en circunstancias como las presentes en las que la Administración ha considerado razonablemente la improcedencia de la autorización ello no vulnera el derecho a la libertad de empresa.

Al desestimarse los motivos invocados para la declaración de nulidad del acto impugnado carece de sentido pronunciarse sobre la pretensión de reconocimiento de situación jurídica individualizada alguna y menos aún la de que por esta Sección se autorice instalación alguna, dada la función revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Todo ello sin perjuicio de que la entidad recurrente pueda, si así lo estima conveniente a sus intereses, presentar nuevas solicitudes a la Administración para la instalación de estaciones de servicio en la carretera ya construida que la Administración deberá tramitar y resolver conforme a Derecho.

SEXTO.- De conformidad con el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no se hace un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta instancia al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.

Fallo

Que debemos desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dña. María del Carmen Giménez Cardona, en nombre y en representación de la entidad "Cepsa, Estaciones de Servicio, S.A.", contra la resolución dictada por la Consejería de Obras Publicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid de fecha 5 de octubre de 1998 dictada en el expediente nº 153732.2/98 que desestima el recurso ordinario interpuesto contra la resolución dictada por la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de fecha 30 de marzo de 1998; contra la resolución dictada por la Consejería de Obras Publicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid de fecha 5 de octubre de 1998 dictada en el expediente nº 242988.3/98 que desestima el recurso ordinario interpuesto contra la resolución dictada por la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de fecha 26 de marzo de 1998; y contra la resolución dictada por la Consejería de Obras Publicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid de fecha 5 de octubre de 1998 dictada en el expediente nº 155132.1/98 que desestima el recurso ordinario interpuesto contra la resolución dictada por la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid de fecha 30 de marzo de 1998, y, en consecuencia, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico, debiendo ser confirmadas.

No se hace un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.

Así , por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION : Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Dña. BERTA SANTILLAN PEDROSA, Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia publica esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma, doy fe.