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Última revisión
08/07/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 65/2021, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 49/2020 de 16 de Abril de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 16 de Abril de 2021
Tribunal: TSJ Castilla y Leon
Ponente: ALONSO MILLÁN, JOSÉ MATÍAS
Nº de sentencia: 65/2021
Núm. Cendoj: 09059330012021100060
Núm. Ecli: ES:TSJCL:2021:1375
Núm. Roj: STSJ CL 1375:2021
Encabezamiento
Sentencia Nº : 65/2021
En la ciudad de Burgos a dieciséis de abril de dos mil veintiuno.
Recurso número
Habiendo comparecido como parte demandada la Confederación Hidrográfica del Tajo, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, en virtud de la representación que por ley le corresponde.
Antecedentes
Siendo ponente el Ilmo. Sr. D. José Matías Alonso Millán, Magistrado integrante de esta Sala y Sección.
Fundamentos
Es objeto del presente recurso jurisdiccional la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Tajo de fecha 9 de febrero de 2020 por la que se desestima el Recurso de Reposición interpuesto por el Ayuntamiento de Navaluenga frente a la Resolución del Presidente de la Confederación de fecha 10 de julio de 2019, dictada en el expediente ref. D-0202/2016, por la que se acuerda imponer al Ayuntamiento de Navaluenga una multa de 1.000 euros y la obligación de reponer las cosas a su estado anterior.
Se han suscitado por la recurrente una serie de cuestiones, que en síntesis se resumen en los siguientes puntos:
1.- Antes de ser denunciado el actor por el Servicio de Vigilancia con fecha 14 de marzo de 2016 -según consta en la referida resolución sancionadora-, el Ayuntamiento de Navaluenga, con fecha de salida 26 de octubre de 2015, había remitido escrito solicitando a la Confederación Hidrográfica autorización para el sembrado de césped así como la instalación de los aspersores/riego automático de la red municipal. Pese a que el Ayuntamiento de Navaluenga, como ha quedado acreditado, dentro del plazo concedido abonó la referida tasa girada para la autorización de lo solicitado, la Confederación erróneamente acordó por resolución de fecha 25 de mayo de 2017 el archivo de las actuaciones por entender que no se había cumplimentado debidamente el trámite exigido. Pese al tiempo transcurrido, salvo error, esa Confederación no ha dado contestación a dicho escrito ni ha resuelto sobre la petición de subsanación del error, si bien ha quedado acreditado que el Ayuntamiento cumplimentó el requerimiento exigido para la concesión de la autorización que ampara las obras realizadas, por lo que las mismas deberían considerarse legalizadas. Recordamos que el día 9 de febrero de 2017 se impuso a mi mandante la obligación de reponer las cosas a su estado anterior salvo que sean legalizadas las obras o autorizados los trabajos denunciados a instancia del interesado.
2.- Pese a que las obras estarían legalizadas ya que el Ayuntamiento de Navaluenga había abonado dentro del plazo el canon exigido para la autorización de lo solicitado, con fecha 8 de febrero de 2019, la Confederación Hidrográfica del Tajo dictó resolución por la que se apercibía para la imposición de multa coercitiva al Ayuntamiento de Navaluenga.
3.- Nulidad de la resolución por inexistencia de la obligación de reponer las cosas a su estado anterior cuando son legalizadas las obras o autorizados los trabajos denunciados. Las obras por las que fue sancionado el actor y por las que se le impuso la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, según resolución de fecha 9 de febrero de 2017 están legalizadas, por lo que no procede ninguna reposición de las cosas a su estado anterior cuando estas están legalizadas ni, en consecuencia, procede la imposición de multa coercitiva. Cuando la Confederación desestima el recurso de reposición frente a la resolución de 10 de julio de 2019, califica o reconoce la condición de RECURSO al escrito del Ayuntamiento presentado con fecha 9 de junio de 2017 (al día siguiente de recibir la resolución de archivo del expediente 45/2015) en el que adjuntaba el modelo 991 de ingreso del canon indicado por la Administración con la validación mecánica del ingreso estampada por la entidad bancaria en la parte inferior de dicho modelo. Por lo tanto, no es cierto que la resolución de caducidad no se haya recurrido. Es obligación de la Administración resolver todas las peticiones que se le realicen y en este caso el Ayuntamiento de Navaluenga solicitó se repusiera la resolución subsanando el error tras la comprobación de abono de la tasa solicitada para la obtención de la solicitud presentada; el silencio administrativo supone la infracción del deber de respuesta que obliga a las Administraciones Públicas, expresamente recogido hoy en el artículo 21 de la Ley 39/15. El silencio se configura como un derecho del administrado en cuanto puede hacer valer un acto producido por silencio, pero nunca como un derecho de la Administración, que está obligada en un Estado de derecho a dar una respuesta al ciudadano en sus solicitudes o peticiones.
4.- Interpretación rigorista, excesiva y contraria a los principios que deben regir en la actuación de la administración para con los administrados. Lo que la ley exige es la liquidación o pago del canon en el plazo concedido y a este respecto consta acreditado que mi mandante abonó el canon el día 8 de marzo de 2017, esto es, antes de los 30 días siguientes a la recepción de la notificación en la que se le indicaba dicha obligación. Lo importante es que se pague, no que se remita el justificante del pago (que se hizo también al recurrir la resolución de archivo y caducidad), máxime cuando es la Administración la que tiene que controlar su contabilidad y comprobar los ingresos que recibe.
5.- Se ha producido la caducidad del procedimiento. En este caso el acuerdo de iniciación del expediente de autos se adoptó el día 8 de febrero de 2019 y la resolución de fecha 10 de julio de 2019 fue notificada el día 29 de agosto de 2019, por lo que es evidente que se ha rebasado no ya el término máximo de tres meses, sino incluso el máximo de seis previsto por el indicado precepto para el eventual supuesto de que una norma con rango de ley hubiera establecido uno mayor o así lo hubiese previsto la normativa europea.
6.- Infracción del principio de proporcionalidad. Se impone una multa de 1.000 euros absolutamente desproporcionada. El artículo 100 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, señala entre los medios de ejecución forzosa por las Administraciones Públicas la multa coercitiva, pero con la exigencia del respeto al principio de proporcionalidad. La multa coercitiva ha de cumplir con la proporcionalidad que exige dicho precepto, siendo el límite máximo el señalado por el artículo 119 de la Ley de Aguas. En este caso la sanción fijada por el Presidente de la Confederación Hidrográfica por resolución de fecha 4 de abril de 2017 fue de 300 euros, por lo que la limitación cuantitativa no se ha respetado y por tanto se ha incumplido el principio de proporcionalidad. Además, en la mencionada resolución, al no haberse causado degradación o deterioro del dominio público hidráulico, no se señalaba indemnización por daños, por lo que el importe de la multa es absolutamente desproporcionado. Por tratarse de un supuesto similar, destacamos la Sentencia dictada por ese Tribunal Superior de Justicia con sede en Burgos, sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia núm. 62/2018 de 2 de marzo de 2018 en el recurso núm 34/2017.
Por la parte recurrida, Confederación Hidrográfica del Tajo, se rebaten las alegaciones planteadas por la recurrente tomando en cuenta las siguientes consideraciones:
1.- En fecha de ocho de febrero de dos mil diecinueve, la Confederación Hidrográfica del Tajo apercibió al Ayuntamiento de Navaluenga con la imposición de multa coercitiva si no reponía las cosas a su estado primitivo, en ejecución de la resolución sancionadora de nueve de febrero de dos mil diecisiete. En fecha de diez de julio de dos mil diecinueve, el Presidente de la Confederación Hidrográfica impuso multa coercitiva al Excelentísimo Ayuntamiento de Navaluenga por importe de MIL EUROS (1.000 euros) por no reponer la parcela 448 del Polígono 17 a su estado primitivo. La resolución fue puesta a disposición del Ayuntamiento el día veintiocho de agosto de dos mil diecinueve. La resolución fue notificada el día veintinueve de agosto de dos mil diecinueve.
2.- Como se recoge en los Antecedentes de Hecho la resolución que constituye el objeto de este procedimiento es la resolución de un recurso de reposición interpuesto contra una resolución que impone una multa coercitiva por falta de cumplimiento de un requerimiento de legalización de actuaciones realizadas en una finca por afectar al dominio público hidráulico. Las multas coercitivas no tienen carácter sancionador sino que simplemente conminan a la ejecución de una resolución administrativa. La consecuencia de que no se considere a la multa coercitiva como sanción es doble: a) Si se considera que la multa coercitiva no es una sanción no puede invocarse la prescripción de la sanción. b) Si se considera que la multa coercitiva no es sanción no puede invocarse el carácter desproporcional de la misma. Se invoca el artículo 103 de la Ley 39/2015. Cuando el precepto dice que es independiente de las sanciones y compatible con ellas se hace referencia a que no es una sanción. Además, la compatibilidad con las sanciones es nota determinante de su ausencia de carácter sancionador, pues, si no se vulneraría la prohibición del non bis in ídem. Se invoca la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en su Sala de Burgos número 395/2000, de dieciocho de diciembre.
3.- Falta de legalización de las obras. La presentación de un documento de pago de un canon no es un recurso administrativo. A pesar del antiformalismo que es consustancial al procedimiento administrativo, los recursos administrativos exigen una forma concreta en el que se identifique el acto que se recurre y qué concreta pretensión se ejerce con el fin de que la Administración dé una respuesta adecuada a la pretensión del interesado. Se invoca el artículo 115 de la Ley 39/2015. Pero es que, aun admitiendo la tesis del actor, en el caso de que ese escrito fuera un recurso, el transcurso del plazo previsto para su resolución sin haberse dictado resolución expresa, conlleva necesariamente la desestimación por silencio administrativo. Se invoca el primer apartado del artículo 25 de la Ley 39/2015.
4.- El Ayuntamiento de Navaluenga no abonó el canon que era requerido para legalizar la actuación. En el expediente administrativo se propuso la legalización de las obras, pero condicionándose al pago del canon. En el caso de autos, el recibo del pago del canon tan sólo se percibe en una fecha muy posterior a la resolución que dicta la caducidad del procedimiento. Así las cosas, si no se acredita que se ha hecho el pago con anterioridad a la resolución de ocho de marzo de dos mil diecisiete, se debe concluir que no se pagó el canon en plazo. La falta de prueba conlleva que el hecho que afirma la parte demandada no se tenga probado, al amparo del artículo 217 de la Ley 1/2000, de siete de enero, de Enjuiciamiento Civil.
5.- Caducidad del procedimiento. La multa coercitiva no es un acto administrativo. La multa coercitiva es una actuación de la Administración para proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos. La multa coercitiva es un medio o instrumento para lograr la ejecutividad de los actos administrativos, al amparo del Fundamento de Derecho cuarto de la Sentencia número 62/2018, de dos de marzo de dos mil dieciocho, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 34/2017 de la Sala a que se tiene el honor de dirigirse. Exceptuando el procedimiento de apremio -que sí que cuenta con una regulación procedimental específica- los dos únicos requisitos procedimentales contemplados en la Ley son el requerimiento previo y la notificación al particular interesado de la resolución que autorice la actuación ejecutiva. Ese previo requerimiento es un acto previo a la imposición de multa coercitiva. Es un acto necesario, para que el interesado pueda adaptar su conducta a la realidad jurídica sin causarle ningún perjuicio. Se invoca el artículo 99 de la Ley 39/2015. Se invoca el artículo 97, en su segundo apartado, de la Ley 39/2015. En consecuencia, no es necesario ni notificar la incoación de un procedimiento, ni dar traslado para formular alegaciones, ni presentar una propuesta de resolución. Simple y llanamente se impone la multa para que se lleve a cabo la ejecución del acto. El día ocho de febrero de dos mil diecinueve, se efectuó un requerimiento a la Administración demandante para que repusiera las cosas a su estado primitivo. En consecuencia, el procedimiento no se inició el día ocho de febrero de dos mil veinte, como sostiene la parte actora. A pesar de ello, esa resolución que intentó notificar el día doce de febrero de dos mil diecinueve, fue rechazada por la ahora parte actora. En fecha de veintitrés de febrero de dos mil diecinueve se acredita el rechazo de la notificación por caducidad
6.- Proporcionalidad. Como consecuencia de la ausencia de carácter sancionador de la multa coercitiva y siendo una forma de apercibir para el cumplimiento de una obligación creada por una resolución administrativa no puede invocarse el principio de proporcionalidad que rige en materia sancionadora. De conformidad con ello, la multa coercitiva puede imponerse en la cuantía que las Leyes autoricen. Esta Ley es el Real Decreto Legislativo 1/2001, de veinte de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, que al amparo de su artículo 119 establece como límite máximo un DIEZ POR CIENTO (10%) de la sanción máxima fijada para la infracción cometida. No obstante, no establece ninguna graduación ni límite mínimo, de tal manera que la multa coercitiva impuesta puede considerarse conforme a Derecho. Si bien la Sentencia número 62/2018, de dos de marzo de dos mil dieciocho, dictada en el recurso contencioso- administrativo número 34/2017 de la Sala a que se tiene el honor de dirigirse estableció una limitación de la multa coercitiva por aplicación del principio de proporcionalidad, las circunstancias del caso son bien distintas. En el caso de autos, se trata de la falta de ejecución de una sanción impuesta a una Administración pública. Ello demuestra una reiteración en la conducta y una reincidencia que agravan su situación y que exigen imponer la multa coercitiva en su máximo. Además, se debe sumar que se trata de una Administración que debe servir con objetividad los intereses generales.
La resolución impugnada desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo de fecha 10 de julio de 2019. Esta última resolución impuso una multa coercitiva por incumplir la obligación establecida en la resolución sancionadora de fecha 9 de febrero de 2017, en la que se acordaba, además de imponer una multa de 300 €, la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, salvo que sean legalizadas las obras o autorizados los trabajos denunciados. La actora recurre esta resolución porque entiende que las obras o trabajos ya están legalizados y porque entiende que interpuso un recurso de reposición en aquel procedimiento de legalización contra la resolución que acordaba la caducidad del expediente y este recurso de reposición no ha sido todavía resuelto.
Es indudable que no se puede considerar que se haya procedido todavía a la legalización por cuanto que en aquel expediente alegado por la aquí actora, por el Ayuntamiento de Navaluenga, la única resolución de fondo dictada es la de declaración de caducidad del procedimiento, y es contra esta resolución contra la que se interpuso el recurso de reposición, por lo que el transcurso del plazo para resolver sólo se puede considerar como la producción del silencio administrativo negativo y por tanto como desestimación del recurso de reposición interpuesto, conforme se establece en el párrafo 3º número 1 del artículo 24 de la Ley 39/2015. Ahora bien, una cosa es que se produzca el silencio administrativo negativo, permitiendo al administrado recurrir esta resolución por silencio administrativo y otra cosa muy distinta es que el administrado no pueda esperar a que dicte resolución expresa la Administración y no pueda exigir que esta Administración dicte esta resolución expresa. El artículo 21 de esta misma Ley 39/2015 establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa, que es lo que no ha hecho la Confederación al no resolver el recurso de reposición interpuesto. Transcurrido el plazo para resolver, el administrado puede entender desestimada su pretensión y acudir a la vía contencioso-administrativa, pero ello no evita que la Administración tenga obligación de resolver conforme al artículo 21, por lo que en ningún caso puede entenderse que la resolución administrativa recurrida en reposición adquiera firmeza para la Administración antes de que ésta no haya resuelto de forma expresa dicho recurso de reposición.
Otra cosa distinta es que pueda entenderse que realmente no se había interpuesto recurso de reposición contra la resolución de caducidad del procedimiento en que se solicitaba la autorización de los trabajos y legalización de las obras, que es a las que se refería la resolución sancionadora de fecha 9 de febrero de 2017. La Administración entiende que en ningún caso se interpuso recurso contra la resolución que declaraba la caducidad (al no haberse aportado acreditación del abono del canon preciso para proceder a otorgar la autorización solicitada), y ello por cuanto que en ningún caso se ha presentado escrito alguno que reúna los requisitos del artículo 115 de la Ley 39/2015 para entender que se ha interpuesto el recurso de reposición alegado contra la resolución de caducidad al no acreditarse el abono del canon. Sin embargo, el Ayuntamiento, en aquel procedimiento seguido para obtener la correspondiente autorización, al serle notificada la resolución que acordaba la caducidad del procedimiento, de fecha 25 de mayo de 2017, presentó dentro del plazo del mes (el escrito a que se refiere el Ayuntamiento se presentó el día 9 de junio de 2017) escrito en el que exponía:
Es indudable que este escrito no contiene expresamente la indicación de ser un recurso de reposición, pero desde el momento en que se solicita se proceda a la rectificación de esta notificación de la caducidad del procedimiento, es indudable que se está recurriendo en reposición aquella resolución, sin que exista la más mínima duda. Por otra parte, este escrito, como se acredita por el justificante de presentación, contiene la identificación de la persona que lo interpone, indicando como razón social el Ayuntamiento de Navaluenga, expresando la dirección y el teléfono del mismo, así como su correo electrónico. Por otra parte, consta la fecha y hora de registro. También consta que se dirige, como se aprecia por su contenido, a la Confederación Hidrográfica del Tajo y a un concreto procedimiento, como es el expediente PYT-0045/2015, haciendo referencia expresamente a la notificación de la resolución relativa al pago del canon, por lo que se debe entender que se cumplen todos los requisitos del número 1 del artículo 115 de la Ley 39/2015; recogiendo expresamente el número 2 de este artículo que el error o la ausencia de la calificación del recurso no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter. De este escrito se deduce claramente que se está recurriendo la resolución que acuerda la caducidad del expediente administrativo a que se refiere, y que tenía por objeto precisamente la solicitud de autorización de siembra de césped e instalación de aspersores.
Por tanto, se acredita que el Ayuntamiento estaba cumpliendo el contenido de la resolución sancionadora, que preveía reponer las cosas a su estado anterior, salvo que sean legalizadas las obras o autorizados los trabajos denunciados a instancia del interesado, y estaba realizando todas las actuaciones precisas para que se legalizasen las obras o se autorizasen los trabajos; dependiendo la conclusión del procedimiento de la actuación de la Confederación, que debía resolver aquel recurso de reposición interpuesto contra la resolución que declaraba la caducidad del procedimiento de las actuaciones administrativas obrantes en el expediente PYT-0045/2015; recurso de reposición que se interpuso ante la realidad de haber pagado el canon (cuya falta de acreditación de pago genera la declaración de caducidad) dentro del plazo que se le había otorgado al Ayuntamiento, pues abonó el mismo con fecha 8 de marzo de 2017, cuando con fecha 17 de febrero de 2017 recibió el Ayuntamiento la liquidación de canon por importe de 10,8 €.
Sin perjuicio de lo que pueda acordar la Administración al resolver el recurso de reposición, lo cierto es que no ha resuelto este recurso de reposición, por lo que, aun cuando sea ejecutiva la resolución administrativa que acuerda la caducidad al no haberse solicitado ni acordado la suspensión de la misma, no se puede considerar la posibilidad de imponer las multas coercitivas a que se refiere el artículo 103 de la Ley 39/2015, por cuanto que estas multas coercitivas lo son para obligar a la ejecución de determinados actos al administrado, en este caso al Ayuntamiento, cuando realmente es la Confederación la que no está resolviendo el procedimiento de legalización de las obras o autorización de los trabajos denunciados al no resolver el recurso de reposición, teniendo en cuenta además el tremendo formalismo que se desprende del acuerdo de caducidad, por cuanto que viene determinado por no haber acreditado el pago del canon, cuando este pago sí se ha abonado en el plazo que la Confederación indicó, por lo que sin duda se tendrá en cuenta esta circunstancia al resolver el recurso de reposición. Lo cierto es que en ningún caso se puede considerar que el Ayuntamiento no haya realizado las actuaciones necesarias y precisas para dar cumplimiento a la obligación impuesta en la resolución sancionadora de fecha 9 de febrero de 2017, por cuanto que en esta resolución se establecía la posibilidad de que sean legalizadas los obras o autorizados los trabajos, y esto es lo que solicitó el Ayuntamiento, sin que todavía la Confederación haya resuelto de forma definitiva esta petición.
Todo ello nos lleva a estimar el recurso interpuesto y anular la resolución impugnada.
VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:
Fallo
Se estima el recurso contencioso-administrativo núm.
Y, en virtud de esta estimación, se declara ser contraria a Derecho y por lo tanto nula la Resolución dictada por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Tajo en expediente con referencia D-202/2016 de fecha 10 de julio de 2019, por la que se acuerda imponer al Ayuntamiento de Navaluenga una multa coercitiva de 1.000 euros y la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, acordando la devolución al actor de la referida cantidad ya abonada, con los intereses legales.
Se imponen las costas a la parte demandada.
Notifíquese la presente resolución a las partes.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y/o ante la Sección de Casación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de conformidad con lo previsto en el art. 86.1 y 3 de la LJCA y siempre y cuando el recurso, como señala el art. 88.2 de dicha Ley, presente interés casacional objetivo para la formación de Jurisprudencia; mencionado recurso de casación se preparará ante esta Sala en el plazo de los treinta días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el art. 89.2 de la LJCA, debiendo acompañarse documento acreditativo de haberse ingresado en concepto de depósito la cantidad 50 € a que se refiere el apartado 3.d) de la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial introducida por la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre.
Firme que sea esta sentencia remítase el expediente administrativo con certificación de la misma, para su conocimiento y ejecución.
Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.