Sentencia Administrativo Nº 650/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 2861/2014 de 14 de Octubre de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN TERCERA

Núm. de Recurso:0002861 /2014

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:03958/2014

Demandante:Dª Maite

Procurador:D. ANDRÉS FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSE FÉLIX MÉNDEZ CANSECO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO

Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

Madrid, a catorce de octubre de dos mil dieciséis.

Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido Dª Maite representado por el Procurador D. ANDRÉS FERNÁNDEZ RODRÍGUEZcontra MINISTERIO DE JUSTICIArepresentada por el Abogado del Estado, sobre NACIONALIDADsiendo ponente el Istmo Sr. Magistrado de esta Sección D. FRANCISCO DIAZ FRAILE.

Antecedentes

PRIMERO.-El acto impugnado procede del Ministerio de Justicia y es la resolución de 28 de julio de 2010.

SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante esta Audiencia Nacional, después de admitirlo a trámite y reclamado el expediente administrativo se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.-Presentada la demanda se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que la contestara y, formalizara dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones de la parte recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.

CUARTO.-Contestada la demanda, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el 11 de octubre de 2016,en el que efectivamente se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna la resolución de 3-9-2014 del Ministerio de Justicia (y su confirmación presunta en reposición), que desestimó la reclamación indemnizatoria deducida en su día por la hoy parte actora por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia, terminando la demanda con la súplica que es de ver en autos.

SEGUNDO.- Los orígenes de la presente litis se remontan a un pleito sobre apertura de una nueva oficina de farmacia del año 1989. El Tribunal Supremo dictó una sentencia en apelación de 3-6-1991 revocando la de primera instancia y confirmando la resolución que había denegado a la hoy parte actora la autorización para proceder a la apertura de una nueva oficina de farmacia, cuya sentencia del alto Tribunal fue recurrida en revisión por dicha parte actora, que solicitó la suspensión del acto recurrido, que se acordó por auto de 19-12-1991, siendo el meritado recurso de revisión rechazado por sentencia de 11-6-1996 . El 26-6-1997 un tercer interesado dedujo una demanda incidental de daños y perjuicios ocasionados por la suspensión de la ejecución de la precitada sentencia de 3-6-1991, dictándose por el Tribunal Supremo la sentencia de 4-12-1999 que condenó a la hoy recurrente a pagar, con arreglo a los criterios que establecía, la cantidad que se fijara en ejecución de dicha sentencia en concepto de daños y perjuicios ocasionados por la suspensión de la sobredicha sentencia del alto Tribunal. El 31-7-2003 el tercer interesado promueve una demanda ejecutiva respecto de la anterior sentencia de 4-12-1999, dictándose por el Tribunal Supremo el auto de 9-1-2008, que fija determinada cantidad de dinero por dispensación de medicamentos y otra cantidad a liquidar por intereses de demora, siendo aclarado dicho auto por otro de 24-3-2008, y aprobándose la liquidación de los intereses de demora tras diversos trámites por un auto de 11-2-2009 en el importe de 270.156,09 €.

El 2-3-2010 la hoy demandante presentó ante el Ministerio de Justicia una reclamación indemnizatoria por importe de 31.459,63 €, más los correspondientes intereses legales, cuya cantidad correspondería al exceso de los intereses que tuvo que pagar como consecuencias de las dilaciones indebidas habidas en el procedimiento a que dio lugar la demanda incidental de ejecución de la sentencia de 4-12-1999 promovida el 31-7-2003, cuya petición de indemnización se cobijaba bajo el título relativo al anormal funcionamiento de la Administración de Justicia ex artículo 292 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ ).

Tras nuestra sentencia de 10-10-2012 , que acordó la retroacción del procedimiento, el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) informó que se había producido un anormal funcionamiento de la Administración de Justicia, lo que no es negado en la resolución expresa aquí impugnada, que basa la denegación de la indemnización en la inexistencia de lesión resarcible.

La demanda rectora del proceso impetra bajo el mismo título indemnizatorio la misma indemnización ya solicitada en la previa vía administrativa, a cuya pretensión se ha opuesto el Abogado del Estado en los términos que son de ver en autos.

TERCERO.- Es de recordar que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia aparece regulada en el artículo 292 y siguientes de la LOPJ , a cuya normativa nos remitimos en aras a la brevedad.

Conviene en este punto traer a colación la doctrina legal que se ha producido en la materia. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 21-1-1999 dijo lo siguiente (en lo que ahora interesa): " --- cuando se trata de exigir la responsabilidad patrimonial por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, la viabilidad de la acción requiere la concurrencia de las siguientes circunstancias: a) que exista un daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente; b) que se haya producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia; c) que exista la oportuna relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración de Justicia y el daño causado de tal manera, que éste aparezca como una consecuencia de aquél y por lo tanto resulte imputable a la Administración; y d) que la acción se ejecute dentro del plazo de un año desde que la producción del hecho determinante del daño propició la posibilidad de su ejercicio".

Por su parte, la sentencia del mismo alto Tribunal de 6-7-1999 se expresó así (también en lo que ahora importa): "Dos son los presupuestos que generan la responsabilidad patrimonial: a) el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia y b) la existencia de un daño que sea su consecuencia. a) Respecto del primer aspecto, relativo al funcionamiento anormal, ha sido la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en Sentencia de 11 de noviembre de 1993 ) la que ha puesto de manifiesto que «La anormalidad de ese funcionamiento no implica, desde luego, referencia alguna necesaria al elemento de ilicitud o culpabilidad en el desempeño de las funciones judiciales al tratarse de un tipo de responsabilidad objetiva» y se ha tenido en cuenta en la referida sentencia que «El concepto de anormalidad en el funcionamiento de la Administración constituye un concepto jurídico indeterminado que debe quedar integrado en función de la naturaleza de los actos emanados de la función y las circunstancias concretas concurrentes en el supuesto enjuiciado». b) El segundo de los requisitos fundamentales de la responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal, deviene de la existencia de un daño que para ser indemnizable ha de ser real y efectivo, no traducirse en meras especulaciones o expectativas, incidiendo sobre derechos e intereses legítimos evaluables económicamente y cuya concreción cuantitativa o las bases para determinarla puedan materializarse en ejecución de sentencia, de manera que permitan una cifra individualizada en relación con una persona, como consecuencia del daño producido por la actividad de la Administración en relación de causa a efecto, probando el perjudicado la concurrencia de los requisitos legales para que surja la obligación de indemnizar".

Más concretamente, en relación con las dilaciones indebidas, la sentencia del Tribunal Supremo de 28-6-1999 dijo esto: "Partiendo de estos presupuestos, nuestra Sala tiene declarado (Sentencia de 21 de junio de 1996, recurso 5157/1993 ) que la existencia o no de retraso constitutivo de anormalidad en el funcionamiento de la Administración de Justicia ha de valorarse, en aplicación del criterio objetivo que preside el instituto de la responsabilidad del Estado por el funcionamiento de los servicios públicos, partiendo de una apreciación razonable de los niveles de exigencia que la Administración de Justicia, desde el punto de vista de la eficacia, debe cumplir según las necesidades de la sociedad actual y para alcanzar los cuales los poderes públicos están obligados a procurar los medios necesarios. El simple incumplimiento de los plazos procesales meramente aceleratorios constituye una irregularidad procesal que no comporta, pues, por sí misma, una anormalidad funcional que genere responsabilidad. Sí constituye anormalidad, en cambio, una tardanza, tomando en cuenta la duración del proceso en sus distintas fases, que sea reconocida por la conciencia jurídica y social como impropia de un Estado que propugna como uno de sus valores superiores la justicia y reconoce el derecho a una tutela judicial eficaz".

CUARTO.- La temática de fondo que suscita el actual proceso ha sido abordada por este Tribunal en ocasiones anteriores con ocasión de la suspensión de liquidaciones tributarias, siendo muestra de nuestra doctrina al respecto las sentencias dictadas en los recursos nº 421/2010 y 816/2004 . En la sentencia de 20-9-2011 (recaída en el recurso nº 421/2010 ) recordamos lo dicho en la sentencia de 14-12-2006 que decidió el recurso nº 816/2004 en estos términos: "SEGUNDO.- No existe controversia con relación a los hechos y tampoco se discute, así se reconoce expresamente en el informe del Consejo General del Poder Judicial y en la resolución administrativa impugnada, la existencia de dilaciones indebidas en la tramitación del procedimiento contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional y ante el Tribunal Supremo, por lo que la cuestión queda circunscrita a determinar si concurren el resto de los requisitos legales para acceder a su pretensión indemnizatoria por responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento de la Administración de Justicia.

Y ello por cuanto no toda dilación indebida, acaecida en el transcurso de un procedimiento judicial, determina automáticamente la existencia de responsabilidad patrimonial, para ello se precisa la existencia un daño antijurídico que guarde relación de causalidad con las dilaciones apreciadas. Y es en este punto en el que surge la discrepancia que motiva esta contienda.

La entidad recurrente considera que las dilaciones habidas en la tramitación del procedimiento contencioso-administrativo le han generado unos daños antijurídicos que concreta en los intereses de demora que se ha visto obligado a abonar, una vez confirmada por sentencia definitiva la legalidad la liquidación tributaria que se encontraba suspendida, y que de no haberse producido tales dilaciones serían menores.

Lo cierto es que el deber jurídico de soportar el daño nos sitúa en la antijuricidad de la lesión, lo que nos permite, al abandonar el debate sobre la conducta de la Administración y trasladarlo al resultado establecer si en el supuesto que nos ocupa la parte recurrente estaba obligada a pagar los mayores intereses de demora que se generaron hasta que finalizó el procedimiento judicial al estar suspendida la ejecutividad de la liquidación tributaria impugnada.

El Tribunal Supremo en una reiteradísima jurisprudencia ha venido señalando que ' Sobre esta concreta cuestión de la procedencia de liquidar intereses de demora se ha pronunciado esta Sala, con significativa claridad, entre otras, en Sentencias de 5 de Septiembre de 1991 y 4 de Marzo de 1992 , en las que quedó sentada la siguiente doctrina; Como ya dijo la sentencia de esta Sala de 2-11-1987 , su raíz profunda -la del pago de intereses- se encuentra en el Derecho común y así el art. 1108 del Código Civil establece con carácter general que en el caso de que una obligación consistiera en el pago de una cantidad de dinero (la cuota, en la deuda tributaria) y el deudor (aquí, el contribuyente), incurriera en mora, la indemnización de daños y perjuicios, no habiendo pacto en contrario, consistirá en el pago de los intereses convenidos y, a falta de convenio, en el interés legal, módulo configurado posteriormente en este ámbito o sector mediante el tipo básico del Banco de España con ciertas matizaciones a lo largo del tiempo que no son del caso en este momento. En consecuencia, queda claro que el interés de demora tiene una función compensadora del incumplimiento de una obligación de dar y, por tanto su naturaleza intrínseca consiste en ser una modalidad indemnizatoria, según pone de manifiesto con toda nitidez la norma que en el Código Civil recoge y refleja el principio matriz de la institución'( STS 10 de enero de 2003 , entre otras muchas).

Y es desde esta perspectiva desde la que este Tribunal, de conformidad con lo manifestado por el Consejo de Estado y por la resolución impugnada, no aprecia daño antijurídico alguno. En efecto, la entidad recurrente, por el principio de ejecutividad de los actos administrativos, estaba obligada a hacer frente a la liquidación tributaria realizada por la Administración pero al no estar conforme con la misma no solo interpuso recurso sino que además, y esto es lo relevante, solicitó voluntariamente la suspensión de la ejecutividad de la misma y la obtuvo en vía administrativa que tuvo continuidad en sede jurisdiccional, de modo que mientras duró el procedimiento contencioso-administrativo en sus distintas instancias no se vio obligada a ingresar el Tesoro Público el importe de dicha liquidación, que a la postre fue declarada conforme a derecho por sentencia firme de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2000 , y consecuentemente disfrutó en su patrimonio de una suma que debió haber ingresado en su día. De forma que el mayor retraso en la tramitación del procedimiento es cierto que incrementó los intereses de demora que finalmente se vio obligado a pagar, pero no lo es menos que este daño estuvo motivado por su expresa y voluntaria petición de suspensión de la ejecutividad y el pago de los intereses es una consecuencia directa del pronunciamiento judicial que declaró la conformidad a derecho de dicha liquidación, y finalmente el mayor incremento de los intereses por la demora en la tramitación del proceso judicial se vio compensada por la disponibilidad de dicha suma en su patrimonio y que de no haber solicitado la suspensión se habría visto obligado a ingresar en el momento mismo de la notificación administrativa de la liquidación tributaria.

El Tribunal Supremo de forma reiterada ha sostenido que el recurrente tiene derecho a ser indemnizado de los perjuicios consistentes en el aval prestado para obtener la suspensión de la ejecución de una liquidación tributaria, que finalmente deviene nula por haberse girado de forma contraria al ordenamiento jurídico, y ello al considerar que 'si se hubiera producido el pago habría de resarcirse con los intereses que legalmente correspondieran, ha de compensarse al contribuyente el quebranto económico sufrido para suplir aquel mediante la suscripción de una garantía, cuyo coste no ha de afectarle, cuando expresamente lo tiene solicitado y se declara que le asistió la razón del derecho para oponerse a la reclamación que se le exigía' y en la mismo sentido la Ley 1/1998, de 26 de Febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, al establecer en su art. 12 , recogiendo la expresada jurisprudencia de esta Sala, afirmaba que la Administración Tributaria reembolsara, previa acreditación de su importe, el coste de las garantías aportadas para suspender la ejecución de una deuda tributaria, en cuanto ésta sea declarada improcedente por Sentencia o resolución administrativa y dicha declaración adquiera firmeza.

La razón de ser de esta jurisprudencia y de la previsión legal reseñada se fundamenta en que no debe perjudicar a una parte la suspensión de una liquidación tributaria, finalmente declarada contraria a derecho. Pero en el caso que nos ocupa, falta precisamente esta antijuricidad y el daño mismo, pues la liquidación fue declarada conforme a derecho y consiguientemente la tramitación del procedimiento y su mayor dilación le reportó como ventaja la demora en el pago de una deuda tributaria a la que estaba obligado con el consiguiente perjuicio para el Tesoro Público que ha de ser compensado con el pago de los intereses de demora.

Como acertadamente señala el Consejo de Estado en su informe 'la entidad reclamante como consecuencia del retraso ha tenido que pagar unos intereses de demora superiores, pero también ha retrasado, paralelamente el cumplimiento de su obligación tributaria (que ha sido mantenida tanto en vía económico-administrativa como judicial). La prolongación del procedimiento judicial no impuso a dicha entidad el retraso en el pago (con la consiguiente obligación de pagar intereses de demora), sino que le permitió solicitar y obtener ese retraso (con ese coste)' y añade 'Se considera, pues, que los intereses son el precio del tiempo por el que se ha diferido el pago del importe de una liquidación conforme a derecho, de modo que no se puede pretender al mismo tiempo disponer del capital de la deuda y no pagar los intereses a quien durante el mismo periodo se ha visto privado del capital'.

Por lo expuesto procede confirmar la resolución impugnada y desestimar su petición de reclamación de daños y perjuicios".

La doctrina que se desprende de la sentencia que acabamos de transcribir es aplicable al supuesto que ahora enjuiciamos mutatis mutandis, siendo de notar que la consignación por parte de la demandante de la cantidad por importe de 270.156,09 €, de la que se dejó oportuna constancia cual resulta de la diligencia de ordenación de 18-3-2008, se produjo al término de las dilaciones indebidas de que dicha parte se queja, de tal manera que durante todo el tiempo de dichas dilaciones se demoró el pago de la referida cantidad, por lo que si bien las dilaciones supusieron un incremento de los intereses, estos últimos se ven compensados por el pago tardío, lo que le permitió disfrutar de dicho patrimonio y sus consiguientes potenciales rendimientos o bien demorar la concertación del préstamo a que alude en sus alegaciones y su correspondiente precio, de donde que la meritada compensación neutralice el supuesto daño cuya indemnización se impetra e impida estimar la existencia de una lesión resarcible como elemento necesario del instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia, y siendo ello así se desvanece el título indemnizatorio a que apela la demandante, lo que excusa el análisis de los demás elementos de dicha responsabilidad patrimonial, determinando todo ello la claudicación del recurso que nos ocupa.

QUINTO.- Al desestimarse el recurso procede la imposición de las costas a la parte actora ( artículo 139.1 de la LJ ).

Fallo

1) Desestimar el recurso.

2) Confirmar la resolución recurrida.

3) Imponer a la parte actora las costas del proceso.

Esta sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá, junto con el expediente administrativo, a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FÉLIX MÉNDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE Dª ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO

ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

PUBLICACIÓN.-

Una vez firmada y publicada la anterior Sentencia es entregada en esta Secretaría para su notificación, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a los autos.

Madrid a Doy fe.