Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 650/2022, Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 784/2020 de 15 de Julio de 2022

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ASTURIAS

Sala de lo Contencioso-administrativo

Sección Segunda

N.I.G:33044 33 3 2020 0000737

SENTENCIA: 00650/2022

RECURSO P.O. nº 784/2020

RECURRENTES El Tesón de Castropol, S.L.; Trío Procesos Constructivos, S.L.

PROCURADORA Doña María García-Bernardo Albornoz

LETRADA Doña María Alicia Calvo Sanz

RECURRIDO Ayuntamiento de Castropol

LETRADO Don Javier Núñez Seoane

SENTENCIA

Ilmos. Señores Magistrados:

Doña María José Margareto García, presidente

Don Jorge Germán Rubiera Álvarez

Don Luis Alberto Gómez García

Don José Ramón Chaves García

En Oviedo, a quince de julio de dos mil veintidós.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, compuesta por los Ilmos. Sres. Magistrados reseñados al margen, ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso contencioso administrativo número 784/2020, interpuesto por El Tesón de Castropol, S.L. y Trío Procesos Constructivos, S.L., representadas por la procuradora doña María García-Bernardo Albornoz y asistidas por la letrada doña María Alicia Calvo Sanz, contra el Ayuntamiento de Castropol, representado y asistido por el letrado don Javier Núñez Seoane, en materia de urbanismo.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don Jorge Germán Rubiera Álvarez.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el presente recurso, recibido el expediente administrativo se confirió traslado al recurrente para que formalizase la demanda, lo que efectuó en legal forma, en el que hizo una relación de Hechos, que en lo sustancial se dan por reproducidos. Expuso en Derecho lo que estimó pertinente y terminó suplicando que, en su día se dicte sentencia acogiendo en su integridad las pretensiones solicitadas en la demanda, y en cuya virtud se revoque la resolución recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

SEGUNDO.-Conferido traslado a la parte demandada para que contestase la demanda, lo hizo en tiempo y forma, alegando: Se niegan los hechos de la demanda, en cuanto se opongan, contradigan o no coincidan con lo que resulta del expediente administrativo. Expuso en Derecho lo que estimó pertinente y terminó suplicando que previos los trámites legales se dicte en su día sentencia, por la que desestimando el recurso se confirme el acto administrativo recurrido, con imposición de costas a la parte recurrente.

TERCERO.-Por Auto de 12 de mayo de 2021, se recibió el procedimiento a prueba, habiéndose practicado las propuestas por las partes y admitidas, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.-No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó requerir a las partes para que formulasen sus conclusiones, lo que hicieron en tiempo y forma.

QUINTO.-Se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 6 de julio pasado en que la misma tuvo lugar, habiéndose cumplido todos los trámites prescritos en la ley.

Fundamentos

PRIMERO.-La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Castropol de 16 de septiembre de 2020, en la que se acuerda desestimar las peticiones formuladas por El Tesón de Castropol S.L. y Trío Procesos Constructivos S.L. en el escrito de fecha 17 de agosto de 2020 y requerir a los mencionados promotores del Plan Parcial, a fin de que modifiquen la Memoria, los Planos y, en su caso, la Evaluación Económica del Plan en el sentido de contemplar y justificar expresamente una solución técnica concreta para la reorganización de accesos a la carretera N-640, a la que habrá de dar conformidad la Administración titular de la vía, a fin de que el Ayuntamiento pueda dar comienzo a la tramitación oportuna.

Asimismo, es objeto de recurso la resolución de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Castropol de 16 de octubre de 2020, en la que se acuerda dejar sin efecto el trámite de información pública instado por los Promotores del Plan Parcial Subsector SUR RC1-A de Castropol mediante anuncio insertado en el BOPA nº 191, de fecha 1 de octubre de 2020 y periódico La Nueva España del mismo día, y reiterar a los promotores del Plan Parcial Subsector SUR RC1-A el requerimiento de subsanación contenido en el acuerdo de la Junta de Gobierno de fecha 16 de septiembre de 2020.

La demanda se fundamenta en los siguientes hechos:

Tras varios intentos previos de desarrollo urbanístico del Sector SUR R.C1 (159.757,22 m2 de superficie y 285 viviendas), el más relevante un Plan Parcial que fue aprobado inicialmente por el Ayuntamiento de Castropol en el año 2010 pero no llegó a culminar su tramitación administrativa, los recurrentes mantuvieron conversaciones en el Ayuntamiento sobre la viabilidad de dividir dicho ámbito urbanizable en varios subsectores a fin de facilitar su gestión y la incorporación gradual de las viviendas proyectadas de forma acorde a las necesidades de la población y a la demanda del mercado y, seguidamente, aún sin ser preceptivo, a modo de avance presentaron el 23 de abril de 2019 el denominado 'Documento de Prioridades para tramitación de propuesta para la división del Sector SUR R.C1 del PGO de Castropol (Asturias) y del Plan Parcial para el desarrollo del Subsector SUR R.C1 A'.

El Ayuntamiento remitió dicho documento y solicitó informes sectoriales a la Confederación Hidrográfica del Cantábrico, la Dirección General de Patrimonio Cultural y la Demarcación de Carreteras del Estado en Asturias. Los dos primeros emitieron sendos informes favorables, en tanto que el organismo con competencia en materia de carreteras emitió el Informe desfavorable de fecha 12 de agosto de 2019 que obra unido al expediente.

En él formulaba dos reparos:

1º. - Respecto al cumplimiento de la normativa de carreteras en lo que se refiere a las distintas zonas de uso y defensa de las carreteras estatales: advertía de la necesidad de que en los planos se representara el límite respecto de la N-640 de las zonas de dominio público, de servidumbre, de afección y de limitación a la edificabilidad, aunque cuando el ámbito propuesto esté totalmente fuera de dichas zonas.

2º. - En cuanto a la limitación de Accesos advertía que el ámbito presenta dos accesos, uno norte, el cual es prolongación de los viales que acceden directamente a la N-640 y otro, futuro, en la parte sur-suroeste del ámbito. Y, en relación con el acceso oeste refería que la Demarcación ya había emitido con ocasión de la tramitación del Estudio de Detalle de la (colindante) UA-C 15 Informe desfavorable, de 4 de septiembre de 2008, que tenía carácter vinculante, por lo que el Ayuntamiento no podía autorizarlo. Añadiendo: en lo que a la construcción de la futura glorieta en la N-640, tal y como se recoge en el Documento de Prioridades como futuro acceso sur, ésta pertenece al Proyecto de Trazado con clave 33-O- 5760, el cual se encuentra en fase de Estudio de Proyecto.

Se precisa que en realidad la Demarcación de Carreteras lleva más de una década trabajando en el referido Proyecto clave 33-O-5760 estudiando la ejecución en la N-640 de dos glorietas: una al sur de los dos ámbitos de suelo urbanizable sectorizados de Castropol, los Sectores SUR R.C1 y SUR R.C2, a la que se refiere expresamente en su informe de 12 de agosto; la otra que no menciona en él, al norte de las U.A. C-5 y C-6 que separan el Sector SUR R.C1 de la N-640.

En su Informe de 12 de agosto de 2019 la Demarcación de Carreteras no puso ninguna objeción al acceso norte del ámbito -que es el que trae al presente recurso-, solamente efectuó reparo respecto del acceso que debía conectar por el suroeste -a través de la colindante UA-C 15- el ámbito del P.P. del Subsector SUR R.C1 A con la N-640 remitiéndose al informe desfavorable que emitió en la tramitación de su ED.

Tras recibir el traslado de dicho Informe, los promotores presentaron una adenda aclaratoria con la inclusión en los planos de las representaciones requeridas y la aclaración de que el único acceso rodado previsto en el P.P. del Subsector SUR R C1 A es el acceso norte previsto en el PGO de Castropol mediante la prolongación de los dos accesos ya existentes autorizados en su día por la Demarcación en la vecina U.A. C-6 que la conectan con la N-640.

Paralelamente el 02/12/2019 las recurrentes presentaron ante el Ayuntamiento de Castropol la documentación completa del Plan Parcial del Subsector SUR R.C1-A (de 46.875,81 m² de superficie y 84 viviendas) y, para su tramitación simultánea, el correspondiente Documento Ambiental Estratégico (DAE) redactado conforme al artículo 29 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, instando la aprobación del primero y la elevación del DAE para su tramitación por el órgano competente en la materia en el Principado de Asturias.

Los promotores acogían en ella las prescripciones del informe preliminar de la Demarcación de Carreteras de forma que los Planos incorporan la representación gráfica reclamada por dicho organismo y, tanto a nivel gráfico como en la Memoria consta que la única conexión (indirecta) con la N-640 se hará por el lindero norte del ámbito, prolongando hacia ellos accesos ya existentes y en servicio que fueron ejecutados cuando se desarrolló la unidad de actuación UA-C6, hoy suelo urbano consolidado.

Por otro lado, la Memoria dedica su epígrafe 7 a la 'Justificación de la Conexión de los Sistemas Generales y Locales' e incluye un anexo técnico específico de movilidad y, entre los planos figura el PO-03.1 denominado Plano Red Viaria. Conexiones, Transporte Público y Rasantes en el que con carácter orientativo se representa al norte con trazo azul claro y forma elíptica la zona en la que el Ministerio de Fomento proyectaba la segunda de las glorietas en estudio para dar una solución técnica a los accesos existentes, siendo los viales de enlace previstos en el Plan Parcial sometido a aprobación perfectamente compatibles con dicha solución. En el mismo plano, con trazo morado se representa la glorieta para el futuro acceso sur del Sector SUR R.C1, única a la que la Demarcación alude expresamente en su Informe de 12 de agosto reseñando que se encuentra en fase de Estudio de Proyecto.

Es con posterioridad a la presentación de esta documentación del plan parcial (ya ajustada a las prescripciones que el organismo de carreteras había señalado en su informe desfavorable) que la Demarcación de Carreteras emite un segundo informe de fecha 23 de enero de 2020 relativo al Documento de Prioridades.

En él se separa sustancialmente del primero (y también del criterio mantenido por la propia Demarcación de Carreteras en los últimos años a través de numerosos informes) y pone una traba desorbitada e insalvable para los promotores que a juicio de los recurrentes no tiene amparo legal.

En él tiene por subsanado el defecto de representación en los planos de las distintas zonas de uso y defensa de la carretera estatal, aunque advertida por los promotores rectifica la Demarcación su primigenia afirmación acerca de que todas ellas están fuera del ámbito, señalando que una pequeña superficie de la zona de afección estaría parcialmente dentro del ámbito -si bien se aclara- sobre ella no se prevé ninguna obra no autorizable.

Pero tras la aclaración de que el Plan Parcial del Subsector SUR R.C1-A no prevé la ejecución de un acceso directo por su lindero suroeste a la carretera N-640 para conectar con ella a través de la UA-C 15, es decir, del acceso sobre el que ya había informado desfavorablemente la Demarcación de Carreteras en diciembre de 2008, la Demarcación separándose diametralmente de lo informado inicialmente en el trámite de consultas en su informe de 12 de agosto de 2019 condiciona no sólo el desarrollo de este ámbito sino todo el desarrollo urbanístico que se pretende realizar en la margen izquierda de la carretera N-640 en Castropol a la previa reorganización de los accesos existentes, bien a través de una glorieta o bien aportando otra solución técnica que cumpla la normativa actual y merezca su aprobación.

Se indica que tal condicionante se impone al margen del PGO vigente en el que no está prevista dicha carga ni reorganización de accesos (véase el plano de zonificación del texto refundido del PGO de Castropol remitido con el complemento del expediente administrativo), y sin un Proyecto de Obra Pública ya aprobado que justifique la exigencia de que el planeamiento urbanístico vigente haya de acomodarse a él. Todo lo contrario, la Demarcación de Carreteras reconoce haber abandonado el Proyecto en el que venía trabajando desde hace años para la reorganización de los accesos existentes en esta zona a través de una glorieta en el P.K. 3+950.

De facto tal exigencia convierte en papel mojado las previsiones y determinaciones del PGO de Castropol en lo relativo a un ámbito territorial muy considerable que abarca todo el sector de suelo urbanizable SUR.R-C1 (159.757,22 m2) y las unidades de actuación UA-C14 (6.397,80 m2), UA-C15 (5.583,40 m2), UA-C5 (7.315,54 m2) y UA-C16 (5.794,40 m2), es decir, bloquea el desarrollo de todos los ámbitos delimitados a la margen izquierda de la N-640 en el PGO comprometiendo en más del 50% la capacidad de crecimiento prevista para el núcleo de Castropol (Véase de nuevo el plano de zonificación del PGO). Resulta especialmente chocante que la Demarcación de Carreteras que en ese informe reconoce abiertamente haber abandonado su proyecto de ejecutar una glorieta para la reorganización de los accesos existentes en la zona (de los que habría de servirse entre otros desarrollos el Sector SUR-C1) sugiera a los promotores como una de las soluciones técnicas que aceptaría la propia glorieta. Tal parece que sólo ha desistido de costearla.

En el cuerpo del Informe termina por trasladar a los promotores recurrentes la obligación de diseñar una solución técnica que cumpla la normativa actual para los accesos ya existentes a esa infraestructura estatal sugiriendo expresamente la glorieta - cuyo proyecto dice haber abandonado- como solución aceptable. Además la Demarcación no expresa de forma razonada porqué considera que todo desarrollo urbanístico en esa margen izquierda de la N-640 modifica sustancialmente las características de los actuales accesos a esta zona lo que supone que tal consideración y la condición que a ella se liga, resultan arbitrarias, causa suficiente para que el Ayuntamiento se hubiera apartado justificándolo de dicho Informe y hubiera adoptado de forma expresa la resolución de aprobación inicial del plan.

La documentación inicial del plan parcial ya justifica desde un punto de vista técnico la adecuación de los accesos (indirectos) previstos en el PGO, profundiza en ello el Anexo 1 sobre Movilidad y Accesos en el Subsector SUR R C1 A aportado como documentación complementaria tras el requerimiento municipal y, a mayor abundamiento, se adjunta con la demanda Informe pericial emitido por el Arquitecto Urbanista D. Dimas que evalúa objetivamente el impacto (cuantitativo y cualitativo) del desarrollo del Subsector sobre la carretera N-640 y sus enlaces. Dicho informe incorpora un estudio de tráfico del que se concluye que las 84 viviendas previstas en el PP tendrán una incidencia de no más del 2,92% respecto al volumen actual, en absoluto significativa, e inferior al margen de fluctuación anual que se registra en la IMD en dicha infraestructura.

Sigue la demanda que después del segundo informe de la Demarcación, cuando apenas faltaban dos días para que transcurriera el plazo legal máximo de 2 meses para resolver sobre la aprobación inicial, el Ayuntamiento con fecha 31/01/2020 acuerda dirigir a las recurrentes un requerimiento de subsanación de deficiencias (sic) para que formule propuesta en la que se recoja la reorganización de accesos a través de la glorieta proyectada en su día por el Ministerio de Fomento o bien proyectando otra solución técnica que cumpla la normativa de carreteras y organice todos los accesos existentes. Tras solicitar la ampliación del plazo concedido las sociedades promotoras presentaron por registro el 3/03/2020 el escrito de alegaciones, en el que manifestaron su disconformidad con el requerimiento municipal, tanto por cuestiones de forma pues la documentación presentada era completa como por las cuestiones de fondo. No obstante esa disconformidad las promotoras lo atendieron y aportaron la documentación requerida: ANEXO 1 'Movilidad y Accesos en el Subsector Sur R C1' y modificación de la Memoria del P.P.

Se añade que el Anexo 1 -aun reseñando que no es competencia directa ni requisito urbanístico derivado del PGO de Castropol abordar desde el desarrollo del subsector la reorganización de los accesos existentes- esboza algunas posibles soluciones: Una, tomando como referencia la glorieta que el Ministerio de Fomento proponía sobre la citada carretera, en una situación excéntrica respecto al eje de la carretera N640. Junto a ella propone otras dos alternativas que, garantizando el adecuado acceso al núcleo urbano, contribuirían también a la articulación de los ámbitos de desarrollo urbano localizados al sur y este de la N640: la primera, manteniendo la solución de glorieta previamente planteada y la segunda, más sencilla de ejecutar y menos gravosa, mediante una articulación de los cruces que integre la reordenación general de los accesos con medidas de ordenación del tráfico -señalización, pacificado, semaforización, etc.- en lógica de tratamiento urbano.

Se indica que se impone a los promotores particulares -como exigencia previa imprescindible para tramitar el citado instrumento de desarrollo urbanístico- la carga de diseñar una solución técnica concreta de reorganización de los accesos existentes a la citada carretera estatal que merezca el plácet de la Demarcación de Carreteras del Estado en Asturias, lo que no se sustenta en ningún informe técnico del organismo competente en materia de carreteras -al que no consta que el Ayuntamiento elevara la documentación 'subsanatoria' requerida a los promotores aportada el 3 de marzo-, ni tampoco de la Arquitecto Municipal.

En cuanto a la posición de la Demarcación de Carreteras es importante reseñar que existen al menos cuatro instrumentos de planeamiento urbanístico en los que recayó informe favorable de dicho organismo, en el propio ámbito o en otros próximos al que nos ocupa, o que ya cuentan con aprobación definitiva con la aquiescencia de dicho organismo, que se citan por su transcendencia con relación a los principios de coordinación interadministrativa, seguridad jurídica y confianza legítima.

Como fundamentos de derecho se invoca el art. 25.5 del RD Leg 7/2015, que regula los efectos de la falta de resolución expresa de los instrumentos de planeamiento de iniciativa particular, y el art. 80.2 del Decreto Legislativo 1/2004, en cuanto a que el plazo para otorgar o denegar la aprobación inicial de un Plan Parcial de iniciativa privada es dos meses desde que tenga entrada la documentación completa en el Registro Municipal, indicando que si el Ayuntamiento no notifica dentro de este plazo su resolución al solicitante, se entenderá producida la aprobación inicial por silencio positivo. Se añade que esta última ley autonómica establece, en los apartados 1 y 2 de su art. 95, sendas excepciones acerca de la imposibilidad, cuando se trata de instrumentos urbanísticos de iniciativa particular, de que los promotores puedan obtener por silencio, por un retraso o inactividad de la Administración actuante, la aprobación de instrumentos urbanísticos cuya documentación o determinaciones fueran incompletas o contrarias a la ley o a instrumentos de ordenación de superior jerarquía o cuando su aprobación esté sometida a requisitos especiales legal o reglamentariamente establecidos.

Se alega el carácter completo de la documentación y la justificación de las determinaciones del P.P. del Subsector SUR R C-1 A. Se afirma que el PGO vigente no define ningún Sistema General Viario a obtener en el ámbito o con cargo al Sector SUR R.C.1 que haya de ser ordenado y cuya adecuada conexión con los existentes deba ser justificada.

Se señala que el documento del Plan Parcial presentado a aprobación dispone en su Memoria Justificativa de un capítulo específico, 'Capítulo 7. Justificación de la conexión de los sistemas generales y locales', en el que se motiva la adecuada articulación de la propuesta de desarrollo con la malla urbana, la conexión con todos los servicios urbanos e infraestructuras necesarias, y de forma detallada, los factores relativos a la movilidad y la accesibilidad. A mayor abundamiento, el documento incorpora un Anexo II específico sobre 'Movilidad y accesos en el subsector', en el cual se desarrolla la justificación de propuesta de movilidad interior del subsector y su adecuación a las necesidades funcionales de todo el ámbito de desarrollo, en su marco urbano y su inserción con los proyectos previstos por el organismo competente para la futura mejora de la N-640 a su paso por la localidad de Castropol. Se reseña que el subsector propuesto no tiene contacto directo con el tramo urbano de la N-640, vía a la que se conecta mediante otros viarios del sistema local, ya integrados en suelo urbano. Y, por tanto, no tiene contacto directo alguno con ningún Sistema General. Se añade que el PGO de Castropol no prevé la obtención con cargo a Sector SUR RC-1 de más sistemas generales que el Espacio Libre denominado Sistema General de la Arbolada Quintalonga ni prevé la ejecución de ninguna estructura viaria más allá de los viales internos y la prolongación de los accesos ya existentes para su conexión con el suelo urbano.

Se afirma que el informe de la Demarcación de Carreteras de 23-1-2020 no pone de manifiesto la existencia de ninguna deficiencia en las determinaciones del Plan Parcial para el desarrollo urbanístico del Subsector SUR R.C1.A presentado a aprobación municipal. Tampoco consta que la Demarcación emitiera informe evaluando como insuficiente o injustificada la documentación complementaria presentada por los promotores tras el requerimiento municipal.

Se alega, asimismo, que el P.P. del subsector SUR R C-1 A no infringe el vigente PGO de Castropol ni la Ley, en cuanto el PGOU no contempla ninguna reserva de suelo para sistema general viario ni impone con cargo al Sector SUR. R-C1 la ejecución de ninguna infraestructura viaria. Se señala que la Demarcación de Carreteras no motiva ni mucho menos justifica su aseveración de que cualquier desarrollo urbanístico en la margen izquierda de la N-640 modifica sustancialmente las características de los actuales accesos a esa zona, resultando del informe pericial aportado que se cuantifica en un 2,92% la escasa incidencia que tendría su desarrollo urbanístico sobre dicha carretera.

Se aduce en la demanda la extralimitación de la Demarcación de Carreteras del Estado en el ejercicio de sus competencias y la falta de motivación del informe de 21 de enero de 2020. Se argumenta que la Administración urbanística actuante puede, si discrepa, separarse del criterio de la Administración con competencia sectorial mediante resolución justificada y proseguir hasta culminarlo el procedimiento principal, en este caso, la tramitación del plan parcial.

Se alega la vulneración del principio de equidistribución de cargas. Se indica que la inexistencia de previsión en el planeamiento general vigente de dicha obligación con cargo a un determinado desarrollo urbanístico constituye en sí misma un impedimento para que dicho principio rector pueda hacerse efectivo. Y la falta de un Proyecto de obra pública de interés general y competencia estatal, impide que se pueda imponer al Ayuntamiento de Castropol la adaptación del PGO y también, que se pueda paralizar la tramitación de un plan parcial acorde con sus determinaciones. Se añade que el informe pericial acompañado con esta demanda justifica que ni la necesidad de la reordenación de los accesos a la N-630, puesta de manifiesto por la Demarcación, deriva del desarrollo de este Subsector -no se trata pues de una ampliación o refuerzo de los accesos existentes requerida por la dimensión e intensidad de uso derivados de este ámbito- ni estaría a su servicio sino de todo el municipio de Castropol.

Subsidiariamente, en el caso de que los anteriores alegatos fueran desestimados y se declarara no producida la aprobación inicial por silencio, se solicita el reconocimiento a favor de los promotores recurrentes del derecho a la indemnización por el importe de los gastos en que han incurrido para la presentación de sus solicitudes, de conformidad con el Artículo 25.5 (RD Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) dejando demorada la acreditación y cuantificación de su importe con arreglo a la base definida por dicho precepto legal al trámite de ejecución de sentencia.

SEGUNDO.-Por la Administración demandada se solicitó la desestimación del recurso interpuesto.

Se señala en la contestación a la demanda que desde mediados de 2019 por parte del Ayuntamiento de Castropol se viene tramitando un Plan Parcial (PP) de iniciativa privada que tiene por objeto delimitar un Subsector en el sector de suelo urbanizable SUR.R.C1 del Plan General de Ordenación de Castropol (PGO) así como establecer la ordenación detallada de ese nuevo Subsector, identificado en la propuesta como Subsector SUR.R.C1A. El Sector de suelo urbanizable SUR.R.C1 del PGO de Castropol, que se pretende 'subsectorizar' a través del PP mencionado, tiene una superficie de 159.757,22 m² y daría lugar a la ejecución de 285 viviendas. La mencionada 'subsectorización' se planteó, según los propios promotores con 'el fin de facilitar su gestión y la incorporación gradual de las viviendas proyectadas de forma acorde a las necesidades de la población y a la demanda del mercado'.

A tal fin en la fase de avance los promotores -aquí recurrentes- presentaron el 'Documento de Prioridades para tramitación de propuesta para la división del Sector SUR R.C1 del PGO de Castropol (Asturias) y del Plan Parcial para el desarrollo del Subsector SUR R.C1 A'.

En esa misma fase avance se emitieron distintos informes sectoriales entre ellos, por parte de la Demarcación de Carreteras del Estado en Asturias, con fechas de 12 de agosto de 2019 y 23 de enero de 2020 (Docs.nº 36 y 28 E/A), en sentido desfavorable.

Se añade que la Demarcación de Carreteras emitió informe desfavorable al 'documento de prioridades' presentado por los promotores (aquí recurrentes) con fundamento en el mismo motivo en que había informado desfavorablemente en 2008 el Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación UA-C15, precisamente por plantear el acceso directo a la N-640, y que de la misma forma en el avance a este nuevo PP 'el acceso propuesto para la urbanización SUR.R-C1 se hace a través de la prolongación del acceso directo a la N-640 que, en su momento, fue informado desfavorablemente por parte de esta Demarcación'.

Se indica que no es cierto por tanto lo que se afirma en el Hecho Primero de la demanda en el sentido de que 'En su Informe de 12 de agosto de 2019 la Demarcación de Carreteras no puso ninguna objeción al acceso norte del ámbito -que ya anticipamos es el que nos trae al presente recurso-, solamente efectuó reparo respecto del acceso que debía conectar por el suroeste -a través de la colindante UA-C 15- el ámbito del P.P. del Subsector SUR R.C1 A con la N-640 remitiéndose al informe desfavorable que emitió en la tramitación de su ED', antes al contrario, la objeción planteada por la Demarcación de Carreteras, en la que se basa el carácter desfavorable de su informe, consiste en que el PP sigue planteando la conexión del ámbito SUR.R.C1 con la CN-640 mediante 'acceso directo' a la misma mediante prolongación de los viarios interiores del ámbito hasta las intersecciones existentes con la citada CN-640, forma de conexión con el vial estatal (acceso directo) que ya se había planteado en su día en el Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación UA-C-15 y que motivó el informe desfavorable del organismo estatal de carreteras (2008).

Se señala que con posterioridad a la emisión del informe sectorial mencionado en el ordinal anterior, con fecha de 2 de diciembre de 2019 los promotores del PP presentaron el documento en orden a su aprobación inicial incorporando además un anexo técnico sobre movilidad y un 'documento técnico-jurídico' con objeto de dar respuesta a los reparos contenidos en el informe de la Demarcación de Carreteras del Estado de 12 de agosto de 2019. En esa documentación complementaria los promotores del PP, lejos de subsanar los defectos advertidos por la Demarcación de Carreteras (planteamiento alternativo a la conexión del ámbito con la CN-640 mediante 'acceso directo' a través de la prolongación de viarios interiores), se limitaron a cuestionar el criterio contenido en el mencionado informe sectorial y a reiterar el contenido del PP propuesto.

La documentación aportada por los promotores fue remitida por el Ayuntamiento a la Demarcación de Carreteras del Estado con fecha de 4 de diciembre de 2019 y, a la vista de la reiteración por parte de aquellos en su criterio inicial, la Demarcación de Carreteras emitió nuevo informe de fecha 23 de enero de 2020, en el mismo sentido desfavorable de su informe anterior.

Considerando este nuevo informe de carreteras, con fecha de 31 de enero de 2020 el Ayuntamiento dirigió a los promotores requerimiento de subsanación del documento de aprobación inicial con objeto de que se incorporase al mismo 'la reorganización de accesos a través de la glorieta proyectada en su día por el Ministerio de Fomento o bien proyectando otra solución técnica que cumpla la normativa de carreteras y organice todos los accesos existentes', con expreso apercibimiento de tenerles por desistidos de su solicitud de tramitación del Plan Parcial y, en su caso, de la caducidad del expediente, con suspensión del plazo para resolver el procedimiento y notificar su resolución. Con fecha de 19 de febrero de 2020 los promotores solicitaron la ampliación del plazo para atender el requerimiento de subsanación, por el término de 7 días y, con fecha de 3 de marzo de 2020, formularon por escrito alegaciones al citado requerimiento de subsanación acompañando asimismo un Anexo al documento del Plan Parcial y modificando la Memoria del mismo.

Se afirma que en este nuevo escrito de alegaciones, tras reiterar su interpretación sobre el contenido de los informes de la Demarcación de Carreteras ('El Informe de 23 de enero de 2020... no pone de manifiesto la existencia de ninguna deficiencia... que deba ser subsanada con carácter previo o que impida la aprobación inicial y la continuación de su tramitación...'; 'En dicho Informe el organismo consultado matiza su Informe anterior de 12 de agosto de 2019'; 'el mencionado informe no advierte en realidad sobre ninguna deficiencia en el documento del Plan Parcial'), los promotores persisten en mantener la 'solución' inicial de conexión del ámbito mediante los ya existentes 'accesos directos' a la CN-640, sin atender al requerimiento de la Administración sectorial de incorporar una nueva 'reorganización de accesos' a la citada carretera estatal que haya de realizarse, bien mediante la glorieta proyectada en su día por el Ministerio de Fomento, o bien proyectando una nueva solución técnica adecuada.

Se añade que si se examina el contenido del mencionado escrito de alegaciones fácilmente se comprueba como los promotores se limitaron a incluir en el Anexo a la Memoria del PP un par de fotos aéreas -con mayor o menor calidad técnica- en las que, según los términos del propio documento 'con carácter orientativo', 'indicativo' o esquemático, se esbozan posibles soluciones de reorganización de accesos a la CN-640, sin mayor concreción y sin incorporar solución técnica alguna a los Planos del propio PP.

Como fundamentos de derecho se alega la conformidad a derecho de los acuerdos recurridos.

Se aduce por el Ayuntamiento demandado que el grueso de la argumentación del RCA se centra en desvirtuar el contenido de los informes sectoriales emitidos por la Administración de carreteras estatal, ora cuestionando su competencia y carácter vinculante, ora sosteniendo que no dicen lo que el Ayto. interpreta o que en realidad tales informes no tienen contenido desfavorable. Sin embargo, la parte recurrente rehúye el tratamiento de lo que, a juicio de la Administración, constituye el fundamento esencial de los acuerdos municipales recurridos, esto es, si las determinaciones relativas a la previsión y justificación de la conexión del suelo urbanizable con el sistema general viario existente conforman uno de los contenidos esenciales de los Planes Parciales con arreglo a la normativa urbanística aplicable y que, por tanto, la imprevisión expresa de tales determinaciones en el PP presentado para aprobación inicial impide que pueda operar el silencio administrativo.

Se añade que la parte recurrente argumenta en todo momento sobre cuestiones adyacentes pero omite el análisis de lo que, a juicio del Ayuntamiento, constituye en este caso la cuestión crucial como es la exigencia de la legislación urbanística de que los PP contengan preceptivamente la previsión y justificación de la conexión del ámbito del sector o subsector de suelo urbanizable a ordenar con los sistemas generales existentes, de que dicha conexión es 'adecuada' y la garantía del cumplimiento de los estándares relativos a los sistemas generales y la evaluación económica, siquiera aproximada, de las obras y servicios de conexión con los sistemas generales exteriores.

Sostiene la Administración, con cita de los arts. 189.2.b), 189.6 y 161.1 y 2 del ROTUA, que conforme a la citada normativa urbanística, aplicada por el Ayto., es preceptivo que tanto la Memoria, como los Planos e incluso la Evaluación económica del PP en este caso contemplen y justifiquen expresamente una solución técnica concreta para la reorganización de accesos a la citada carretera N-640, bien mediante la glorieta ya proyectada en su día por la Demarcación de Carreteras o bien mediante otra solución alternativa que puedan proponer los promotores previa conformidad de la Administración titular de la vía, cumpliéndose así con el requisito de adecuada conexión del ámbito con el sistema general viario existente.

Respecto a las alegaciones del recurso relativas a la pretendida extralimitación de la Demarcación de Carreteras del Estado en el ejercicio de sus competencias, se remite el Ayuntamiento a la normativa de carreteras mencionada en el informe de dicha Demarcación de 21 de enero de 2020. Se invoca, asimismo, lo dispuesto en el art. 16.6 de la Ley 37/2015.

En cuanto a la pretensión de las recurrentes de que el PP por ellas propuesto ha de entenderse incialmente aprobado por silencio administrativo, se señala que la demanda se limita a hacer valer el silencio administrativo como si el PP de iniciativa particular en cuestión no omitiese determinaciones esenciales, legal y reglamentariamente exigibles, como es la tan reiterada previsión de que se contemple, planifique y justifique una solución técnica concreta para la reorganización de accesos a la Carretera N-640, que cuente con la conformidad de la Administración titular de la vía, en los términos exigidos por los informes sectoriales de carreteras, omisión de determinaciones esenciales que impide legalmente la aprobación inicial del planeamiento de desarrollo pueda entenderse aprobado por silencio administrativo, por proscribirlo expresamente el art. 95 del TROTUA (y la jurisprudencia del TS) en relación con los arts. 189. 2 b), 189.6 del ROTUA y art. 161.1 y 2 del TROTUA. Se añade que, en general, en relación con los instrumentos de planeamiento urbanístico de iniciativa particular o privada, es jurisprudencia consolidada la que interpreta que el silencio administrativo tiene carácter negativo.

En lo que se refiere a la pretensión ejercitada de forma subsidiaria por los recurrentes 'para el caso de que se declarara no producida la aprobación inicial del PP por silencio administrativo', interesando el reconocimiento del derecho a la indemnización por el importe de los gastos en que han incurrido, invocando el art. 25.5 del TRLS, gastos cuya acreditación y cuantificación remiten aquellos al trámite de ejecución de sentencia, se señala que no concurre en este caso el supuesto de hecho determinante del derecho de indemnización previsto en el mencionado precepto legal, esto es, el incumplimiento de la Administración del deber de resolver dentro del plazo máximo la aprobación del instrumento urbanístico de iniciativa particular, en cuanto si el PP no ha sido aprobado inicialmente hasta la fecha ha sido en realidad debido única y exclusivamente a la inacción de los promotores aquí recurrentes y a su persistencia en cuestionar los informes sectoriales emitidos por la Administración de carreteras, negándose a completar el PP (Memoria, Planos y Evaluación económica) con las determinaciones exigidas por los citados informes sectoriales (reorganización de accesos a la CN- 640).

TERCERO.-Consta en el expediente que con fecha 23 de abril de 2019 por el grupo promotor del Plan Parcial Subsector SUR RC-1A se presentó en el Ayuntamiento de Castropol el Documento de Prioridades y el Documento Ambiental Estratégico.

Con fecha 5 de junio de 2019 se remite la documentación para informe, entre otros, de la Demarcación de Carreteras, emitiéndose informe por la Demarcación de Carreteras del Estado con fecha 12 de agosto de 2019, en el que se informa desfavorablemente sobre el Documento de Prioridades del Desarrollo Urbanístico del Subsector SUR.R.-C1.

Se concluye en dicho informe que aunque el ámbito propuesto se encuentra en su totalidad fuera de la zona de afección de la N-640, que es la carretera de titularidad estatal afectada, la Demarcación no puede autorizar dicho desarrollo ya que, en su momento, informó desfavorablemente sobre el acceso directo a la N-640, a través del cual, se va a acceder a este nuevo desarrollo urbanístico. En el caso del acceso directo a la N-640 propuesto en el Estudio de Detalle UA-C15, el informe emitido por la Demarcación fue desfavorable y tenía carácter vinculante, por lo que el Ayuntamiento no podría autorizarlo, y por tanto ese acceso propuesto no podría implantarse. Por otra parte, en lo que a la construcción de la futura glorieta en la travesía de la N-640, tal y como se recoge en el Documento de Prioridades como futuro acceso sur, ésta pertenece al Proyecto de Trazado con clave 33-O-5760, el cual se encuentra en fase de Estudio de Proyecto.

Con fecha 2 de diciembre de 2019 los promotores presentan el Documento para la aprobación inicial del Plan Parcial y Documento Ambiental Estratégico y nueva documentación complementaria para remitir a la Demarcación de Carreteras del Estado que tiene fecha de entrada en este organismo el 4 de diciembre de 2019.

Por la Demarcación de Carreteras del Estado se emite informe de 23 de enero de 2020. Se recuerda en dicho informe que en su día el Ministerio de Fomento redactó el Proyecto de Trazado con clave 33-O-5760 en el cual se proyectan dos glorietas en los p.k. 3+950 y 4+540, con el que se pretendían reorganizar los accesos a Castropol, dotándolos de mejores condiciones de seguridad vial. La primera tendría como objeto canalizar los accesos existentes en dicha zona, en la cual estarían incluidos los accesos al sector SUR.R.C-1, mientras que la otra glorieta podría dar acceso en un futuro a la zona sur de dicho ámbito, así como al resto de accesos existentes en la zona y eliminar una intersección. Se añade que el proyecto de trazado se redactó en otro momento y circunstancias y no se continuó su tramitación porque en estos momentos existen otras actuaciones que se consideran más prioritarias.

En dicho informe se recoge como conclusión que, en primer lugar, tal y como se recoge en el punto I del art. 46 de la Ley 37/2015 de Carreteras, no se cumplen los condicionantes para denominar 'travesía de Castropol' al tramo de carretera nacional N-640 que discurre por la población de Castropol, cosa que se hace en varias ocasiones en la documentación aportada. Seguidamente, y aunque el ámbito propuesto se encuentra casi en su totalidad fuera de la zona de afección de la N-640, que es la carretera de titularidad estatal afectada, la Demarcación considera que es necesario que se reorganicen los accesos a esta carretera, supeditando cualquier desarrollo urbanístico del sector SUR.R.C1 a que se resuelvan adecuadamente dichos accesos, incluyendo el subsector SUR.R-C1A. Esta reorganización de accesos podría hacerse a través de la glorieta proyectada en su día por el Ministerio de Fomento, la cual se cita en los antecedentes de este documento, o bien proyectando otra solución técnica que cumpla la normativa de carreteras y reorganice todos los accesos existentes.

Como hemos visto, la resolución recurrida de 16 de septiembre de 2020, desestima las peticiones formuladas por las recurrentes en el escrito registrado el 17 de agosto de 2020 y les requiere para que modifiquen la Memoria, los Planos y en su caso la Evaluación económica del Plan en el sentido de contemplar y justificar expresamente una solución técnica concreta para la reorganización de accesos a la Carretera N-640, a la que habrá de dar conformidad la Administración titular de la vía.

Las recurrentes, en síntesis, denuncian una extralimitación de la Demarcación de Carreteras del Estado en el ejercicio de sus competencias y la falta de motivación de su informe de 23 de enero de 2020. Aducen que el Plan Parcial presentado se ajusta, justifica y cumple las determinaciones del PGOU de Castropol. Se invoca el principio de Autonomía Local y las competencias propias que permiten e incluso obligan al Ayuntamiento a separarse motivadamente del informe de la Demarcación de Carreteras en defensa del PGOU vigente. Se aduce, asimismo que la exigencia de que los promotores aborden la reordenación de unos accesos ya existentes en terrenos urbanos externos al ámbito del Subsector para dar una solución técnica al servicio de una infraestructura estatal y de todo el municipio choca con el principio de equidistribución de beneficios y cargas. Se señala que el art. 80.2 del TROTUAS establece como regla general el silencio positivo en instrumentos de ordenación de iniciativa privada, por lo que al no haber probado que concurra ninguna de las causas tasadas del art. 95.1, procede declarar producida la aprobación por silencio.

La Administración demandada, por su parte, centra las cuestiones litigiosas debatidas en el presente recurso en el carácter desfavorable de los informes de la Demarcación de Carreteras de 12 de agosto de 2019 y 23 de enero de 2020, en cuanto, se afirma que para la parte recurrente no tendrían carácter desfavorable, señalando dicha Administración el carácter vinculante de tales informes para la misma. La segunda cuestión controvertida hace referencia a si las determinaciones relativas a la previsión y justificación de la conexión del suelo urbanizable con el sistema general viario existente conforman uno de los contenidos esenciales de los Planes Parciales con arreglo a la normativa urbanística aplicable y que, por tanto, la imprevisión expresa de tales determinaciones en el PP presentado para aprobación inicial impide que pueda operar el silencio administrativo. Se añade que la parte recurrente no ha logrado desvirtuar que la exigencia de que los PP contengan preceptivamente la previsión y justificación de la conexión del ámbito del sector o subsector de suelo urbanizable a ordenar con los sistemas generales existentes, que dicha conexión es adecuada, la garantía del cumplimiento de los estándares relativos a los sistemas generales y la evaluación económica, siquiera aproximada de las obras y servicios de conexión con los sistemas generales exteriores son exigencias de la legislación urbanística aplicable.

A este respecto se menciona por el Letrado del Ayuntamiento el art. 189.2.b) del ROTUA, según el cual:

'La Memoria del Plan Parcial se dividirá en una parte informativa y en otra justificativa, de acuerdo con lo siguiente (...): b) La Memoria justificativa habrá de justificar la adecuación de la ordenación a las directrices y determinaciones del Plan General de Ordenación y, en su caso, los criterios de sectorización que desarrolle, refiriéndose a los siguientes extremos (...): 4º Justificación de la adecuada conexión de los sistemas generales y locales ordenados a los sistemas generales existentes'.

Sin embargo el PGOU de Castropol no incluye ningún Sistema General Viario en el ámbito del Sector SUR R. C.1, ni prevé su obtención a cargo de él, y en este sentido en el informe pericial de Don Dimas se indica que el PGO de Castropol solo define y concreta gráficamente (en plano) Sistemas Generales en la clase del Suelo Urbanizable, y en concreto solamente Sistemas Generales a obtener. En el caso del sector SUR R.C1 estos se limitan a un ámbito de sistema General de Espacios Libres situado al sureste del sector, e incluido parcialmente en el subsector delimitado, no definiéndose otras dotaciones o sistemas generales adscritos al ámbito de desarrollo.

Por tanto, no hay ningún Sistema General viario que haya de ser ordenado a través del Plan Parcial, cuya adecuada conexión con los existentes deba ser justificada. El art. 189.2.b) del ROTU se refiere a la justificación de la adecuada conexión de los sistemas generales y locales 'ordenados' a los sistemas generales existentes y, en el caso de autos, el PGO de Castropol no incluye (ordena) ningún Sistema General Viario en el ámbito del Sector SUR R.C.1.

Asimismo, consta acreditado que en la actualidad no existe ningún Plan o Proyecto de obra pública de competencia estatal para la reordenación de los accesos a la N-640, al haber abandonado el Ministerio el que tenía en estudio (en este sentido informe de Demarcación de Carreteras de 23 de enero de 2020). A ello añadiremos que en el informe de la Demarcación de Carreteras del Estado de 10 de junio de 2002, sobre la revisión de las Norma Subsidiarias Municipales de Planeamiento de Castropol y de los Planes Especiales de los Núcleos de Castropol y Figueras, se señala, en relación al suelo Urbanizable Sur. R-C1 y Sur. R-C2 en Castropol, que no figura ninguna condición de ordenación con respecto a la carretera N-640 de Vegadeo al Puerto de Villagarcía de Arosa, proponiéndose que se incluya en ambos casos, una referencia expresa a las zonas de protección de dicha carretera y a las limitaciones que para las mismas se recogen en el Título III del vigente Reglamento General de Carreteras, esto es, no se condicionan dichos desarrollos urbanísticos a la previa definición o ejecución de obras en la N-640.

Por tanto, ni la mejora de los accesos a la N 640 está plasmada en el PGO ni existe un Proyecto de obra pública aprobado por el organismo estatal competente al que el Plan Parcial deba adaptarse, teniendo en cuenta que, con arreglo al art. 36.2 de la Ley de Carreteras 37/2015, de 29 de septiembre: 'Asimismo, el Ministerio de Fomento queda facultado para reordenar los accesos existentes con objeto de mejorar la explotación de la carretera y la seguridad viaria pudiendo expropiar para ello los terrenos necesarios'.

Es cierto que el art. 140.1.c) del TROTU impone, entre otros deberes, costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso que esta genere, 'de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el Plan General de Ordenación', por lo que no puede descartarse que la Administración imponga la realización de obras de accesos en relación a un Sistema General Viario situado fuera del ámbito a desarrollar por el Plan Parcial (en el caso de autos, tal y como se recoge en el informe pericial de Don Dimas, página 10, el ámbito del subsector se encuentra a unos 105 metros al Sur de la N-640, en ningún caso colindante), debiendo procederse a analizar si la imposición de tal obligación es conforme a derecho, lo que examinaremos posteriormente.

Se invocan por la Administración demandada, en orden a fundamentar la legalidad del requerimiento contenido en la resolución recurrida de 16 de septiembre de 2020, el art. 189.6 del ROTUA (el Plan parcial debe contener la 'Evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización que expresará el coste aproximado de, al menos, las siguientes obras y servicios: f) Conexión y, en su caso, refuerzo y ampliación de los sistemas generales existentes') y, en relación al suelo urbanizable no sectorizado, el art. 161.1 del ROTUA ('d) Criterios que determinen los requerimientos de la conexión con las nuevas redes de sistemas generales y locales al objeto de: 1º Delimitar el alcance de los deberes de conexión y refuerzo de los nuevos sistemas con los sistemas generales existentes. 2º Garantizar el cumplimiento de los estándares relativos a los sistemas generales derivados de los aumentos de población que suponga la delimitación de nuevos sectores con uso residencial').

Ocurre que el documento del Plan Parcial dispone de un capítulo específico en su Memoria Justificativa, 'Capítulo 7. Justificación de la conexión de los sistemas generales y locales' en el que se motiva la articulación de la propuesta de desarrollo con la malla urbana, la conexión con todos los servicios urbanos e infraestructuras necesarias, y los factores relativos a la movilidad y accesibilidad, incorporando un anexo II específico sobre 'movilidad y accesos en el subsector', en el cual se desarrolla la justificación de la propuesta de movilidad interior del subsector y su adecuación a las necesidades funcionales de todo el ámbito de desarrollo.

A este respecto se señala en el informe pericial de Don Dimas que el Plan Parcial debe justificar, y así lo hace expresamente, la conexión y su adecuación tanto de los Sistemas Generales como Locales de su ámbito con los de la malla urbana, incluyendo la articulación con el tramo urbano de la N-640, justificando su compatibilidad con dicha infraestructura.

Así, se explica en dicho informe que el acceso principal al subsector se produce desde la Avenida de Galicia (carretera N-640) en dos puntos que son viarios urbanos ya existentes y consolidados, desde los que enlazan directamente y prolongan en dirección norte-sur, los ejes viarios principales indicados en el PGO como vinculantes y definidos a través del Plan Parcial.

A continuación se procede, en dicho informe pericial, a realizar un estudio de los flujos de tráfico, indicando que en el tramo directamente vinculado al subsector, la carretera N-640 tiene una Intensidad Media Diaria (IMD) de 4.754 vehículos (año 2018), un 92% de los cuales corresponden a tráfico ligero (4.590 vehículos). Se añade que el subsector propone y facilita la continuidad hacia los desarrollos por el sur del sector SUR.RC1, futuras expansiones urbanas que se articulan en tres puntos y resolverán su conexión transversal hasta conectar de nuevo con la futura glorieta proyectada sobre la travesía de la N-640, que permitirá a medio plazo ajustar los flujos generados por el sector en su pleno desarrollo. Se señala que si bien el desarrollo del sector SUR-R C1 completo, con las 287 viviendas inicialmente previstas, justifica plenamente una reorganización de la movilidad interior mediante el desvío de tráfico propio a través de las dos rotondas previstas sobre la N-640, el desarrollo que ahora se propone, parcial y muy vinculado a desarrollos urbanos ya existentes y al núcleo urbano consolidado, implica un impacto significativamente inferior desde un punto de vista cuantitativo pero también cualitativo, al primarse desde la ordenación del sector sistemas de movilidad blanda (peatonal, ciclista) que reducirán el uso del vehículo privado, y su articulación con el núcleo en dirección norte.

Después de examinar el Censo de Población y Viviendas del municipio de Castropol, concluye el perito que el desarrollo del subsector, en términos de viviendas, supone algo menos del 14% respecto a las previsiones de desarrollo del PGO en el núcleo de Castropol y esto a su vez, solo un 9,16% sobre el total de las viviendas existentes más previstas, cifras que de considerar su estimación para todo el Concejo quedarían en un 6,25% sobre previsiones del PGO y sobre el total aproximado de viviendas del Concejo, suponen una proporción de apenas el 2,56%.

Evalúa el perito los impactos sobre la carretera N-640, indicando que los accesos al subsector SUR R C1A por el norte, como extensión de los viarios ejecutados y en servicio, y por el sur (previsto por el PGO, que se completará en su caso con el desarrollo de los terrenos restantes del SUR RC1) son los únicos considerados por el Plan Parcial del subsector para acceso rodado, definiéndose a través del Plan Parcial exclusivamente el acceso norte, como continuidad de los viales urbanos preexistentes, que se consideran suficientes para resolver las demandas del acotado desarrollo urbanístico propuesto en el ámbito. Se añade que la ordenación y determinaciones urbanísticas definidas en el Plan Parcial del Subsector, garantizan que dicha propuesta sea compatible con los futuros proyectos de mejora integral del tramo urbano de la N-640 en el Concejo de Castropol, cuyas condiciones técnicas deberán ser definidas por la Administración competente en la materia y titular de la infraestructura. Se plantean a título indicativo los esquemas de dos de las alternativas estudiadas, incluidas en la documentación del Plan Parcial (variante simplificada de la solución en glorieta y eliminación de cruces y esquemas de reordenación mediante isletas y tráficos laterales pacificados, que se recogen en el documento de marzo de 2020).

En el informe pericial no se niega la necesidad de acometer actuaciones de mejora en la N-640, ni la posible participación en el costeamiento de las actuaciones necesarias, pero de forma proporcional a su impacto real sobre la infraestructura. Lo que se cuestiona es que se cargue sobre el desarrollo de un único Subsector, cuya repercusión en términos poblacionales y de flujos rodados es muy minoritaria respecto del conjunto de los desarrollos previstos por el PGO de Castropol. Insiste el perito en que la funcionalidad del subsector previsto queda garantizada mediante el acceso desde el norte, a través de los viales urbanos preexistentes que ya sirven para el acceso a las viviendas ejecutadas en la Unidad de Actuación UA-C6, sin plantearse nuevas conexiones directas con la N-640.

Se ha procedido por el perito a realizar una estimación del impacto, en términos de incremento de tráfico rodado, derivado de la ejecución del nuevo Subsector y del incremento de 84 viviendas en el municipio, que le lleva a considerar un potencial incremento sobre la IMD de la N-640 en torno al 2,92% (3,19% de la IMD de vehículos ligeros).

Hemos de señalar que las conclusiones del anterior informe pericial, obtenidas tras realizar un análisis exhaustivo de las viviendas existentes en Castropol, las previstas y los flujos de tráfico rodado en la N-640, en cuanto a la incidencia del Subsector sobre dicha infraestructura viaria, no han sido desvirtuadas de contrario y por ello ha de entenderse que el desarrollo del subsector objeto de litigio no justifica un rediseño integral de la conexión viaria, ni la imposición a dicho Subsector de forma exclusiva de las cargas (no previstas en el planeamiento urbanístico general) de su diseño, ejecución y asunción de su coste económico total.

En este sentido, la imposición a las recurrentes de la reorganización de accesos a la carretera N-640 a que se refiere el informe de la Demarcación de Carreteras de 23 de enero de 2020, asumido por el Ayuntamiento, resulta, a la vista de la prueba pericial practicada, desproporcionada ( art. 4 de la Ley 40/2015) para el logro de los fines de interés público perseguidos por el mismo (mejora de la infraestructura vial, accesos y condiciones de seguridad vial). Nos encontramos con una promoción de viviendas de reducido tamaño (84), en la que los accesos previstos al Subsector desde la N-640 no comportan nuevas conexiones directas con esta última, en cuanto tal conexión se realiza a través de viales urbanos preexistentes que resultan suficientes para soportar el incremento de tráfico rodado sobre la mencionada carretera (en torno al 3%) motivado por las nuevas viviendas, constituyendo una solución compatible con la ejecución de las glorietas en su día proyectadas por el Ministerio de Fomento. Dicho informe pericial evidencia que el impacto del Subsector sobre la N-640 no resulta significativo ni relevante, lo que convierte en desproporcionado el requerimiento dirigido a las recurrentes para que asuman, de forma exclusiva, la reordenación de los accesos a dicha carretera estatal.

No se ha aportado por el Ayuntamiento demandado un informe técnico en el que se cuestionen o contradigan los datos en que se fundamenta el informe pericial aportado por las recurrentes del que se desprende la justificación y adecuación de las conexiones previstas en el Plan Parcial con los Sistemas Generales y Locales y específicamente sobre el tramo urbano de la N-640, sin que por ello resulte exigible la realización de obras de ampliación o refuerzo en los accesos a dicha vía, al no venir requeridos por la dimensión y densidad de la actuación promovida por las recurrentes, ni por las intensidades de uso que ésta genera (art. 140.1 del TROTU). Todo ello sin olvidar que la exigencia a las recurrentes, a la vista del tamaño de la promoción planteada, para que aborden en exclusiva la reordenación de unos accesos que recaen sobre un Sistema General, que está al servicio de la ciudad entera, en cuanto responde a la necesidad de proporcionar los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio, que produce un beneficio general para la colectividad, pudiere no respetar el principio de equidistribución de beneficios y cargas (art. 117 TROTU).

CUARTO.-Se solicita por las recurrentes se declare producida por silencio la aprobación inicial del PP del Subsector SUR. R.C1 A.

Sobre esta cuestión, el art. 25.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, dispone que: 'Cuando la legislación urbanística abra a los particulares la iniciativa de los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación o de ejecución urbanística, el incumplimiento del deber de resolver dentro del plazo máximo establecido dará lugar a indemnización a los interesados por el importe de los gastos en que hayan incurrido para la presentación de sus solicitudes, salvo en los casos en que deban entenderse aprobados o resueltos favorablemente por silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable'.

En la Comunidad Autónoma asturiana esa legislación aplicable es el Decreto Legislativo 1/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, cuyo art. 80 (procedimiento aplicable a los instrumentos de ordenación urbanística y a los proyectos de urbanización de iniciativa particular) dispone en su apartado 2 que: 'El plazo para otorgar o denegar la aprobación inicial será de dos meses desde la entrada de la documentación completa en el Registro municipal, reducidos a uno en el caso de los Estudios de Detalle y Proyectos de Urbanización. Si el Ayuntamiento no notifica dentro de este plazo su resolución al solicitante, se entenderá producida la aprobación inicial por silencio positivo y el solicitante podrá promover el trámite de información pública de conformidad con lo dispuesto en el apartado siguiente'.

Ciertamente el art. 95 (excepciones al silencio administrativo positivo) del TROTU prevé que: '1. No habrá lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo si el instrumento de ordenación urbanística no contuviere los documentos esenciales y determinaciones normativas establecidas por los preceptos que sean directamente aplicables para el tipo de instrumento de que se trate.

2. Tampoco se aplicará el silencio administrativo positivo si el instrumento de ordenación urbanística contuviere determinaciones contrarias a la ley o a instrumentos de ordenación de superior jerarquía, o cuando la aprobación esté sometida a requisitos especiales, legal o reglamentariamente establecidos'.

De ahí deriva la carga pública para oponerse al silencio positivo: identificar 'la falta de documentos esenciales' o fijación de 'determinaciones normativas' o ausencia de requisitos especiales 'legal o reglamentariamente establecidos'. O sea, consideraciones de pura legalidad, lo que excluye criterios de oportunidad, como sería, aducir que existen soluciones técnicas o accesos alternativos más adecuados, sin motivarlos.

La resolución recurrida de 16 de septiembre de 2020 requiere a las recurrentes para que modifiquen la Memoria, los Planos, y en su caso la evaluación económica del Plan en el sentido de contemplar y justificar expresamente una solución técnica concreta para la reorganización de accesos a la Carretera N-640, a la que habrá de dar conformidad la Administración titular de la vía. Ya hemos visto en el anterior fundamento de derecho que tal requerimiento no resulta ajustado a derecho, al resultar desproporcionado en relación al tamaño del subsector afectado, justificándose en el Plan Parcial la adecuación de las conexiones previstas con el Sistema General Viario existente. Y dado que dicha resolución solo se fundamenta en los informes de la Demarcación de Carreteras, no concurre, en el presente caso, ninguna de las excepciones previstas en el art. 95 del TROTU que impidan la aplicación del silencio positivo previsto en el art. 80.2 del mismo cuerpo legal.

Hemos de señalar que la STS de 18 de mayo de 2020 (rec. 5700/2017) indica que : 'Respecto de los particulares, el incumplimiento del deber de resolver, dentro del plazo máximo, tanto los instrumentos de ordenación como los de ejecución sólo da derecho a una indemnización por los gastos en que hayan incurrido al presentar sus solicitudes. Esta regla general tiene una salvedad en el último inciso del apartado 4 del artículo 11 de la Ley 8/2007 y correlativo inciso último del apartado 6 del artículo 11 del Texto Refundido de 2008 , al expresarse literalmente 'salvo en los casos en que deban entenderse aprobados o resueltos favorablemente por silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable'.

Esta remisión a la legislación aplicable parece que no tiene más alcance que el de una cláusula de estilo, usada en otros párrafos de los mismos textos legales, que obligará a examinar cada supuesto concreto por si constituyen una excepción a la regla general de inoperancia del silencio positivo respecto de los instrumentos de ordenación y ejecución de iniciativa particular.'

De ahí deriva en primer lugar, la naturaleza obiter dicta de la consideración expuesta ('parece que no tiene más alcance') pues la doctrina casacional se refiere al sentido del silencio de proyectos de actuación en relación con la gestión urbanística y normativa aplicable en Castilla y León. De otro lado, que expresamente remite a 'examinar cada supuesto concreto por si constituyen una excepción a la regla general', y bajo esta perspectiva en el singular caso que nos ocupa: a) La legislación urbanística asturiana, cuyo señorío se extiende a la definición de contenido y funcionalidad de planes parciales y estudios de detalle de Asturias, expresamente contempla el silencio positivo en los instrumentos de iniciativa particular; b) Ni en el expediente administrativo ni en los autos, por parte del Ayuntamiento ni por parte de la Demarcación de Carreteras, se han identificado las facultades de servicio público o potestades comprometidas por la eventual estimación del silencio positivo, limitándose el Ayuntamiento a remitirse al informe de la Demarcación de Carreteras y ésta a aludir a la necesidad de soluciones alternativas de acceso a la unidad de actuación, rechazando la propuesta del particular, sin constar exteriorizada y motivada la concreta facultad de servicio público que padecería si se aprobase la propuesta del particular; c) En concreto, la potestad pública de planificación referida a la aprobación del plan parcial no sufre porque el propio plan general plasma la voluntad municipal de atribuir la solución a la iniciativa particular y el propio Ayuntamiento no formuló en su contestación objeciones de cuño propio, referidas a sus potestades de ordenación o planificación, sino limitándose a apoyarse en el informe de la Demarcación de Carreteras; d) Finalmente, toda la oposición pública a la aprobación inicial por silencio del plan parcial reside en un informe técnico de una Administración que no está soportado por la referencia a un plan, proyecto, estudio o instrumento planificador de carreteras, ni asumido por una resolución de la Administración del Estado (conservando la naturaleza de 'informe' y no de 'resolución'), y cuyo contenido intrínseco se ha debilitado por una prueba pericial de la parte demandante, que valoramos bajo la sana crítica como sólida, positiva y convincente; e) Todo ello, en un contexto específico en que no estamos ante una carga natural del plan parcial que es la referida a soluciones urbanísticas dentro de su ámbito de actuación, sino ante la objeción de incumplimiento de una carga genérica de facilitar la conexión y accesos exteriores a la unidad de actuación delimitada.

En la línea expuesta, mantiene la fuerza del criterio de admitir el silencio positivo en el ámbito de la Administración del Principado, por el efecto útil del art.80.2 del TROTU, teniendo en cuenta las singularidades de cada caso y el peso del interés público acreditado, el sustentado en las Sentencias de esta Sala de 26-2-2016 (recurso 544/2015) y de 10-5-2021 (recurso 168/2020).

En el presente caso la documentación del Plan Parcial fue presentada para su tramitación el 2-12-2019, con lo que el silencio administrativo habría operado el 2-2-2020. Es cierto que el Ayuntamiento, antes de que transcurriese dicho plazo, con fecha 31 de enero de 2020, requirió a los promotores para que remitieran la documentación con una propuesta de ordenación de los accesos en los términos del informe de 23-1-2020 de la Demarcación de Carreteras, aportando las recurrentes el 3 de marzo de 2020 documentación con la que entendían cumplimentado dicho requerimiento, con lo que el plazo de dos meses habría expirado el 5-3-2020. Aun cuando el plazo de dos meses se computase desde el 3 de marzo de 2020, hasta que se notificó la resolución recurrida de 16 de septiembre de 2020, el 2 de octubre de 2020, habría transcurrido el plazo de dos meses previsto para la aplicación del silencio positivo.

En base a las anteriores consideraciones procede estimar el recurso interpuesto en el sentido de declarar producida por silencio la aprobación inicial del P.P. del Subsector SUR. R.C1 A. Dicha estimación tiene carácter parcial, en cuanto no se extiende la condena solicitada en el suplico de la demanda a la Demarcación de Carreteras del Estado, teniendo en cuenta que las resoluciones recurridas fueron dictadas por el Ayuntamiento de Castropol en el curso de un procedimiento municipal, aunque durante la tramitación del mismo interviniesen otras Administraciones mediante la evacuación de informes que, aun cuando tuvieran carácter vinculante, se insertan en dicho procedimiento, sin que aquella Demarcación haya dictado una resolución definitiva, decisoria e innovadora, susceptible de impugnación autónoma, por lo que nuestro pronunciamiento se ciñe a la Administración recurrida autora de los actos impugnados.

QUINTO.-Siendo parcial la estimación de la demanda, no procede imposición de costas ( art. 139 de la LJCA).

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

Que estimando, en parte, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por El Tesón de Castropol S.L. y Trío Procesos Constructivos S.L., representadas por la Procuradora Doña María García-Bernardo Albornoz, contra las resoluciones del Ayuntamiento de Castropol de 16 de septiembre de 2020 y 16 de octubre de 2020, debemos anular y anulamos dichas resoluciones, por no ser las mismas conformes a derecho, declarando producida por silencio la aprobación inicial del P.P. del Subsector SUR. R.C1 A, condenando a dicho Ayuntamiento a proseguir su tramitación; sin costas.

Contra la presente resolución cabe interponer ante esta Sala recurso de casación en el término de treinta días, para ser resuelto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo si se denuncia infracción de legislación estatal o por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia si lo es por legislación autonómica.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, la pronunciamos, mandamos y firmamos.