Sentencia Administrativo Nº 653/2014, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 10, Rec 783/2012 de 24 de Septiembre de 2014

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Décima

C/ Génova, 10 - 28004

33009730

NIG:28.079.00.3-2012/0007543

Procedimiento Ordinario 783/2012

Demandante:ENTIDAD URBANISTICA CONSERVACION FINCA

PROCURADOR D./Dña. JULIAN CABALLERO AGUADO

Demandado:Confederación Hidrográfica del Tajo

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

SENTENCIA Nº 653/2014

Presidente:

Dña. ANA MARIA APARICIO MATEO

Magistrados:

Dña. Mª DEL CAMINO VÁZQUEZ CASTELLANOS

Dña. FRANCISCA ROSAS CARRION

Dña. Mª DEL MAR FERNÁNDEZ ROMO

En Madrid, a 24 de septiembre de 2014.

Vistos por la Sala, constituida por los Magistrados relacionados al margen, los autos del presente recurso contencioso administrativo número 783/2012, interpuesto por la 'Entidad Urbanística de Conservación Finca La Cardosa', representada por el Procurador don Julián Caballero Aguado y dirigida por la Letrado doña Sagrario Martín Gil, contra la resolución dictada por la Confederación Hidrográfica del Tajo en fecha de 27 de abril de 2012, en el expediente sancionador D-22408/E RRS12/15.

Ha sido parte demandada la Confederación Hidrográfica del Tajo, representada y dirigida por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por término de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitó se dictara sentencia que anule la resolución impugnada o, alternativamente, que se aprecie la infracción como leve y tipificada en el artículo 315.b) en relación con el artículo 116.c) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , reduciendo el importe de la sanción hasta la cantidad máxima de 240 euros, con expresa condena en costas a la parte demandada si se opusiere.

SEGUNDO.-La Administración demandada solicitó la inadmisibilidad y, en su caso, la desestimación del recurso contencioso administrativo, con imposición de costas a la actora.

TERCERO.- Concluidas las actuaciones, quedaron pendientes de señalamiento para deliberación y fallo, fijándose al efecto el día 17 de septiembre de 2014, fecha en que tuvo lugar.

En la tramitación de este proceso se han observado las reglas establecidas por la Ley.

Ha sido Magistrado Ponente doña FRANCISCA ROSAS CARRION, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.-La 'Entidad Urbanística de Conservación Finca La Cardosa' ha interpuesto el presente recurso contencioso administrativo contra la resolución dictada por la Confederación Hidrográfica del Tajo con fecha de 27 de abril de 2012, en el expediente sancionador D-22408/E RRS12/15, mediante la que se desestimó el recurso de reposición deducido contra la de 19 de diciembre de 2011, por la que se le impuso una sanción de multa de 6.010,13 euros y la obligación de adecuarse a las condiciones de la inscripción y, en caso de no hacerlo, la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, como autora de una infracción menos grave tipificada en el artículo 116.3.c) del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y en el artículo 316.b) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, de 11 de abril de 1986 , consistente, según la declaración de hechos probados, en el ' incumplimiento del condicionado del expediente de inscripción, Sección C, de referencia 22.695/90, de alumbramiento de aguas subterráneas mediante un pozo, dado que no se ha instalado contador volumétrico, en base al acta de la Guardia Civil de Madrid, patrulla del SEPRONA de Alcalá de Henares, no habiéndose determinado daños al dominio público hidráulico según informe de los servicios técnicos de este Organismo, en T.M. de Valdeavero (Madrid)'.

SEGUNDO.- En su escrito de contestación a la demanda la Abogacía del Estado ha opuesto la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por no haberse acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas. Sin embargo, la excepción no puede prosperar.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 45.2.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se acompañará el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento que acredite la representación del compareciente.

Según doctrina jurisprudencial pacífica expresada, entre otras en la sentencia del Pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 2008 , laexigencia de presentar el documento citado tiene la finalidad de acreditar que la persona jurídica demandante tiene la efectiva voluntad de interponer recurso contencioso administrativo, mediante el órgano a que sus normas estatutarias le atribuyan la facultad de ejercitar la acción. Recuérdese que en la antedicha sentencia se declaraba que 'cuando la demandante sea persona jurídica...ésta debe aportar, bien el documento independiente acreditativo de haberse adoptado el acuerdo de interponer el recurso por el órgano a quien en cada caso competa, o bien el documento que, además de ser acreditativo de la representación con que actúa el compareciente, incorpore o inserte en lo pertinente la justificación de aquel acuerdo'.

Esto último es lo que acontece en el supuesto presente: resulta que en el poder general para pleitos, otorgado el 7 de junio de 2012 por el presidente de la Entidad Urbanística de Conservación demandante, se recoge que la Junta General Ordinaria celebrada el 25 de marzo de 2012 le había facultado para 'poder otorgar poderes para pleitos a favor de abogados y procuradores, así como para reclamos judiciales a morosos, la Confederación Hidrográfica del Tajo y demás asuntos que se consideren necesarios para los intereses de La Cardosa', estándose además en el caso de que la resolución sancionadora ya se había dictado cuando se celebró la indicada Junta General -aunque estaba pendiente de resolverse el recurso de reposición- y de que el recurso contencioso administrativo se interpuso el día 15 de junio de 2012, 8 días después de haberse otorgado el poder para pleitos, por lo que, por las razones indicadas, puede concluirse que en el mismo no sólo se acredita que el Procurador está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta la demandante, sino también que su órgano deliberante había adoptado la decisión de ejercitar la acción deducida en este proceso.

TERCERO.-Los motivos de impugnación que sustentan las pretensiones deducidas en la demanda acusan, con carácter principal, que en el expediente administrativo no se ha desvirtuado la presunción de inocencia en lo que afecta a la culpabilidad de la recurrente, motivo que se sustenta en la alegación de que, hasta que se incoó el expediente sancionador, la 'Entidad Urbanística de Conservación Finca La Cardosa no conocía que en la resolución de 31 de enero de 2006, dictada en el expediente de inscripción, Sección C, de referencia 22.695/90, de alumbramiento de aguas subterráneas mediante un pozo, se incluía una condición relativa a la obligación de instalar un contador volumétrico en la tubería o tuberías de impulsión, puesto que no se le notificó personalmente la resolución antedicha, mediante la que se había acordado la inscripción definitiva del aprovechamiento de aguas a su favor, a lo que añade que el depósito final del aprovechamiento sí cuenta con un contador volumétrico, instalado desde la inscripción provisional, por el que puede comprobarse el consumo de agua en todas las parcelas integradas en la Entidad Urbanística.

Asimismo, el escrito de demanda plantea un segundo motivo de impugnación, con carácter alternativo al anterior: la calificación de la infracción como la leve tipificada en el artículo 315.b) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , en relación con el artículo 116.c) del Texto Refundido de la Ley de Aguas , con disminución de la multa a 240 euros, por no haber dado lugar el incumplimiento de la condición a la caducidad ni a la revocación de la concesión.

Para resolver la primera de las cuestiones de fondo planteadas en este proceso conviene recordar que, entre muchas otras, en su sentencia de 8 de junio de 1981 el Tribunal Constitucional ya declaraba que ' los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado', así como que el citado Tribunal recoge, para el ámbito administrativo sancionador, los principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad en sus sentencias de 30 de mayo de 1981 , 15 de diciembre de 1982 , 26 de abril de 1990 y 29 de abril de 1991 , entre otras, a lo que ha de añadirse que, conforme a doctrina jurisprudencial pacífica, la presunción de legalidad del acto administrativo - artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre - desplaza sobre el administrado la carga de accionar para evitar que se produzca la figura del acto consentido, pero no afecta a la presunción de inocencia consagrada en el artículo 24 de la Constitución Española , que es aplicable plenamente al ámbito de la potestad sancionadora de la Administración y así se recoge expresamente en el párrafo 1º del artículo 137 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario-. Operando como presunción 'iuris tantum', desplaza el 'onus probandi' a la Administración, que sólo puede destruirla mediante la aportación de pruebas suficientes y obtenidas con las debidas garantías sobre las cuales el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de tipicidad y culpabilidad.

Ha de tenerse también en cuenta que la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2011 , con invocación de la citada por la recurrente en su demanda, se refería a la culpabilidad como elemento subjetivo de la infracción administrativa declarando que:

" Entre otras muchas, en la STS de 6 de julio de 2010 hemos señalado que 'Debe entenderse por culpabilidad el juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor (por acción u omisión) de un hecho típico y antijurídico; ello implica y requiere que el autor sea causa de la acción u omisión que supone la conducta ilícita ---a título de autor, cómplice o encubridor---; que sea imputable, sin que concurran circunstancias que alteren su capacidad de obrar; y que sea culpable, esto es, que haya actuado con conciencia y voluntariedad, bien a título intencional, bien a título culposo.

La LRJPA no contempla expresamente este requisito para la comisión de las infracciones administrativas, aunque en dos puntos concretos parece tomar en consideración los aspectos subjetivos de la conducta realizada como constitutiva de infracción. De una parte, cuando en el artículo 130.1 'in fine' se refiere a que las personas responsables de las infracciones lo han podido ser 'a título de mera inobservancia', parece deducirse la posibilidad de la inexigencia del requisito subjetivo de la culpabilidad, o lo que es lo mismo, la posibilidad de responsabilidad sin culpa. Por otra parte, en el artículo 131.3 .a), cuando se ocupa de los criterios de graduación de las sanciones, hace referencia, como uno de ellos, a la 'intencionalidad', desdeñando, quizá, a la culpabilidad como elemento determinante de la infracción.

Su exigencia, sin embargo, hoy, no ofrece ninguna duda en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador. Se trata, pues, de un requisito esencial para la existencia de una infracción administrativa, habiéndolo reconocido así una reiterada jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo como del Constitucional, que ha consolidado, sin discusión, su exigencia.

En consecuencia, la apreciación de la culpabilidad en la conducta del sujeto infractor es una exigencia que surge directamente de los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de legalidad en cuanto al ejercicio de potestades sancionadoras de cualquier naturaleza. El principio de culpabilidad constituye un elemento básico a la hora de calificar la conducta de una persona como sancionable, es decir, es un elemento esencial en todo ilícito administrativo, y es un principio que opera no sólo a la hora de analizar la conducta determinante de la infracción, sino también sobre las circunstancias agravantes.

En concreto, en el ámbito del Derecho sancionador, fundamentalmente tributario, el Tribunal Supremo ha venido construyendo en los últimos años una sólida doctrina en el sentido de vincular la culpabilidad del sujeto infractor a la circunstancia de que su conducta no se halle amparada por una interpretación jurídica razonable'.

Por su parte, la Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo (del artículo 61 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial ) en la STS de 17 de octubre de 1989 , unificando contradictorias posiciones mantenidas por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y tras recordar la doctrina del Tribunal Constitucional emanada de su STC 18/1981, de 8 de junio , en el sentido de que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación al Derecho Administrativo sancionador, señaló que 'uno de los principales componentes de la infracción administrativa es el elemento de culpabilidad junto a los de tipicidad y antijuridicidad, que presupone que la acción u omisión enjuiciadas han de ser en todo caso imputables a su autor, por dolo, imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable' . Con posterioridad, se ha señalado 'que con respecto a la culpabilidad, no hay duda que en el ámbito de lo punible, ya administrativo, ya jurídico-penal, el principio de la culpabilidad opera como un elemento esencial del reproche sancionatorio ( SSTS 20 de febrero de 1967 , 11 de junio de 1976 ) concretándose en el aforismo latino `nulla poena sine culpa' ( STS 14.septiembre.1990 )'.

Especialmente paradigmática resultó ---en la configuración jurisprudencia de esta exigencia subjetiva--- la STS de 9 de enero de 1991 que tras partir de 'la negación de cualquier diferencia ontológica entre sanción y pena' expuso que 'esta equiparación de la potestad sancionadora de la Administración y el 'ius puniendi' del Estado tiene su antecedente inmediato, su origen y partida de nacimiento en la 'doctrina legal' de la vieja Sala Tercera del Tribunal Supremo cuya STS de 9 de enero de 1972 inició una andadura muy progresiva y anticipó lúcidamente con los materiales legislativos de la época, planteamientos y soluciones ahora consolidadas'. En la misma resolución se expresa que 'en efecto, en esta decisión histórica, como así ha sido calificada, en este auténtico 'leading case' se decía, con clara conciencia de su alcance que 'las contravenciones administrativas no pueden ser aplicadas nunca de un modo mecánico, con arreglo a la simple enunciación literal, ya que se integran en el supra-concepto del ilícito, cuya unidad sustancial es compatible con la existencia de diversas manifestaciones fenoménicas, entre las cuales se encuentran tanto el ilícito administrativo como el penal'...Y el Tribunal Supremo añadía, ya entonces: 'ambos ilícitos exigen un comportamiento humano, positivo o negativo, una antijuridicidad, la culpabilidad, el resultado potencial o actualmente dañoso y la relación causal entre este y la acción'. La misma sentencia expone que 'esta progresiva andadura jurisdiccional encontró eco en otros ámbitos supranacionales y así el Tribunal Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa, con sede en Estrasburgo, se pronunció en el mismo sentido cuatro años después', citándose al efecto las ---hoy clásicas--- SSTEDH de 8 de junio de 1976 ( Engel ), 21 de febrero de 1984 ( Otzürk ), 2 de junio de 1984 (Campbell y Fell) y 22 de mayo de 1990 (Weber)".

Pues bien, sin perjuicio de que al folio 6 del expediente administrativo obra un acta de inspección de la patrulla del Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil, levantada el 14 de febrero de 2011 en la Urbanización La Cardosa y a presencia de personal de mantenimiento de la misma, en la que se recoge el hecho de haberse comprobado que los pozos ubicados en la misma carecían de contadores, por lo que no se pudieron efectuar las lecturas, se está en el caso de que la inexistencia de contador volumétrico en los pozos constituye un hecho admitido por la recurrente, tanto en vía administrativo como en la demanda.

Pero resulta que por resolución de 21 de febrero de 1991, dictada en el expediente de referencia 22695/1990 y obrante a los folios 20 a 23 del expediente administrativo, la Confederación Hidrográfica del Tajo acordó la inscripción provisional, en la Sección C del Registro de Aguas, de un aprovechamiento de aguas subterráneas por disposición legal, a favor de la 'Asociación de Parcelistas La Cardosa', mediante un pozo con un mecanismo de elevación de 75 C.V. y un máximo anual de 35.000 m3.

La precitada resolución no impuso la obligación de instalar un contador volumétrico en las tuberías de impulsión, limitándose su condición primera a lo siguiente: ' La Administración se reserva el derecho a exigir al titular de la captación la instalación de dispositivos de control para asegurar que sólo se derivarán los caudales y volúmenes inscritos'. No consta que la Confederación Hidrográfica del Tajo hubiera hecho uso de tal facultad.

Por resolución de 31 de enero de 2006, dictada en el expediente de referencia 22695/1990 y obrante a los folios 10 a 13 del expediente administrativo, se acordó aprobar el cambio de titularidad del aprovechamiento a favor de la 'Entidad Urbanística de Conservación La Cardosa', cancelar la inscripción provisional e inscribir con carácter definitivo en la Sección C del Registro de Aguas el aprovechamiento de aguas con las características y condiciones recogidas en el cuerpo de la resolución, en la que, como condición primera, se imponía a la titular del aprovechamiento la obligación de instalar un contador volumétrico en la tubería o tuberías de impulsión, en el plazo de 3 meses a contar desde la fecha en que la misma se dictó.

Sin embargo, pese a haberse intentado la notificación de dicha resolución en varias ocasiones, no consta que la 'Entidad Urbanística de Conservación La Cardosa' hubiera conocido su contenido antes de la iniciación del expediente sancionador que nos ocupa, por cuanto que aquélla se efectuó mediante dos cartas remitidas por correo certificado con acuse de recibo en los meses de febrero y abril de 2006 al domicilio de la recurrente, en que se habían recibido anteriores notificaciones, aunque en las ocasiones de referencia no fueron entregadas por encontrarse ausente su destinataria.

Esta circunstancia se alegó en vía administrativa y la Confederación Hidrográfica del Tajo la tuvo por cierta en su resolución de 27 de abril de 2012, desestimatoria del recurso de reposición, al declarar en su segundo considerando que ' del escrito remitido por el titular el 18 de marzo de 2005 se desprende que tiene conocimiento de la tramitación del cambio de titularidad producido en el expediente 11695/90 habiéndose remitido todo el correo a la misma dirección, habiendo sido recibido, y quedando como motivo de la devolución del envío de la citada resolución 'ausente', no pudiéndose imputar a este Organismo la no comunicación de la referida Resolución, máxime cuando se conocía por parte del titular la tramitación del procedimiento y se le había requerido documentación con anterioridad y dicho requerimiento había sido contestado por el mismo'.

Desde una perspectiva formal no le falta cierta razón a la Administración demandada, por cuanto que, en las circunstancias indicadas y de conformidad con el artículo 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , ha de considerarse efectuado el trámite de notificación de la resolución de 31 de enero de 2006.

Pero ésa no es la cuestión que interesa aquí, sino si la recurrente es culpable de la infracción sancionada por haber tenido efectivo y preciso conocimiento de las condiciones incluidas en la precitada resolución porque, tal hecho que no ha quedado acreditado mediante prueba directa y tampoco puede considerarse justificado a través de una prueba de cargo indiciaria, pues aquella conclusión no puede inferirse directamente, y con exclusión de otras posibilidades igualmente razonables, de los hechos-base de que la Entidad de Conservación conociera la tramitación del expediente de cambio de titularidad e inscripción definitiva del aprovechamiento de aguas a su favor, y de que durante la tramitación hubiese atendido requerimientos dirigidos al mismo domicilio, máxime si se tiene en cuenta que en la resolución de 21 de febrero de 1991, de inscripción provisional del aprovechamiento a favor de la anterior titular, no se había incluido expresamente la obligación de instalar un contador volumétrico, habiéndose reservado la Administración la facultad de exigirlo, lo que no consta hubiera hecho antes de haber dictado la resolución de 31 de enero de 2006.

Así las cosas, cuando menos, existen dudas sobre si la recurrente tenía conocimiento real del contenido completo de la resolución de 31 de enero de 2006 y, en concreto, de la obligación de instalar un contador volumétrico en las tuberías de conducción del sondeo dentro del plazo concedido al efecto, dudas que, en este caso, han de resolverse mediante el principio penal 'in dubio pro reo', por ser de plena aplicación al ámbito del derecho administrativo sancionador.

Y como tal conocimiento es presupuesto de la culpabilidad de la sancionada, ha de concluirse que la prueba de cargo practicada en el expediente no ha sido suficiente para desvirtuar la presunción de inocencia de la recurrente, por no haberse acreditado todos los presupuestos fácticos constitutivos de los elementos que integran la infracción, en concreto, de la culpabilidad de la entidad a la que la misma se le ha imputado, lo que determina la estimación del presente recurso contencioso administrativo, sin que sea necesario examinar el segundo de los motivos de impugnación, al haberse desvirtuado, por el primero de los invocados, los fundamentos jurídicos de la actuación administrativa impugnada.

CUARTO.-Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la Administración demandada debe hacerse cargo del pago de las costas causadas en este proceso.

Vistos los preceptos citados y los demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que, desestimando la causa de inadmisibilidad, estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la 'Entidad Urbanística de Conservación Finca La Cardosa' contra las resoluciones dictadas por la Confederación Hidrográfica del Tajo en fechas de 19 de diciembre de 2011 y de 27 de abril de 2012, en el expediente sancionador D-22408/E RRS12/15, a que este proceso se refiere, condenando a la Administración demandada al pago de las costas procesales.

Notifíquese la presente resolución a las partes con indicación de que contra la misma no procede interponer recurso de casación según lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley de esta Jurisdicción .

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente Dña. FRANCISCA ROSAS CARRION, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.