Sentencia Administrativo Nº 655/2012, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 44/2009 de 23 de Noviembre de 2012

Encabezamiento

T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.1 ZARAGOZA SENTENCIA: 00655/2012 TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (Sección Primera).

-Recurso número 44 del año 2009- SENTENCIA NÚM. 655 de 2012 ILMOS. SEÑORES PRESIDENTE Don Juan Carlos Zapata Híjar MAGISTRADOS Don Jesús María Arias Juana Dña. Isabel Zarzuela Ballester Dña. Nerea Juste Díez de Pinos -------------------------------------- En Zaragoza, a veintitrés de noviembre de dos mil doce.

En nombre de S.M. el Rey.

VISTO, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN (Sección Primera), el recurso contencioso-administrativo número 44 de 2009, seguido entre partes; como demandante la compañía mercantil LAVEM GESTIÓN, S.L. , representada por el Procurador de los Tribunales D. Manuel Turmo Coderque y asistida por el Letrado D. Pablo Vera Torrero; como demandada la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN , representada y asistida por Letrado de sus Servicios Jurídicos; y como codemandado el AYUNTAMIENTO DE SANTA CRUZ DE LA SERÓS , representado por la Procu­­­ radora de los Tribunales Dña. Sonia Peiré Blasco y asistido por Letrado de los Servicios Jurídicos de la Diputación Provincial de Huesca . Es objeto de impugnación la resolución del Viceconsejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes del Gobierno de Aragón de fecha 13 de noviembre de 2008, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca adoptado en sesión de 2 de abril de 2008 relativo a la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de Santa Cruz de la Serós.

Procedimiento : Ordinario.

Cuantía : Indeterminada.

Ponente : Ilmo. Sr. Magistrado D. Jesús María Arias Juana.

Antecedentes

PRIMERO .- La parte actora en el presente recurso, por escrito que tuvo entrada en la Secretaría de este Tribunal en fecha 22 de enero de 2009 de 2009, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución citada en el encabezamiento de esta sentencia.

SEGUNDO .- Previa la admisión a trámite del recurso y recepción del expediente administrativo, se dedujo la correspondiente demanda, en la que tras relacionar la parte recurrente los hechos y

Fundamentos

PRIMERO .- De lo actuado en el expediente administrativo se han de reseñar los siguientes antecedentes de los que ha de partirse para la resolución del presente recurso: a) Tras la aprobación provisional del Plan General de Ordenación Urbana de Santa Cruz de la Serós por el Pleno del Ayuntamiento en sesión de 2 de abril de 2007, la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca, previo informe de los Servicios Técnicos y a propuesta de la Ponencia Técnica, acordó con fecha 29 de mayo de 2007 aprobar definitivamente dicho Plan General con determinados reparos y con la salvedad de los ámbitos que se especificaban, respecto de los que se acordó suspender la aprobación definitiva, y entre ellos -en lo que aquí interesa- 'en las parcelas situadas al Sur de la carretera de San Juan (al oeste de 'El Parral') y en el extremo Sur del núcleo de Santa Cruz, en cuanto a la calificación adoptada (Residencial Casco Consolidado), en función del impacto que se produce sobre la imagen urbana'; publicándose dicho acuerdo en el Boletín Oficial de Aragón de 13 de julio de 2007.

b) En respuesta al anterior acuerdo, el Ayuntamiento remitió en febrero de 2007 a la Comisión Provincial nueva documentación que contenía una nueva propuesta ordenación de los ámbitos que habían sido objeto de suspensión, consistente en el ámbito referido en calificarlo de 'Extensión de Casco Media Densidad'.

c) La nueva documentación fue objeto de informe por los Servicios Técnicos, el cual en relación a las referidas parcelas consideraba que procedía levantar la suspensión de la aprobación definitiva, si bien debía rectificarse la calificación grafiada en planos, que debía ser Extensión de Casco Media Densidad según lo previsto en la memoria. Acordándose por la Comisión Provincial, a propuesta de la Ponencia Técnica, en sesión de 2 de abril de 2008, entre otros extremos, levantar dicha suspensión con la rectificación apuntada.

d) Contra este último acuerdo se interpuso por la aquí recurrente recurso de alzada, el cual fue desestimado por la resolución, anteriormente especificada, del Viceconsejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes del Gobierno de Aragón de fecha 13 de noviembre de 2008, que constituye el objeto del impugnación del presente recurso contencioso administrativo, y en el que se solicita, con anulación del mismo, que se mantenga la calificación de los terrenos de su titularidad como figuraba en el documento de aprobación provisional del Plan General, como residencial casco consolidado.

SEGUNDO .- Con carácter previo debe ponerse de manifiesto, en relación a la falta de capacidad procesal que alega la representación de la Administración municipal codemandada en su contestación, y consiguiente pretensión de inadmisión del recurso, que la misma no puede prosperar toda vez que si bien con el escrito de interposición del recurso no se adjuntó el acuerdo del órgano competente de la mercantil recurrente en orden al ejercicio de acciones contra la resolución aquí impugnada, se ha aportado -en el plazo al efecto concedido en virtud de lo dispuesto en el artículo 138 de la Ley Jurisdiccional - certificación de la adopción por el Consejo de Administración del acuerdo de fecha 30 de enero de 2008, de interponer los recursos que procediesen, tanto en vía administrativa, como judicial, contra las resoluciones del Ayuntamiento y de la Comisión Provincial en relación a la modificación de la calificación urbanística de los solares de los que es titular la sociedad.

TERCERO .- Frente a la calificación de los terrenos de la recurrente, al sur de la carretera de San Juan, que, tras la suspensión a que se ha hecho referencia, se aprobó definitivamente por la Comisión Provincial conforme a la nueva propuesta formulada por el Ayuntamiento, sostiene, en esencia, en su demanda, insistiendo en lo ya aducido en el recurso de alzada, que el órgano autonómico de Ordenación del Territorio se ha excedido en sus competencias, incurriendo en un 'abuso de la ordenación del territorio' al interpretar el artículo 42.2 de la Ley Urbanística de Aragón -Ley 5/1999 , de aplicación al caso, LUA- en que basa su competencia, al aprobar una calificación distinta a la que había decidido el Ayuntamiento con la aprobación inicial y provisional del Plan, considerando, con invocación de la doctrina jurisprudencial que delimita las competencias de la Administraciones local y autonómica, que la determinación de la calificación de una parcela de suelo urbano consolidado es de exclusiva competencia municipal, sin que quepa en el presente caso por parte de la administración autonómica sustituir la discrecionalidad municipal, ni siquiera con base en el artículo 157 de la LUA, al corresponder al Ayuntamiento proteger y concretar la imagen urbana, además de que tal cambio de calificación adolece de falta de motivación, vulnera los principios generales del derecho de racionalidad y proporcionalidad, y, en cualquier caso, no consigue modificar el supuesto impacto no deseado sobre la imagen urbana como resulta del informe pericial aportado con la demanda.

CUARTO .- Lo primero que se ha de advertir, dado que en la resolución recurrida y en la contestación a la demanda la Administración demandada sostiene que el acuerdo del 29 de mayo de 2007, al no ser recurrido por la actora, tiene para ella la consideración de firme y consentido, y, en consecuencia, que no pueden tomarse en consideración, por extemporáneas, las alegaciones referidas a dicho acuerdo, es que éste, en el particular que aquí se cuestiona, se limitó a suspender la aprobación definitiva del Plan General respecto a las parcelas referidas, y ello en virtud de lo dispuesto en el artículo 43 de la LUA, conforme al cual 'cuando las objeciones a la aprobación definitiva del Plan General afecten a áreas o determinaciones tan concretas que, prescindiendo de ellas, el Plan se pueda aplicar con coherencia, éste se aprobará definitivamente salvo en la parte objeto de reparos, que podrá denegarse o quedará en suspenso hasta su rectificación en los términos precisados por la resolución aprobatoria. El Ayuntamiento comunicará al órgano autonómico las rectificaciones oportunas, quedando levantada la suspensión, bien por resolución expresa de dicho órgano, bien por el transcurso del plazo de dos meses desde la comunicación sin que el órgano autonómico haya formulado objeciones'.

Por tanto, el referido Acuerdo en dicho particular no daba fin a la vía administrativa, quedando ésta pendiente de la rectificación oportuna que debía efectuar el Ayuntamiento y comunicar al órgano autonómico, quedando sin definir -como afirma la recurrente en conclusiones- la ordenación y regulación de tales terrenos, pues con base al aludido informe de los Servicios Técnicos, que consideraba inadecuada para ese ámbito la calificación de residencial casco consolidado, se acordó -se insiste- suspender la aprobación definitiva del Plan en el mismo. En consecuencia, fue, una vez efectuada por el Ayuntamiento la rectificación, otorgándoles la calificación de 'Extensión de Casco Media Densidad', cuando la Administración, al levantar expresamente la suspensión, vino a aprobar con carácter definitivo el Plan en dicho ámbito, y cuando la recurrente pudo, como así hizo, impugnar la calificación definitivamente aprobada de la parcela de su titularidad, pudiendo rebatir la motivación que sirvió de base al Acuerdo de 29 de mayo de 2007 para la suspensión y que finalmente fue la determinante de aquella calificación, sin que ello suponga -frente a lo que se argumenta por la Administración en su contestación- aplicar el denominado recurso indirecto que, en modo alguno, se ha pretendido por la recurrente.

QUINTO .- Por lo que respecta a la competencia de la Administración autonómica en relación a la calificación de los terrenos discutida, aquella y la recurrente invocan la misma doctrina jurisprudencial si bien, cada una, para defender sus posturas contrapuestas. A las sentencia por ellas citadas puede añadirse la más reciente de 14 de mayo de 2009 , que recoge la doctrina constitucional contenida en diversas sentencias del Tribunal Constitucional que en parte transcribe, como la núm. 51/2004, de 13 de abril , que en su fundamento jurídico 12 declara: 'La decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico ---marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos--- es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal. Si en el procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico las Leyes reguladoras de la materia prevén la intervención ---de alcance diverso--- de otras Administraciones públicas es porque, con carácter general, aquella decisión puede afectar también a intereses cuya gestión constituye el objeto de competencias atribuidas a otras organizaciones jurídico- públicas distintas del municipio. También se justifica la mencionada intervención de otros sujetos públicos distintos de la Administración municipal por las exigencias del principio de colaboración que aconseja la audiencia, el intercambio de información y la ponderación de intereses ajenos ( art. 4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común y por los controles de legalidad que, de conformidad con la Constitución) pueden ejercer, en el ámbito del urbanismo, las Comunidades Autónomas sobre las entidades locales.

Esta imbricación de intereses diversos que se proyectan sobre el mismo territorio municipal se soluciona en la LBRL con fórmulas como la participación o integración de las entidades locales en procedimientos que tramita y resuelve la Comunidad Autónoma cuando 'la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias' (art. 62 LBRL), o la participación de las entidades locales en procedimientos de aprobación de instrumentos de planeamiento que son formulados y aprobados por otras Administraciones, siempre que exista la necesidad de 'armonizar los intereses públicos afectados' (art. 58.2 LBRL).

Pero esta regulación de las relaciones interadministrativas no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores'.

Así mismo, la referida sentencia del Tribunal Supremo, con cita de su sentencia de 26 de junio de 2008 declara: 'Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, 'ex' artículo 9.3 Constitución Española .

Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos'.

La administración autonómica basa, además, su competencia en el artículo 42 de la LUA que en su apartado segundo, en su redacción original, establece: 'sólo podrá denegarse la aprobación definitiva motivadamente, por falta de cumplimiento de las prohibiciones y exigencias procedimentales, competenciales, documentales y materiales establecidas en el ordenamiento jurídico, incluidas las determinaciones de las directrices de ordenación del territorio y de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, así como cuando el Plan no respete los principios de equilibrio territorial, justificación de la correcta organización del desarrollo urbano y coherencia con las políticas de vivienda, medio ambiente y patrimonio cultural de la Comunidad Autónoma'.

Pues bien, a la vista de la doctrina jurisprudencial y normativa expuestas se ha de concluir que al no aceptar la Administración demandada la calificación de los terrenos de la recurrente propuesta por el Ayuntamiento en su aprobación provisional, suspendiendo la aprobación definitiva e imponiéndole su rectificación, se extralimitó en sus competencias toda vez que, por un lado, no cabe apreciar la concurrencia de intereses de carácter supramunicipal implicados; y, por otro, si bien con base en el citado artículo 42, los órganos competentes de la Comunidad pueden analizar la suficiencia de la justificación aportada por los municipios para el correcto desarrollo urbano, en el concreto caso enjuiciado no cabe desconocer que los terrenos en cuestión ya estaban calificados en las Normas Subsidiarias hasta entonces vigentes como 'Consolidación Urbana. Casco Antiguo', mientras que la calificación de los situados al este de los mismos -El Parral- era la de integración urbana. Estaban, pues, integrados en lo que se consideraba un ámbito de edificación tradicional, constituyendo una zona única y compacta. Y puesto que tal calificación e integración en el casco consolidado venía a mantenerse en el nuevo Plan, no se estima que fuera precisa una específica justificación de tal continuidad, la que, por el contrario, sí se hubiese requerido de haber optado el Ayuntamiento, en el ejercicio de sus facultades discrecionales, por alterarla y darle un tratamiento distinto a los del ámbito en el que hasta entonces estaban incluidos.

Por otra parte, se ha de reconocer que, como se razona en la resolución recurrida, puesto que los terrenos no estaban edificados, su urbanización y edificación podían incidir en la imagen urbana del municipio. Ahora bien, esa mera posibilidad no justificaba la sustitución por la Comisión Provincial de la decisión adoptada por el Ayuntamiento teniendo en cuenta precisamente la superficie de los terrenos -en torno a los 1.700 m2- y las específicas condiciones impuestas en la zona de casco urbano consolidado en cuanto a edificabilidad, ocupación máxima de parcela, densidad de viviendas, limitaciones de altura, longitud y anchura de la edificación, entre otras, que pormenorizadamente se detallan, y la exigencia para parcelas de más de 300 m2 -como es el caso- de su ordenación mediante un estudio de detalle. Por lo que no puede concluirse que el mantenimiento -se insiste- de la misma calificación que la del resto de terrenos del ámbito en que venían estando incluidos implicara una actuación arbitraria o ausente de justificación que hiciera necesario el control de legalidad -no de oportunidad- en el que, en definitiva, pretende amparar su actuación.

En cualquier caso, y abundando en lo expuesto, aun cuando se estimara que no se ha producido una extralimitación competencial, se ha de concluir que la modificación llevada a cabo sobre la inicial y provisionalmente aprobada por el Ayuntamiento, carece de justificación racional suficiente. Y es que, en efecto, se ha de considerar, nuevamente, al respecto, por un lado, la integración hasta entonces de los terrenos en el ámbito del casco urbano consolidado pese a que no habían sido objeto de edificación; y, por otro, las concretas condiciones establecidas para esta zona y las fijadas para la zona extensión de casco media densidad a la que el Ayuntamiento se vio forzado a cambiar en su nueva propuesta para obtener la aprobación definitiva del Plan en el ámbito suspendido. Propuesta que sobre tal particular no consta que fuera precedida de informe alguno, ni tan siquiera consta en las actuaciones resolución del Pleno aprobándola, ni existía, pues, más motivación que la suspensión de la aprobación basada en el reiterado informe de los Servicios Técnicos de la Comisión Provincial, que consideraba inadecuada la calificación residencial casco consolidado 'dado que por el tamaño de los mismos y su escasa integración en la trama tradicional, podrían tener como consecuencia un impacto no deseado en la imagen urbana'. Esta fue la única motivación que determinó el cambio y que no puede estimarse suficiente por lo expuesto. Sin duda la imagen urbana es un bien de interés general digno de protección -lo que en momento alguno ha cuestionado la recurrente-, sin embargo el mero hecho de otorgar a los terrenos la calificación de casco consolidado no puede aseverarse que produzca un impacto en la imagen urbana. Como tampoco puede afirmarse que su inclusión en la calificación de extensión de casco media densidad elimine o disminuya sensiblemente las posibilidades de afección. Ello es así porque, aun cuando la edificabilidad es de 1 m2/m2 en el primer caso y del 0,60 m2/m2 en el segundo, y es mayor la densidad de viviendas en aquel, sin embargo es más rígida la normativa estética establecida para el casco consolidado e inferior la ocupación máxima de parcela -40 % y 50 %, respectivamente-, y son coincidentes las altura máximas posibles, número de plantas y dimensiones de la edificación, por lo que no necesariamente las soluciones han de ser en el segundo de los casos, como dice la Administración, 'más livianas visualmente'. El informe pericial aportado por la recurrente en su demanda es suficientemente expresivo en el sentido de que, en función de los diferentes proyectos de edificaciones posibles con una u otra calificación de los terrenos, respetando los parámetros establecidos para cada una, podría darse el caso de tener un mayor impacto visual negativo para la imagen urbana del municipio una edificación con menor número de viviendas de gran superficie de acuerdo con las condiciones establecidas para la zona de extensión de casco, que otra de más viviendas de menor tamaño levantada respetando las del casco consolidado. Con la particularidad, además, de que como se ha dicho, en este caso sería preceptivo la ordenación de la parcela mediante un estudio de detalle en el que podrá realizarse el oportuno control al respecto, exigencia que no se establece en la calificación de extensión de casco, en el que el único control que cabría al respecto, ya en ejecución del planeamiento, al amparo del artículo 157 de la LUA -sobre protección del paisaje-, sería al realizarse al otorgarse las oportunas licencias.

Por todo lo cual procede, con estimación del recurso y anulación de la resolución recurrida, mantener la calificación del terreno de la mercantil actora como 'residencial casco consolidado'.

SEXTO .- No hay motivos que determinen un especial pronunciamiento en cuanto a costas.

Fallo

PRIMERO.- Estimamos el recurso contencioso-administrativo número 44 del año 2009, interpuesto por la compañía mercantil LAVEM GESTIÓN, S.L. , contra la resolución referida en el encabezamiento de la presente sentencia, la cual anulamos por no ser conforme a derecho, debiendo mantenerse la calificación del terreno de su titularidad como 'residencial casco consolidado'.

SEGUNDO.- No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas.

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN : En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA : Seguidamente se procede a cumplimentar la no tificación de la anterior resolución. Doy fe.