Sentencia Administrativo Nº 656/2007, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 3246/2001 de 10 de Diciembre de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE GRANADA.

SECCIÓN TERCERA.

RECURSO NÚM. 3246/01.

SENTENCIA NÚM. 656 DE 2.007

Ilma. Sra. Presidente:

Dª María Torres Donaire

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. Inmaculada Montalbán Huertas

D. Manuel Ponte Fernández.

En la Ciudad de Granada, a diez de diciembre de dos mil siete. Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del

Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recurso número 3246/01, seguido a instancia del procurador D. Norberto del Saz Catalá, en nombre y representación de Dª Estefanía , D. Braulio , Dª Alejandra , Dª Nuria , D. Ricardo , D. Pedro Antonio , Dª Gabriela , Dª Ángeles , Dª Rosario , Dª Inés , Dª Bárbara , Dª Victoria , Dª Luz , Dª Elena , Dª Alicia , Dª Rocío , Dª Leticia , Dª Elisa , D. Rodrigo , asistidos de la Letrado Dª Asunción Ruiz Delgado, siendo demandado el Servicio Andaluz de Salud, representado y asistido por el Letrado de la Administración Sanitaria. La cuantía del recurso es indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO: La parte demandante interpuso recurso contencioso administrativo el día 27 de Julio de 2001 contra la Resolución de fecha 31 de Mayo de 2001, dictada por el Servicio Andaluz de Salud por la que se anunciaba la publicación de la relación definitiva de aspirantes que han aprobado el concurso-oposición para cubrir plazas vacantes de Administrativos de Función Administrativa de Centros Asistenciales dependientes del Organismo.

Admitido el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

SEGUNDO: En su escrito de demanda, la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por suplicar a la Sala se dictase sentencia por la que, estimando el presente recurso se revoque y anule la resolución impugnada.

TERCERO: En su escrito de contestación a la demanda, el Letrado de la Administración Sanitaria se opuso a las pretensiones de los actores; y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó se dictase sentencia por la que se desestime el recurso y confirme el acto recurrido, toda vez que el mismo es ajustado a Derecho.

CUARTO: Recibido el pleito a prueba, se practicó la admitida y se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso. Actuó como Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Manuel Ponte Fernández, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO: El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la Resolución de fecha 31 de Mayo de 2001, dictada por el Servicio Andaluz de Salud por la que se anunciaba la publicación de la relación definitiva de aspirantes que han aprobado el concurso-oposición para cubrir plazas vacantes de Administrativos de Función Administrativa de Centros Asistenciales dependientes del Organismo.

La parte demandante expone, en apoyo de su pretensión de anulación del acto administrativo, que tomaron parte en el proceso selectivo convocado por Resolución 71/91, de 4 de Julio, por el que se convocaron pruebas selectivas para el turno de promoción interna para ingreso en el Grupo Administrativo de la Función Administrativa del Estatuto del Personal No Sanitario, siendo anulada en parte esta Resolución por sentencia de esta Sala de fecha 24 de Mayo de 1993 , en cuanto acordó la convocatoria de las 1.450 plazas por el turno de promoción interna, declarándose el derecho de los recurrentes a que se convoquen por el turno libre, al menos el 50% del total de las plazas convocadas. La resolución por la que se ejecutaba tal sentencia, mediante la cual se convocaba concurso-oposición, de fecha 20 de Junio de 1996 , fue objeto igualmente de recurso contencioso- administrativo, siendo anulados los apartados a), b) y c) de la Base 1.5.1 del Anexo I de la convocatoria en virtud de sentencia de esta Sala 463/2000. Continúan exponiendo los demandantes que mediante Resolución de 24 de Julio de 2000 , de la Dirección General de Personal y Servicios del SAS se dispuso el cumplimiento de la sentencia antedicha, anulándose los apartados mencionados, contra la cual los recurrentes interpusieron recurso de alzada. Finalmente, mediante Resolución de 31 de Mayo de 2001, objeto del presente recurso contencioso-administrativo, se anuncia la publicación de la relación definitiva de aspirantes que han aprobado el concurso-oposición de litis.

Oponen los recurrentes, en síntesis, que la Resolución recurrida no ha tenido en cuenta en absoluto los servicios prestados en la categoría que se convoca o en otra de la función administrativa, indicando que la sentencia de la que la que la Resolución trae causa indica en su fundamento de derecho cuarto que la Resolución recurrida no se ajusta a Derecho por no incluir un tope máximo en cuanto a la valoración de los servicios prestados en la misma o en otras categorías del grupo de Función Administrativa del Estatuto del Personal no sanitario, eliminando, en cambio, la Resolución que se recurre la valoración en la fase de concurso de los servicios prestados, habiendo realizado el SAS una interpretación estricta que no se compadece con el tenor de la sentencia. Argumentan los recurrentes que la interpretación llevada a cabo por el SAS da lugar a un resultado anómalo, como es que a los actores no se les valore, en absoluto, los servicios prestados a la Administración con anterioridad al concurso-oposición de referencia, eliminándose de la baremación de méritos un apartado tan importante como la experiencia en categorías igual a la que se convoca en otras del Grupo Función Administrativa realizadas en el Servicio Andaluz de Salud, e infringe lo dispuesto en el Real Decreto 364/95, de 10 de Marzo , por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, en cuyo artículo 44 se dispone que la puntuación de los méritos no podrá exceder en ningún caso del 40% de la puntuación máxima total ni ser inferior al 10%. En consecuencia, interesan los demandantes la anulación de la Resolución impugnada y el reconocimiento de la situación jurídica individualizada que corresponde a los actores de que se retrotraiga el trámite al momento en que el Tribunal debe baremar la fase de concurso al ser procedente el cómputo de los servicios prestados por los concursantes a la Administración, con adecuación a lo dispuesto en el artículo 44.3 del R.D. 364/1995 y al tenor de la sentencia de fecha 10 de Abril de 2000 .

Por su parte, el Letrado de la Administración Sanitaria se opuso a los pedimentos formulados de contrario, oponiendo, en primer lugar, la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.c) de la L.J.C.A , en relación con el artículo 28 del mismo texto legal, por entender que el acto impugnado es una mera consecuencia de otro dictado en ejecución de una sentencia firme de la Sala. Argumenta esta representación, en síntesis, que la resolución recurrida no tiene ninguna autonomía respecto de la de 24 de Julio de 2000, que se dicta en ejecución de la sentencia recaída en el recurso 262/97 , por lo que ni una ni otra son susceptibles de recurso fuera del ámbito del procedimiento en ejecución del cual se dictó, dirigiéndose las alegaciones de los recurrentes a impugnar el propio contenido del fallo de al sentencia. En cuanto al fondo del asunto, esta representación argumenta que no se han producido desigualdades porque la solución adoptada por la sentencia y ejecutada por Resolución del SAS se aplicó por igual y en la misma medida a todos los participantes, y que del tenor del R.D. 364/1995, de 10 de Marzo , no se desprende la ausencia de libertad para la Administración de fijar los méritos concretos susceptibles de valoración así como la puntuación de cada uno de los límites establecidos.

SEGUNDO: Antes de entrar a resolver la presente litis, es preciso realizar una exposición de los antecedentes fácticos de la presente reclamación:

Mediante Resolución de 4 de Julio de 1991, del Servicio Andaluz de Salud, se convocaron pruebas selectivas para la cobertura, por el turno de promoción interna, de 1450 plazas del Grupo Administrativo de la Función Administrativa perteneciente al personal no sanitario del Organismo. Impugnada la mencionada convocatoria y tramitado el recurso bajo el número 1772/1991, se dictó sentencia por esta Sala, de 24 de Mayo de 1993 , que, estimando en parte el recurso, anuló el 50% de las 1450 plazas inicialmente convocadas, convocando al Servicio Andaluz de Salud a convocar las 725 plazas anuladas por el turno libre.

En ejecución de esta sentencia se dictó Resolución de 20/06/96 mediante la que convocó pruebas selectivas para cubrir 725 plazas del Grupo Administrativo de la Función Administrativa por el turno libre y mediante el sistema de concurso-oposición. Contra esta Resolución de convocatoria y, en particular, contra los apartados a), b) y c) de la Base 1.5.1 del Baremo de Méritos anexo al mismo se interpuso recurso contencioso-administrativo núm. 262/1997. La sentencia de esta Sala de 10/04/2000 , estimando íntegramente el recurso, anuló los mencionados apartados.

El Servicio Andaluz de Salud, en ejecución de esta sentencia, dictó la Resolución de 24/07/00 , que anuló las Resoluciones que hacían públicos los Listados Provisional y Definitivo de los aspirantes aprobados, ordenando retrotraer las actuaciones al inicio de la baremación de los expedientes de los participantes que hubieran superado la fase de oposición y convocando al Tribunal Calificador para la baremación de los méritos de los participantes que habían superado aquélla fase de conformidad con la modificación operada en el Baremo de Méritos.

En relación con esta Resolución de 24/07/00 se plantearon diversos incidentes de ejecución de sentencia en los que, en esencia, se venía a suscitar la cuestión de si la meritada resolución debió anular los apartados a), b) y c) de la base 1.5.1 del Baremo de Méritos -como así se hizo- o si, por el contrario, debió anular únicamente el apartado c) y respecto de los apartados a) y b) limitarse a modificar su contenido pero sin suprimirlos. En resolución de dicho incidente se dictó Auto de esta Sala, de 13/06/01 , en el que se afirmaba textualmente que "...ha de entenderse cumplido el fallo de la respectiva decisión jurisdiccional, que justamente determinó la anulación de los susodichos apartados de las Bases; con ello se cumple estrictamente el mandato judicial, y se obvian las distintas y eventuales interpretaciones a derivar de la adopción de cualesquiera otras determinaciones administrativas respecto del contenido concreto de los apartados a) y b) de la disputa. Y todo, sin perjuicio del eventual recurso que frente a la indicada resolución de 24 de julio de 2000 pudiera interponerse". Finalmente, esta Resolución es anulada parcialmente por sentencia de esta Sala de fecha 30 de Enero de 2006 , dictada en recurso contencioso-administrativo 2034/2000, estimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato CSI-CSIF, en cuya parte dispositiva se anula parcialmente la resolución recurrida, ordenando la retroacción del procedimiento al momento que se dictó, debiendo la Administración demandada dictar nueva Resolución en la que se otorgue a la experiencia profesional descrita en los apartados a) y b) de la Base 1.5.1. de la Convocatoria de 20 de junio de 1996 una puntuación que respete lo previsto en el artículo 44.3 del R.D. 364/1995 , y que no resulte arbitraria ni discriminatoria por comparación con los otros méritos incluidos en el Baremo.

En el ínterin, es realizada por el Tribunal calificador nueva baremación, y por parte del Servicio Andaluz de Salud se dicta la Resolución de 31 de Marzo de 2001, aquí recurrida, mediante la cual se anuncia la publicación de la relación definitiva de aspirantes que han aprobado el concurso-oposición para cubrir plazas vacantes de Administrativos de Función Administrativa de Centros Asistenciales dependientes del Organismo, convocadas por Resolución de 20 de Junio de 1996.

TERCERO: En cuanto a la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración, que ha de ser examinada en primer lugar por razones de lógica procesal, el análisis de la causa invocada exige partir de la consideración de que, con carácter general, los actos administrativos dictados en ejecución de sentencias pronunciadas en la vía jurisdiccional no son recurribles en la vía contenciosa administrativa, ya que tales actos no son en rigor actos administrativos sujetos a Derecho Administrativo y encuadrables en el art. 1 de la LJCA , razón por la cual sólo pueden impugnarse por la vía del incidente de ejecución. Sin embargo, y como ha señalado el Tribunal Supremo en sentencia de 04/02/1982 , "...esta doctrina no puede extenderse a aquellos acuerdos administrativos que, dictados para ejecutar una sentencia jurisdiccional, desbordan el contenido del Fallo, pues en la materia en que se exceden quedan desvinculados de lo Juzgado y pueden y deben ser examinados como actos administrativos autónomos de conformidad a su Derecho". En el mismo sentido, se afirma en el Auto de dicho Tribunal de 02/12/1991 que "...en fase procesal de ejecución de sentencias, no es posible obtener un pronunciamiento que de algún modo se aparte o exceda de lo expresamente establecido en el Fallo que es objeto de aquélla". De lo expuesto se infiere que los actos administrativos dictados en ejecución de sentencias serán impugnables de modo autónomo cuando los mismos no se limitan a dar cumplimiento al pronunciamiento judicial del que traen causa, sino que además incorporan un elemento nuevo que excede de lo que es el estricto fallo jurisdiccional. De ello se desprende, a su vez, una segunda consecuencia no menos importante que la anterior: el hecho de que una resolución administrativa ejecute correctamente una sentencia -y que dicha corrección sea incluso reconocida por el órgano judicial- no impide ni obsta a su posterior impugnación cuando ésta se dirige contra ese novum contenido también en el acto de ejecución. Consecuencia de todo lo anterior es que la admisibilidad del presente recurso depende de si la Resolución de 24/07/00 se circunscribe únicamente a la ejecución de la sentencia de 10/04/00 o si, por el contrario, dicha Resolución, además de dar cumplimiento a la meritada sentencia, incorpora algún elemento nuevo. Sin que sea motivo de inadmisibilidad la ausencia de recurso contenciosos administrativo contra la Resolución de fecha 24 de julio de 2000, dado que carece de pie de recurso y no es hasta la Relación Definitiva cuando la parte actora constata el criterio administrativo seguido en la baremación de no computarle los méritos alegados en su día en la fase de concurso.

Pues bien, en este punto han de reproducirse lo argumentos de la sentencia de fecha 30 de enero de 2006 , dictada por este Tribunal, en recurso contencioso administrativo 2034/2000 - en la cual se estimó el recurso contencioso administrativo contra la Convocatoria contenida en la Resolución de fecha 24 de julio de 2000 - que dicen así : " si atendemos al contenido de la citada sentencia de 10/04/00 se constata que la misma estimó el recurso contencioso administrativo y ordenó la anulación parcial de la resolución impugnada - en concreto de los apartados a), b) y c) de la Base 1.5.1- por entender que no era aceptable que en el apartado del Baremo de Méritos relativo a los servicios prestados la puntuación fuera ilimitada ni que se otorgase puntuación por servicios de contenido distinto al que era el propio de las plazas convocadas. Consecuencia de dicha anulación fue la retroacción de actuaciones para proceder a la baremación de los aspirantes de conformidad con un nuevo Baremo.

Ahora bien, examinados los fundamentos de derecho de la meritada sentencia puede observarse que las razones que determinaron la anulación de los apartados a) y b) fue muy distinta a la que motivó la del apartado c). Así, mientras que respecto del c) se argumentaba la contravención del art. 44.1 del Real Decreto 364/1995 por suponer el mismo la valoración de un mérito no adecuado a las características de los puestos ofrecidos, respecto de los dos primeros la nulidad se amparaba en el hecho de baremar un mérito que era en sí baremable pero sin establecer un límite máximo, tal y como exige el párrafo 3 del art. 44 del RD 364/1995 . Tal diferencia de justificación no resulta baladí pues la distinta fundamentación anulatoria sería determinante en cuanto al contenido de los actos que la Administración había de dictar para la ejecución de dicho Fallo. Así, mientras que en relación al apartado c) sólo cabía la supresión del mismo, sin posibilidad de dotar al mismo de un contenido distinto, en el caso de los apartados a) y b), y una vez suprimidos éstos -que era a lo único a que condenaba la sentencia- el SAS tuvo la opción de llenar el vacío dejado por los mismos dotándolos de un nuevo contenido; nuevo contenido que en cuanto da lugar a un nuevo Baremo de Méritos supone un plus, es decir, desborda, respecto del simple acto de anulación. Y desborda al acto de anulación pues, como se ha expuesto, una vez ejecutada la sentencia mediante la supresión de la baremación ilimitada de la experiencia profesional, la Administración pudo optar entre múltiples soluciones posibles: valorar la experiencia profesional con un tope de puntos (con todas las variantes posibles según la cuantía de dicho límite) o, como aquí ha hecho, no valorarla; opciones todas ellas que exceden del ámbito estricto de la ejecución de sentencia y que, en consecuencia, son susceptibles de enjuiciamiento jurisdiccional autónomo. Esa diferencia entre lo que es mera ejecución de la sentencia y aprobación de un nuevo baremo tiene su reflejo formal en la propia estructura de la Resolución impugnada que en su párrafo 1 anula la Base 1.5.1 del Baremo y en su párrafo 2 ordena la retroacción de actuaciones al momento de la Fase de Concurso. Dicha diferencia justifica, además, que la hipotética estimación del recurso habrá de serlo en todo caso parcial, referida únicamente al segundo de los párrafos de la resolución impugnada.

Ciertamente podría resultar contradictorio -tal y como apunta la Administración demandada- que habiendo declarado el Auto de esta Sala de 13/06/01 que la Resolución de 24/07/00 ejecutaba correctamente la sentencia de 10/04/00 , pueda caber ahora la impugnación de dicha Resolución. Sin embargo, tal contradicción se desvanece si se tiene en cuenta que -como se ha expuesto- la resolución impugnada, aun siendo única, contiene en realidad dos actos administrativos distintos en tanto en cuanto constituyen la manifestación de una doble voluntad administrativa: de un lado, la supresión de los Apartados a) y b) de la Base 1.5.1 del Baremo en la concreta formulación en que resultaban contrarios a Derecho; de otro, la decisión de no baremar la experiencia profesional, decisión que no por el hecho de ser un acto de contenido negativo deja de ser un verdadero acto administrativo en tanto en cuanto implica la aprobación de un nuevo Baremo de Méritos con un contenido distinto al inicialmente impugnado. Dicha dualidad resulta aun más clara si se piensa en el supuesto en que el SAS, en lugar de haber suprimido sin más los apartados a) y b) no valorando la experiencia profesional, hubiese optado por valorar dicha experiencia hasta un límite máximo. En tal caso, ninguna duda cabría de que una resolución con el contenido expuesto cumpliría el mandato judicial de anulación al haber eliminado la redacción contraria a Derecho. Pero también sería indudable la posibilidad de impugnar la nueva redacción de los apartados a) y b) si se entendiese que el concreto límite cuantitativo fijado en los mismos no es conforme a la legalidad vigente.

En conclusión, puesto que cabía la impugnabilidad autónoma de la Resolución de 24/07/00, no puede acogerse la tesis de la Administración demandada de que ésta y, en consecuencia, el Listado de Aprobados aquí impugnado, fuesen actos de ejecución de una sentencia firme.

CUARTO: En cuanto al fondo de la cuestión planteada, el recurso contencioso-administrativo ha de ser estimado por los mismos argumentos expuestos en la Sentencia de fecha 30 de enero de 2006 de este Tribunal; la cual, por lo demás, afecta positivamente a la esfera jurídica de la parte actora, pues ordenada la retroacción del procedimiento selectivo al momento de la baremación a fin de que la Administración demandada dicte nueva resolución en la que se otorgue a la experiencia profesional descrita en los Apartados a) y b) de la Base 1.5.1 de la Convocatoria de 20 de junio de 1996 una puntuación que respete lo previsto en el Art. 44.3 del Real Decreto 364/1995 , y no resulte arbitraria ni discriminatoria por comparación con los otros méritos incluidos en el Baremo".

En esta materia, no está de más recordar, en primer lugar, que tanto el Real Decreto 118/1991, de 25 de enero , sobre selección de personal estatutario y provisión de plazas en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social (vigente al momento de publicarse la convocatoria de la que trae causa el presente recurso), como el Real Decreto Ley 1/1999 , que con el mismo título vino a sustituir al anterior, prevén la posibilidad de que la selección de personal estatutario se haga mediante el sistema de oposición, lo cual significa que no existe obligación legal de que en los procesos selectivos hayan de valorarse necesariamente los méritos de los aspirantes y, entre ellos, la experiencia profesional. Sin embargo, no es menos cierto que una vez que se opta por el sistema del concurso-oposición -que, por otra parte, es el que la normativa citada prevé con carácter general- la Administración convocante ha de sujetarse a los principios que lo inspiran. En segundo lugar, es igualmente cierto que las Administraciones, dentro de su potestad de autoorganización y en el caso de procesos selectivos por el sistema de concurso oposición, gozan de discrecionalidad para determinar cuáles son los méritos conforme a los cuales se baremará a los aspirantes (por toda, puede verse la jurisprudencia contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 28/10/2003 ). Esto no obstante, y como sucede con cualquier potestad discrecional, es admisible el control jurisdiccional de la misma si en el ejercicio de dicha potestad se incurre en error, arbitrariedad, discriminación o desviación de poder, y resulta evidente que resulta ilógico obviar un mérito como la "experiencia en puestos de igual categoría" en procesos selectivos sometidos al sistema de concurso- oposición, cuya finalidad es determinar la aptitud de los aspirantes a través de la evaluación de los méritos alegados por éstos, mérito que posiblemente sea el más claramente indicativo de la idoneidad de tales aspirantes.

QUINTO: En lo que respecta a las costas procesales, es de aplicación lo dispuesto en el artículo 139.1 de la L.J.C.A , conforme al cual no procede efectuar especial pronunciamiento en la materia, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente

Fallo

Que desestimando la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada, debe estimar y estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador D. Norberto del Saz Catalá, en nombre y representación de Dª Estefanía , D. Braulio , Dª Alejandra , Dª Nuria , D. Ricardo , D. Pedro Antonio , Dª Gabriela , Dª Ángeles , Dª Rosario , Dª Inés , Dª Bárbara , Dª Victoria , Dª Luz , Dª Elena , Dª Alicia , Dª Rocío , Dª Leticia , Dª Elisa , D. Rodrigo , contra la Resolución de fecha 31 de Mayo de 2001, dictada por el Servicio Andaluz de Salud por la que se anunciaba la publicación de la relación definitiva de aspirantes que han aprobado el concurso-oposición para cubrir plazas vacantes de Administrativos de Función Administrativa de Centros Asistenciales dependientes del Organismo, convocadas por Resolución de 20 de Junio de 1996, que se anula por no ser conforme a Derecho, declarando el derecho de los recurrentes a que sea valorada la experiencia profesional descrita en los apartados a) y b) de la Base 1.5.1 de la Convocatoria de 20 de Junio de 1996 con arreglo a una puntuación que respete lo previsto en el artículo 44.3 del Real Decreto 364/1995 ; sin hacer especial pronunciamiento en relación con las costas procesales.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, interesándose acuse de recibo.

Notifíquese esta resolución en la forma prevenida en el Art. 248.4 de la L.O. 6/1.985, de 1 de julio , del Poder Judicial, con advertencia de que, contra la misma, no cabe recurso alguno.