Sentencia Administrativo Nº 658/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1129/2013 de 14 de Abril de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

Sala de lo Contencioso-administrativo de

VALLADOLID

Sección Primera

SENTENCIA: 00658/2015

N11600

N.I.G:47186 33 3 2013 0101739

PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001129 /2013

Sobre: AGRICULTURA, GANADERIA Y PESCA

De D. Adriano

LETRADO D.ª CRISTINA CABRERO GARCIA

PROCURADORA D.ª ALICIA PEREZ GARCIA

Contra CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y GANADERÍA

LETRADO: DIREC. SERV. JUR. JUNTA DE CASTILLA Y LEON

SENTENCIA N.º 658

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

D. JESÚS B. REINO MARTÍNEZ

D.ª ADRIANA CID PERRINO

D. SANTOS H. DE CASTRO GARCIA

D. FELIPE FRESNEDA PLAZA

En Valladolid, a catorce de abril de dos mil quince.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, el recurso contencioso-administrativo número 1129/2013, interpuesto por D. Adriano , representado por la Procuradora Sra. Pérez García y asistido por la Letrada Sra. Cabrero García, siendo parte demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos, impugnándose la resolución de la Dirección General de Política Agraria Comunitaria de 24 de enero de 2013 por la que se desestima parcialmente la solicitud de cesión de derechos de ayuda en el marco del régimen de pago único previsto en el título III del Reglamento (CE) nº 73 del Consejo, y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998.

Antecedentes

PRIMERO. La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento.

SEGUNDO. Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, y una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución, e interesando en el suplico de la demanda que se declare la nulidad del acuerdo recurrido y que reconozca como situación jurídica individualizada la operatividad de las cesiones realizadas a que este procedimiento se contrae con plenitud de derechos a favor de los cesionarios a partir del año 2012.

TERCERO. La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido.

CUARTO. Las partes solicitaron el recibimiento del juicio a prueba, habiéndose acordado de conformidad con lo solicitado, y practicado la que consta en las actuaciones.

QUINTO. Se formuló por las partes el escrito de conclusiones previsto en el artículo 62 de la LJCA .

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA.

Fundamentos

PRIMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la resolución de la Dirección General de Política Agraria Comunitaria de 24 de enero de 2013 por la que se desestima parcialmente la solicitud de cesión de derechos de ayuda en el marco del régimen de pago único previsto en el título III del Reglamento (CE) nº 73 del Consejo.

La argumentación principal de la parte actora es que conforme al artículo 3 de la Orden AYG/2416/2009, de 14 de diciembre, una vez que se comunicó por la parte actora la cesión de los derechos de pago único y no se produjo resolución alguna en sentido contrario por parte de la Administración en el plazo al efecto establecido, la cesión se ha de entender efectivamente efectuada, al haber operado el régimen del silencio administrativo positivo conforme a lo preceptuado en el artículo 43 de la Ley 30/1992 , ya que la Administración no confirió el trámite de audiencia sobre la operatividad de la cesión hasta una fecha muy ulterior a la de la comunicación de la cesión, pues ésta se efectuó el 3 de noviembre de 2011, y dicho trámite tuvo lugar el día 18 de octubre de 2012.

Reputa, por otro lado, que la existencia de resoluciones previas a la resolución ahora recurrida en las que se denegaba el derecho de uso al recurrente de las parcelas objeto de cesión carecían de fuerza obligatoria, pues la relativa a la campaña de 2010 no era firme, y la correspondiente a la campaña de 2011 aún no había sido notificada al actor al momento de efectuar alegaciones en la vía administrativa.

SEGUNDO. La norma de directa aplicación al supuesto analizado es el artículo 7 de la ORDEN AYG/2416/2009, de 14 de diciembre, por la que se establece el procedimiento para la notificación de la cesión de derechos de ayuda en el régimen de pago único, que es del siguiente tenor literal:

'Artículo 7.- Resolución.

1.- El Director General de Política Agraria Comunitaria es el órgano competente para resolver sobre las comunicaciones de cesiones de derechos de pago único reguladas en la presente Orden.

2.- Se entenderá que la cesión ha sido aceptada si a las seis semanas desde la comunicación la autoridad competente no ha notificado motivadamente su oposición. Únicamente podrá oponerse a la cesión cuando ésta no se ajuste a las disposiciones del Reglamento (CE) n.º 73/2009 del Consejo.

3.- Contra las resoluciones previstas en este artículo podrá interponerse, potestativamente, recurso de reposición ante el Director General de Política Agraria Comunitaria en el plazo de un mes o, directamente recurso contencioso-administrativo ante la Sala del mismo nombre del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en el plazo de dos meses, a contar, en ambos casos, desde el día siguiente a su notificación'.

La cuestión que se suscita es, por lo tanto, en términos esenciales, si el régimen que deriva de esta convocatoria es el propio del silencio positivo, al determinar que si transcurren seis semanas desde la comunicación a la autoridad competente, sin que se haya notificado motivadamente la oposición de esta, la cesión debe entenderse realizada.

En este caso, además, de la previsión expresa antes referida, el régimen general ha de entenderse que es, asimismo, el de silencio positivo, conforme a lo que deriva del 43.2 de la Ley 30/1992, en relación con lo establecido en la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León, cuyo artículo 16.1.j) establece que en la convocatoria de cada subvención se ha de incluir 'El plazo para resolver el procedimiento y notificar la resolución, así como los efectos del silencio administrativo'. Esta norma ha de entenderse que supera lo establecido con carácter general sobre el carácter del silencio en Ley autonómica de medidas económicas, fiscales y administrativas 14/2001, de 28 diciembre, que se refiere al carácter general del silencio como negativo en materia de subvenciones.

TERCERO. De esta forma, efectuado el planteamiento precedente ha de decirse que con carácter general, se ha de partir de que nos encontraríamos ante un supuesto de acto administrativo producido por silencio positivo, por lo que tal acto ha de entenderse ordinariamente como válido y producir los efectos que le son propios, siendo solo atacable por las vías de revisión de oficio o impugnación previa declaración de lesividad previstas en los artículos 102 y siguientes de la dicha Ley 30/1992 .

Abundando en ello ha de decirse que no sería, por lo tanto una mera ficción de acto a los efectos procedimentales de permitir atacar el mismo efectuando la impugnación pertinente, cual es propio del silencio negativo en la construcción tradicional del mismo. En el caso analizado la Administración producido el acto no dirigió ninguna actuación tendente a su posible revisión de oficio, de conformidad con las previsiones del artículo 102 y siguientes de la reiterada Ley de Procedimiento Administrativo Común , siendo la producción de tal acto un límite a la ulterior actuación administrativa, de forma tal que no cabría un posible acto ulterior denegatorio de la solicitud, pues admitirlo vendría a suponer una atípica posibilidad de revisión de oficio (así se desprende de la dicción literal del artículo 43.4 de la Ley 30/1992 ).

CUARTO. Mas con ser cierto lo anterior no puede desconocerse que existen casos auténticamente extremos en los que lo así obtenido por silencio administrativo positivo sería nulo de pleno derecho, de una forma patente y manifiesta, de forma tal que en esta hipótesis se puede acudir a la doctrina tradicional -aplicable sobre todo en el ámbito urbanístico, concretamente en materia de licencias- de que el silencio positivo no puede servir de cauce para la obtención de derechos contrarios al ordenamiento jurídico. En este aspecto podemos traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 2007, rec. 5184/2003 , que expresa:

'En todo caso, y a mayor abundamiento, el silencio administrativo no podría considerarse obtenido, ya que el mismo precepto que la recurrente considera infringido -esto es, el artículo 1 del Real Decreto Ley 1/1986, de 14 de marzo - condiciona la procedencia del mismo no solo al transcurso de dos meses desde la solicitud sin obtención de respuesta expresa, sino también a que la peticiones se encuentren debidamente documentadas 'y estas se ajusten al Ordenamiento jurídico'.

La línea jurisprudencial seguida en relación con esta cuestión es antigua, constante y permanece en la actualidad, pese a las diversas regulaciones que sobre el silencio administrativo se han producido, tanto en el ámbito estrictamente procedimental como en el urbanístico. Esto es, la Jurisprudencia (y posteriormente la Ley) se ha encargado de corregir el efecto automático del silencio positivo entendiendo que ( STS de 28 de noviembre de 1988 ): 'no pueden entenderse legalizadas por esta vía, actuaciones enfrentadas con claridad a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico'.

La propia sentencia cita otras precedentes de la misma Sala, como es la de 10 de mayo de 1990 , 2 de febrero de 1982 , 2 de diciembre de 1986 y 6 de julio de 1988 .

La misma sentencia cita la de 24 de diciembre de 1991 , cuyo contenido transcribe, afirmando que '... si el silencio positivo es una creación legal, difícilmente puede concebirse que la Ley haya querido la producción de algo palmariamente en contradicción con ella y para conculcarla, razón por la que aunque el silencio positivo supla al acto expreso, sólo lo supla dentro de los límites autorizados por la Ley, posición que hace indudablemente extensible por analogía lo establecido en el citado artículo 178.3 para las licencias, al menos, a lo relativo a los Planes Urbanísticos, puesto que el legislador quiso expresamente impedir lo menos, el silencio contradictor de la legalidad en materia de licencias, con mayor motivo quiso tácitamente obstaculizar lo más, el silencio vulnerador de la Ley en lo relativo al planeamiento. Solución esta que aceptada por la jurisprudencia de la Sala que sentencia, ha tenido su confirmación posterior a la promulgación de dichos texto refundido y Ley, a nivel reglamentario, por el artículo 133.2 y 3 del Reglamento de Planeamiento , aprobado por el RD 2159/1978, de 23 de junio, y con rango legal, por la disposición adicional cuarta de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo , y solución que impide el que acto formalmente obtenido por silencio en este caso prevalezca sobre el acto expreso posterior, al suponer aquél evidentes contradicciones legales, tanto de forma como de fondo'.

Ciertamente, casi toda la jurisprudencia citada ha sido dictada con anterioridad a la reforma de la Ley 4/1999, que modifica la redacción originaria de los preceptos de la Ley 30/1992, relativos al silencio administrativo, mas en todo caso la sentencia citada, aplicable a un supuesto de hecho ya posterior a la vigencia de esta Ley, viene a reproducir la doctrina clásica sobre los efectos del silencio administrativo y permite templar el rigor en la aplicación de la norma sobre el silencio administrativo positivo por el mero transcurso del plazo establecido para resolver.

QUINTO. De esta forma en supuestos excepcionales si se constata que lo que se obtendría por silencio administrativo positivo sería disconforme con el ordenamiento jurídico, por suponer de una forma patente una nulidad de pleno derecho, se puede entender que en estos casos no jugaría la norma general sobre aplicación del silencio positivo. Esta interpretación puede verse amparada en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 que, con referencia a los actos tanto expresos como presuntos, prevé como supuesto de nulidad de pleno derecho de los mismos el que carezcan de los requisitos esenciales para la adquisición de los correspondientes derechos y facultades.

Así, acontece en el caso analizado en el que se ha pretendido en la vía administrativa contra toda lógica y rigor jurídico una pretensión completamente contraria al ordenamiento jurídico, que incluso puede llegar a hacer entender que se está pretendiendo conseguir algo que ha sido previamente denegado por la Administración. Así, como admite el actor, existía una resolución previa, que ya denegaba al demandante la posibilidad de utilización de los derechos objeto de transmisión. Esta situación era conocida por el recurrente, y a ello se alude en la demanda, por lo que tal resolución que denegaba la existencia de derechos de pago único al recurrente, como todas las de la Administración era válida, eficaz y dotada de ejecutividad, siendo a mayores confirmada por la sentencia de la Sala de veintiocho de julio de dos mil catorce, recaída en el recurso 1471/2011 , en cuyo fundamento de Derecho segundo se expresaba lo siguiente:

'A tenor del planteamiento de la demanda, ha de decirse que no se utiliza ningún argumento novedoso, pues la Administración, según obra en el expediente administrativo, ya analizó esta cuestión, habiendo afirmado el Alcalde del municipio de San Vitero, en informes de 18 de abril y 15 de junio de 2011, que el contrato de arrendamiento no se llevó a efecto, no habiendo percibido renta alguna dicha Administración Municipal. Del propio informe del Alcalde expresado en primer lugar se desprende que lo que fue objeto de arrendamiento era inidóneo para la explotación agraria al formar parte de un lugar de importancia comunitaria (LIC) y de una zona de especial protección para las aves (ZEPA). Del informe del Jefe del Servicio Territorial de Medio Ambiente de Zamora -folios 161 y siguientes del expediente administrativo- se desprende que el uso pretendido es incompatible con la especial protección del terreno al formar parte del LIC Campo de Aliste, expresando que se precisa informe favorable del Director General del Medio Natural que declare la compatibilidad del cultivo pretendido con la especial protección del terreno al formar parte del Espacio Natura 2000 ZEPA&LIC Campo de Aliste, siendo necesario autorización para poder alterar su estado natural de conservación. En el mismo sentido incide el informe del Jefe del Servicio de Espacios Naturales de 5 de abril de 2010, folios 165 y siguientes del expediente, del que se desprende que para el uso pretendido se precisaría una roturación del monte que no es posible autorizar dado los valores objeto de protección en el terreno.

Por todo ello, cualquiera que sea el título que ostenta el actor sobre el referido inmueble -la parcela 313 del polígono 28- se puede constatar que el mismo no es idóneo para el cultivo que se pretende realizar en el mismo'.

Es decir, no solo se carece de la titularidad del inmueble, sino que el mismo es inadecuado para realizar cultivo alguno, por formar parte de una zona protegida'.

Sobre esta cuestión de existencia de derechos previos susceptibles de transmisión por la parte actora es muy relevante lo que se afirma en el informe del Servicio de Ayudas Agrícolas de la Dirección General de Política Agraria Comunitaria de 23 de junio de 2014, aportado como complemento del expediente administrativo y que obra a los folios 172 y siguientes del mismo, que abunda en los mismos hechos y que se refiere a dicha cuestión de existencia de derechos previos susceptible de transmisión por la parte actora, lo que fue también analizado -aparte de por la resolución jurisdiccional antes citada- por la sentencia de la Sala de 20 de octubre de 2014, recaída en el recurso 1954/2011 , relativa a los mismos terrenos, terrenos cuya utilización generaría los derechos objetos de cesión por parte del recurrente. En aquella sentencia se llegaba también a la conclusión de que no existía título para aprovechar dicho inmueble y que se estaban creando artificialmente condiciones para obtener las subvenciones conforme a lo previsto en el artículo 30 del Reglamento (CE ) n.º 73/2009 del Consejo, de 19 de enero.

SEXTO. Conforme a todo lo razonado ha de entenderse que el actor carece, así, de los presupuestos de hecho necesarios para que el acto por silencio positivo surja, por lo que no existen derechos que transmitir, lo que supone un supuesto de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 62.1 f) LJCA , lo que siendo del todo punto patente impide, conforme a los razonamientos precedentes, entender que se dan los requisitos precisos para reputar que surge un acto por silencio administrativo positivo.

La demanda, por consiguiente, debe ser íntegramente desestimada.

SÉPTIMO. En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, desestimado el recurso, sin que existan dudas de hecho o de derecho, procede su imposición a la parte actora.

Vistoslos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer Fundamento de Derecho de esta resolución, por ser ajustado a derecho dicho acuerdo, en los motivos de impugnación alegados, e improcedentes las pretensiones de la parte actora, todo ello con imposición de costas a dicha parte recurrente.

Contra la presente resolución no puede interponerse el recurso de casación ordinario previsto en el artículo 86 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción .

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa, en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.