Sentencia Administrativo Nº 66/2007, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1582/2004 de 30 de Enero de 2007

Encabezamiento

de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00066/2007

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura,

integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey ha dictado la

siguiente:

SENTENCIA Nº 66

PRESIDENTE: DON WENCESLAO OLEA GODOY.

MAGISTRADOS

DOÑA ELENA MENDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS/ -

En Cáceres a TREINTA de ENERO de dos mil siete.

Visto el recurso contencioso administrativo nº 1.582 de 2.004, promovido por el/la Procurador/a D/Dª María de los Angeles Bueso Sánchez, en nombre y representación del recurrente ASOCIACION POLIGONO CARRETERA DE GUADALUPE, siendo demandada la JUNTA DE EXTREMADURA, representada y defendida por el Sr. Letrado de su Gabinete Jurídico, y codemandado el AYUNTAMIENTO DE VILLANUEVA DE LA SERENA, representado por la Procuradora Dª Pilar Simón Acosta; recurso que versa sobre: resolución desestimatoria presunta del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Extremadura, de 30 de julio de 2.003, publicada en el Diario Oficial de Extremadura número 13, de 3 de febrero de 2.004, que aprobaba definitivamente la Modificación Puntual número 39 del Plan General de Ordenación Urbana de Villanueva de la Serena (Badajoz), para la reclasificación de terrenos en la Carretera EX-351.

Cuantía Indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.-

SEGUNDO.- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a las partes demandadas de la Administración para que la contestasen, evacuaron dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.-

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron todas las propuestas, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose concluso este periodo, se pasó al de conclusiones, donde las partes evacuaron por su orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.-

CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.-

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D. WENCESLAO OLEA GODOY.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone recurso contencioso-administrativo por la "Asociación Polígono Carretera de Guadalupe" contra la resolución desestimatoria presunta del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Extremadura, de 30 de julio de 2.003, publicada en el Diario Oficial de Extremadura número 13, de 3 de febrero de 2.004, que aprobaba definitivamente la Modificación Puntual número 39 del Plan General de Ordenación Urbana de Villanueva de la Serena (Badajoz), para la reclasificación de terrenos en la Carretera EX-351, a Guadalupe, del suelo no urbanizable programado, Sector "Zona Industrial en Carretera de Guadalupe". Se suplica en la demanda que se anulen las mencionadas resoluciones y se revoque la Modificación aprobada, con retroacción de las actuaciones, en su caso, al momento procedimental procedente. Se opone a tales pretensiones el Sr. Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Extremadura y el Sr. Letrado Municipal, que consideran la disposición impugnada ajustada a Derecho, suplicando su confirmación con la desestimación del proceso, si bien la defensa Municipal aduce con carácter previo la inadmisibilidad del recurso por falta de representación de la entidad recurrente.

SEGUNDO.- El orden de los pronunciamientos que nos impone el artículo 68 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa obliga a examinar en primer lugar la inadmisibilidad que se opone en la contestación a la demanda, porque sólo su rechazo permitiría que nos pronunciamos sobre las pretensiones accionadas en la demanda. En este sentido se aduce por la defensa Municipal que no consta en autos el acuerdo de la Junta Directiva de la Asociación recurrente autorizando el ejercicio de la pretensión accionada, de donde se concluye que concurre la causa de inadmisibilidad que se recoge en el artículo 69-b) de la Ley Jurisdiccional, en relación con el 45-2º -d) de dicho Texto Legal. No puede acogerse la objeción formal desde el mismo momento en que dicha omisión, la de acreditar el acuerdo de la Junta Directiva, ha sido subsanada con ocasión del escrito de conclusiones de la recurrente aportando certificación del acuerdo, previo al recurso, de la Junta en que por unanimidad se autoriza la interposición de este recurso contencioso-administrativo. Y las objeciones que se hacen por el Letrado Municipal en sus conclusiones sobre la autenticidad de dichazo documentos fuera del periodo probatorio han de quedar relegadas a la protección penal de que gozan esos documentos y las firmas que los adveran. Conclusión de todo ello es que procede la desestimación del motivo examinado, procediendo al examen de las pretensiones suplicadas en la demanda.

TERCERO.- El primero de los reproches que se hace por la defensa de la Asociación actora en contra de la legalidad de la actuación administrativa que se impugna es de carácter formal y está referido a una pretendida omisión de trámites esenciales que harían las disposiciones impugnadas, mas que anulables, nulas de pleno derecho, único grado de ineficacia que es predicable de las disposiciones generales (artículo 62-2º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común), como los son los Instrumentos del planeamiento -y sus modificaciones-, conforme ha declarado reiteradamente la Jurisprudencia. Y en el estudio de esa motivación es necesario que se comience por señalar que la resolución aprueba lo que se denomina Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Villanueva de la Serena (Badajoz); Plan que fue aprobado definitivamente en el año 1.983 y que ha sufrido desde entonces varias modificaciones Puntuales, como se deja constancia en la Memoria Descriptiva de la Modificación. Mediante dicha Modificación se configura y delimita una superficie de terreno de 889.725 metros cuadrados que tenía en el Plan General la clasificación de suelo no urbanizable de protección de interés agrícola, con prohibición de aprovechamiento urbanístico que no fuese el propio de su destino agrícola o de instalaciones de interés social. Mediante la Modificación se pretende conferirles una clasificación de suelo urbano de uso industrial. Debe destacarse que, como se aduce en la demanda y se deja constancia en la Memoria, estos mismos terrenos ya fueron incluidos en la Aprobación Inicial y Provisional de la denominada Modificación Puntual número 35 del Municipio que, elevada a la Comisión Regional de Urbanismo, rechazó su aprobación, entre otros motivos, por considerar que se había omitido el preceptivo informe de la Administración Regional sobre desprotección medioambiental de los terrenos, no aportarse informe sobre las instalaciones ya existentes en los terrenos y, de manera especial, por tratarse de legalizar actuaciones ilegales ya ejecutadas que constituye, según se deja constancia en la Memoria de la actual Modificación, una justificación de la nueva propuesta de aprobación de reclasificación de los terrenos. Nuevamente se pretende la aprobación de la Modificación, que se lleva a cabo con la resolución Autonómica que aquí se revisa. Señalemos finalmente, que por la aprobación inicial de la Modificación, es ya aplicable al caso de autos la vigente Ley de la Asamblea de Extremadura 15/2.001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura, a cuyas previsiones habremos de estar, como se admite por todas las partes.

CUARTO.- Todo el reproche que se hace en la demanda en contra de la resolución impugnada está referido a que, a juicio de la defensa de la Asociación recurrente, por la entidad de la reforma del Plan, lo que realmente se hace es una auténtica Revisión del mismo y no una mera Modificación Puntual, como se le denomina; y ello, entre otras razones, porque se dan las condiciones que el mismo Plan establecía en cuanto la necesidad de Revisión. Si ello es así, se concluye, que se han omitido trámites esenciales que hacen, como se adelantó, nulo de pleno derecho la resolución impugnada. Vinculado a ese debate está la incidencia que la nueva Ley del Suelo Autonómica tiene sobre el Plan General del Municipio, porque de tratarse de una Revisión habría de procederse, cuando menos, a la homologación del mismo a la nueva Ley, conforme se dispone en su régimen de derecho transitorio, como después veremos.

QUINTO.- En los artículos 81 y 82 de la Ley Autonómica se delimitan conceptualmente la Revisión y la Modificación de los Planes Generales de Ordenamiento Urbana, haciendo de la segunda una categoría residual en cuanto se considera Modificación "toda reconsideración de los elementos del contenido de los planes de ordenación urbanística no subsumible en el artículo anterior" (artículo 82 ). Así pues, adquiere especial relevancia la delimitación positiva de la Revisión que se hace en el artículo 81 que determinará, por exclusión, los supuestos de Modificación; y este sentido se declara que la Revisión es "la reconsideración total de la ordenación establecida por los planes de ordenación urbanística y, en todo caso, de la ordenación estructural de los Planes Generales Municipales". Así pues, a la vista de esos preceptos deberá determinarse si en el caso de autos nos encontramos con una Modificación Puntual del Plan, como se sostiene en las resoluciones impugnadas y en las contestaciones a la demanda; o si, por el contrario, nos encontramos con una auténtica Revisión, como se sostiene en la demanda. Y una vez resuelto el dilema, determinar los efectos que ello comporta sobre las actuaciones que se revisan. Debemos destacar también, por ser relevante a los efectos interpretativos que nos vemos obligados a realizar, que conforme al Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1.992, de 26 de junio , vigente en nuestra Comunidad Autónoma ex Ley 13/1.997, de 23 de diciembre, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Autónoma de Extremadura , hasta la entrada en vigor de la Ley de 2.001 ; se delimitaba la Revisión de los Planes como "la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que indican sustancialmente sobre la ordenación, o por agotamiento de su capacidad"; conceptos más concretos de los que se establecen en aquel primer precepto autonómico pero que han de servir para interpretar que deba entenderse, en aquel artículo, por "ordenación estructural".

SEXTO.- Llegados a este punto es necesario dejar constancia de la entidad que comporta la reforma del Plan, tanto desde del punto de vista cuantitativo como cualitativo. En efecto, como ya se dijo, la reforma pretende afectar a las determinaciones de una amplia zona del Municipio (casi 89 hectáreas), lo que ha de considerarse de especial entidad atendida su superficie, al menos en cuanto a lo que se trata de terreno con aprovechamiento urbanístico. Desde el punto de vista cualitativo, la reforma pretende la reclasificación de esos terrenos que pasan de tener una originaria clasificación en el Plan de no urbanizable en zona de protección agrícola, a la de urbanizable de uso industrial, con lo que se pretende, según se razona, conseguir las necesidades de ese tipo de suelo en el Municipio. De ello cabe concluir que cuando el Plan, en su redacción originaria, declaró ese concreto destino para los terrenos, no sólo pretendía preservar esos terrenos del proceso urbanizador, sino que esa reserva estaría vinculada a las determinaciones generales de la planificación, con la concreta ubicación de los terrenos con uso industrial en las zonas correspondientes y, lo que es más importante, estableciendo las correspondientes vinculaciones en los terrenos en su integridad planificadora, con el fin de establecer el necesario equilibrio en las determinaciones establecidas para los terrenos. En suma, la integración del Plan como un todo armónico e interrelacionado. Ciertamente que ello no empece que puedan alterarse las concretas determinaciones del Plan porque, como se deja constancia en las alegaciones de las partes y es manifiesto, el urbanismo es algo dinámico que requiere su adaptación a las cambiantes circunstancias. Y en este sentido no está de más recordar que el Plan General a que se refiere la reforma fue aprobado bajo la vigencia del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976 ; que no fue adaptado al Texto Refundido de 1.992 (de tormentosa vigencia) que estableció una normativa urbanística en algunas facetas muy diferentes de las de aquel primer Texto. Se suma a ello que la nueva Ley Autonómica de 2.001 se pretende también quedar obviada mediante la reforma que se pretende en la resolución que se revisa; de tal forma que con ese mecanismo se pretende perpetuar las previsiones iniciales de aquel Texto de hace casi treinta años y ello mediante la incorporación al proceso urbanizador de una amplia zona de territorio que, a la postre, se pretende planificar de manera autónoma, al margen del resto y sin una visión de conjunto de las determinaciones propias del planeamiento como algo integral y armónico, atendiendo la facilidad que a los Planes se confiere en el artículo 70 de la Ley de 2.001 que no cabe puedan adaptarse en los terrenos que se pretenden planificar de manera autónoma y desvinculado del resto de la superficie. Y buena prueba de lo que decimos cabe concluirlo de la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2.004 en que con la reclasificación de una superficie casi la tercera parte de la que se pretende aquí, se considera que se trata, en contra de lo pretendido por la Administración, de una auténtica Revisión y no Modificación.

SÉPTIMO.- Concluida la auténtica entidad de la reforma como Revisión del planeamiento es obligado acoger las pretensiones de la demanda porque, como no se opone de contrario -incluso al Administración regional con ese mismo proyecto ya rechazo la aprobación en fecha anterior-, no se han guardado los trámites procedimentales establecidos por al Ley. Pero hay, como ya se dijo, un efecto de más hondo calado en este sentido, porque la nueva Ley Autonómica del Suelo establece un específico régimen de adaptación de los Planes -auténtica rémora en todos nuestras Leyes sobre el suelo- exigiendo en su Disposición Transitoria Segunda la regla general de que los Planes ya aprobados "conservarán su vigencia y ejecutividad", con el fin de no alterar la acción edificatoria de indudable relevancia en la época actual, como es notorio. Sin embargo, impone el Legislador que cuando se pretenda la "Revisión" del planeamiento, es obligado la adaptación del Plan a las previsiones de la Ley, su homologación, cuando menos, conforme a lo que se dispone en el Disposición, y con el fin de acoger las exigencias que impone la nueva normativa permitiendo la efectividad de la reforma. Y ello supone, a los efectos del debate, un reforzamiento de los vicios procedimentales denunciados por al Asociación recurrente, lo que ha de concluir, como se dijo, en la estimación de la demanda y declaración de nulidad de las resoluciones que se revisan y la Modificación del Plan que en ellas se aprueba.

OCTAVO.- No se aprecian temeridad o mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas a ninguna de las partes de conformidad con lo prevenido en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso -administrativa.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española.

Fallo

Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procurador Doña María de los Ángeles Bueso Sánchez, en nombre y representación de la "ASOCIACIÓN POLÍGONO CARRETERA DE GUADALUPE" contra la resolución de la Consejería de Vivienda, Urbanismo y Transportes de la Junta de Extremadura mencionada en el primer fundamento; que se declara nula de pleno derecho por no estar ajustada al Ordenamiento Jurídico; declarándose así mismo nula la "Modificación Puntual número 39 del Plan General de Ordenación Urbana de Villanueva de la Serena (Badajoz), para la reclasificación de terrenos en la Carretera EX-351, a Guadalupe, del suelo no urbanizable programado, Sector

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la Ley y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.