Sentencia Administrativo Nº 67/2004, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 819/2000 de 31 de Enero de 2004

Encabezamiento

RECURSO nº 819/00

SENTENCIA nº 67/04

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA

SECCIÓN SEGUNDA

compuesta por los Ilmos. Srs.:

Don Abel Ángel Sáez Doménech

Presidente

Don Mariano Espinosa de Rueda Jover

Don Joaquín Moreno Grau

Magistrados

ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A nº 67/04

En Murcia a treinta y uno de Enero de dos mil cuatro.

En el recurso contencioso administrativo nº 819/00 tramitado por las normas ordinarias, en cuantía indeterminada, y referido a: Impugnación de la Ordenanza de Protección del Medio Ambiente contra ruidos y vibraciones.

Parte demandante: Asociación de Empresarios de Motos y Recambios CIF G-73090037 representada por el Procurador Don Leopoldo González Campillo y defendida por el Letrado Don Luis Retamero Jaldo.

Parte demandada: Ayuntamiento de Murcia representado por la Procuradora Dña Josefa Gallardo Amat y defendido por el Letrado Don Alberto Guerra Tschuschke.

Parte codemandada: Don Felipe representado por la Procuradora Dña María Africa Durante León y defendido por el Letrado Don Fernando Caravaca Rueda, ambos profesionales designados por el turno de oficio.

Acto administrativo impugnado: Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Murcia de 30 de Marzo de 2000, que aprueba definitivamente la Ordenanza de Protección del Medio Ambiente contra la emisión de ruidos y vibraciones, publicada en el BORM el 19 de Mayo de 2000.

Pretensión deducida en la demanda: Se dicte sentencia en la que se declare que dicho acuerdo así como los artículos 53 y 54, y 57 a 63 aprobados por la misma no son ajustados a Derecho y por tanto nulos de pleno derecho, acordando como medida cautelar la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, todo ello con expresa condena en costas al demandado si se opusiere.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. Don Mariano Espinosa de Rueda Jover, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se presentó el día 18 de Julio de 2000 y admitido a trámite, y previa reclamación y recepción del expediente, la parte demandante formalizó su demanda deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.

SEGUNDO.- La parte demandada y codemandada se han opuesto pidiendo la desestimación de la demanda, por ser ajustada al Ordenamiento Jurídico la resolución recurrida.

TERCERO.- Ha habido recibimiento del proceso a prueba, con el resultado que consta en las actuaciones y cuya valoración se hará en los fundamentos de Derecho de esta sentencia.

CUARTO.- Después de evacuarse el trámite de conclusiones se señaló para la votación y fallo el día 30 de enero de 2004.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Murcia de 30 de Marzo de 2000, que aprueba definitivamente la Ordenanza de Protección del Medio Ambiente contra la emisión de ruidos y vibraciones, publicada en el BORM el 19 de Mayo de 2000. En concreto denuncia la nulidad de pleno derecho de los artículos 53 y 54 así como 57 a 63 de dicha Ordenanza. Los motivos concretos formulados contra tales artículos son los siguientes:

a) Artículos 53 y 54, en cuanto prevén la inmovilización del vehículo y traslado al depósito municipal.

b) Artículos 57 a 63 (título XII) por vulnerar el principio de reserva de Ley.

En resumen, se denuncia la nulidad de pleno derecho de los referidos artículos 53 y 54, especialmente en cuanto a la inmovilización y traslado sin más al depósito municipal, de los vehículos que superen en más de 10 decibelios los limites sonoros. Y art. 57 a 63 correspondientes al régimen de infracciones y sanciones establecido en la indicada Ordenanza por carecer de cobertura legal, infringiendo la exigencia de reserva legal.

SEGUNDO.- Las alegaciones y argumentos de la impugnación referida a la los artículos antes expuestos se encaminan a demostrar que los artículos de la Ordenanza impugnada no encuentran apoyo ni en la Ley de Circulación de Seguridad Vial ni en la normativa medioambiental, por lo siguiente:

a) El Art. 53 prevé que se proceda a la inmediata inmovilización del vehículo con traslado al depósito municipal, salvo que sea retirado para su reparación. Por supuesto, en el caso de que se rebase los límites sonoros autorizados y ello sea comprobado. Frente a ello se argumenta lo que sigue:

1) Se vulnera el art. 72.2 de la Ley 30/92 (modificada por la Ley 1/99), no teniendo encaje el precepto (y la medida cautelar que contempla) en el art. 70 del RD 339/90 (LSV), al no entrañar riesgo grave para la circulación, las personas o los bienes.

2) También vulnera la doctrina jurisprudencial en cuanto que la adopción de las medidas cautelares solo se da en supuestos de urgencia, y para protección de otros intereses legítimos implicados, aplicando la debida proporcionalidad en la medida a adoptar.

3) No puede fundamentarse la legalidad del precepto en la LSV pues el art. 7 c), establece las competencias de los Municipios (entre ellas la retirada de los vehículos de las vías urbanas cuando obstaculicen la circulación o supongan un peligro para ésta), sin que en ningún caso se refiera a la emisión de ruidos.

4) Es precepto tampoco encuentra apoyo en la normativa regional y en particular en la Ley 1/95, de 8 de Marzo, que exige en el art. 71 riesgo grave e inminente para el medio ambiente, para ordenar el cese de actividad o cualquier otra medida cautelar necesaria, sin que por otro lado, el art. 22 del Decreto 48/1998, de 30 de julio, sobre Protección del Medio Ambiente frente al ruido, haga mención a medidas cautelares en relación a los ruidos emitidos por vehículos de motor.

Los argumentos verdaderos -poco o nada jurídicos- contra la medida cautelar que se discute, ponen de manifiesto los perjuicios para los usuarios y sector empresarial dependiente del parque de vehículos de ciclomotores:

a') Los usuarios deben irse andando desde el lugar donde se les ha parado.

b') Carecen de la disposición del vehículo mientras está en el depósito municipal.

c') La retirada del vehículo debe hacerse mediante un sistema de remolque, de elevado coste económico

d') Disminución vertiginosa en el parque de motos y de ciclomotores, ante la situación de acoso y retirada forzosa.

e') Sustitución del ciclomotor y motocicletas por coches, perjudicando al tráfico, aparcamiento y contaminación.

TERCERO.- Entrando en las consideraciones, la parte recurrente articula su recurso, en que los diversos artículos que menciona de la citada Ordenanza, formulado al amparo de los artículos 25 y 26 de la Ley Jurisdiccional aplicable, son contrarios a la legalidad, en particular al art. 25.1 de la Constitución, el art. 127 L.30/92, al art. 2.2 RD 1398/93, que aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, a la Ley 1/95 de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia y a la STS 6/2/96.

Para centrar el tema, es preciso examinar el sistema normativo aplicable, partiendo de que el artículo 140 en relación con el 137 CE, garantizan a los municipios autonomía para la gestión de sus intereses. La determinación de cuales sean esos intereses es obra de la ley que les atribuye en consecuencia competencias concretas. Por ello los municipios solo pueden perseguir ejercitando su potestad administrativa los fines taxativamente señalados en la Ley. A este respecto la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, de 2 Abr., tras expresar en su art. 1, que los municipios gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades les otorga una serie de potestades: entre estas y a los efectos que nos interesa en este recurso se destaca la potestad reglamentaria art. 4.1ª a). Por consiguiente la actividad administrativa concretada en la elaboración de una ordenanza es una manifestación de la autonomía municipal. La citada ley de bases establece en su art. 84.1° a) que las Corporaciones Locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos a través de las Ordenanzas, y en el 84 1º b) permite someter dicha actividad a previa licencia y otros actos de control preventivo, si bien en todo caso las ordenanzas y la actividad de intervención deben ajustarse a los principios de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativos y respecto a la libertad individual.

En el presente caso el efecto garante del art. 140 de la Constitución se encuentra en el art. 25 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, que dentro de los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas atribuye el municipio competencias en la «ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, y de transporte público de viajeros» (art. 25. 2 b) y en la "protección del medio ambiente (art. 25.2 f). Seguidamente desarrollaremos ampliamente la normativa correspondiente.

CUARTO.- Sostiene la recurrente que el precepto no encuentra apoyo en la Ley de Seguridad Vial, ya que ésta limita los supuestos de inmovilización y retirada de vehículos en casos de "riesgo grave para la circulación, las personas o los bienes".

Las competencias sobre ordenación del tráfico han venido a ser concretadas por el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuyos preceptos resultan de aplicación «en todo el territorio nacional», obligando a los titulares y usuarios de las vías y terrenos públicos aptos para la circulación, «tanto urbanos como interurbanos» (art. 2), diferenciando las competencias que corresponden al Estado art 4 y 5, de las que se atribuyen a los municipios (art. 7), que en la materia que nos interesa en este recurso el apartado a) afecta a «la ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como la vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se concretan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración». Esta competencia genérica, atribuye un indudable poder normativo a los municipios, y se concreta por la propia Ley de Circulación y Seguridad Vial al permitir a la Administración y a los Agentes encargados de la vigilancia del tráfico "la retirada de vehículos de las vías urbanas y el posterior depósito de aquellos cuando obstaculicen o dificulten la circulación o supongan un peligro para ésta.." (art. 7 c de la LSV y 7 del RGC aprobado por RD 13/92 17 Enero). También permite a los Agentes a la inmovilización "cuando como consecuencia del incumplimiento de los preceptos de esta Ley -se incumple el art. 10. 5 con la emisión de ruidos por encima de las limitaciones establecidas-, de su utilización pudiera derivarse un riesgo grave para circulación, las personas o los bienes". Finalmente, se podrá proceder por la Administración, siempre de la forma reglamentaria, a la retirada del vehículo si el obligado a ello no lo hiciera, a la retirada del vehículo de la vía y su depósito..a) siempre que constituya peligro, cause graves perturbaciones a la circulación de vehículos o peatones..". Pero es que incluso el art. 71 prevé la inmovilización por deficiencias el vehículo debiendo entenderse que existe una deficiencia cuando no funcionan o no existen los adecuados silenciadores o mecanismos que impidan sobrepasar los niveles de ruido establecidos.

Partiendo de lo expuesto anteriormente, se da seguidamente réplica a los concretos motivos de impugnación alegados. Así la actora habla de la vulneración del art. 72.2 de la Ley 30/92 (modificada por la Ley 1/99), no teniendo encaje el precepto (y la medida cautelar que contempla) en el art. 70 del RD 339/90 (LSV), al no entrañar riesgo grave para la circulación, las personas o los bienes. Y también vulnera la doctrina jurisprudencial en cuanto que la adopción de las medidas cautelares solo se da en supuestos de urgencia. Este motivo debe ser rechazado en cuanto que el art. 72.2 de la Ley 30/92, regula las medidas provisionales, pero para la adopción de las mismas es necesario que el procedimiento se haya iniciado (STS 31/12/88 y 11/04/89), lo que no sucede en nuestro caso, y para evitar que la medida provisional se convierta en una situación jurídica permanente o definitiva, la jurisprudencia destaca la necesidad de establecer límites temporales (STS 26/09/88), como hace la Ordenanza al exigir la reparación en el plazo que establece. En realidad el art. 53 atribuye a la Corporación una potestad cuya legalidad no puede discutirse por contravenir el citado artículo 72.2. Ello es suficiente para rechazar también la vulneración de la jurisprudencia citada, que se refiere a la medida adoptada al amparo del art. 72.2 que no es de aplicación. Pero en cualquier caso, no puede negarse la situación de urgencia pues a través de la denuncia y comprobación del exceso de ruido es cuando se constata su existencia, exigiendo la situación una réplica inmediata pues con demoras y retrasos se haría más dificultoso el control y restauración de la normalidad.

La Sala coincide con la Administración demandada en entender hoy que sobrepasar los niveles de ruido puede en algunos casos suponer en algún caso un grave riesgo para la circulación y las persona, pero sobre todo entorpecerla o dificultarla, teniendo en cuenta que la emisión de ruidos sobredimensionada o con la circulación con escape libre o silenciadores no eficaces, incompletos, inadecuados, deteriorados o con tubos resonadores (art. 15 de la Ordenanza), puede provocar e inferirse graves perturbaciones a la circulación de vehículos y peatones (art. 70 y 71 LSV); piénsese en hospitales por ejemplo. Nada se alega sobre la ilegalidad del artículo 54, por lo que no existe razón que permita cuestionar su legalidad.

Por si hubiera dudas sobre la cobertura de los indicados preceptos, examinemos las otras competencias municipales que puedan servir de cobertura a la Ordenanza.

QUINTO.- Las segundas competencias antes indicadas han sido concretadas en el artículo 25, f) de la Ley 7/85, de 2 abril, el cual atribuye competencia a los Ayuntamientos en materia de protección del medio ambiente. Esta competencia genérica, atribuye también un indudable poder normativo a los municipios, que ha sido materializada a través de las correspondientes Ordenanzas.

En el orden autonómico existe una normativa sobre el ruido, concretado en lo que aquí concierne, en el Decreto Regional 48/1998, de 30 de Julio, sobre protección del medio ambiente frente al ruido (BORM 180, de 06-08-98), cuyas Disposiciones adicionales son del siguiente tenor:

2ª. 1. Las ordenanzas municipales de protección contra el ruido en vigor se adaptarán al presente Decreto en el plazo de un año desde su entrada en vigor.

3ª. Sin perjuicio de las competencias de la Comunidad Autónoma en los procedimientos de evaluación y calificación ambiental, corresponderá a los Ayuntamientos la potestad sancionadora y la vigilancia y control de todo tipo de actividades e industrias susceptibles de generar ruido ambiental.

4ª. A los efectos del artículo 72 de la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia, tendrán la consideración de límites admisibles de nivel sonoro los relacionados en los Anexos I y II del presente Decreto.

Este Decreto es de obligado cumplimiento en la Región de Murcia con independencia del posterior desarrollo que realice cada Ayuntamiento por medio de sus Ordenanzas

En el orden estatal se ha concretado en la Ley 37/2003, de 17 de Noviembre (Contaminación Acústica, ruido y vibraciones que traspone la Directiva 2002/49 CE del Parlamento Europeo sobre evaluación y gestión del ruido ambiental), colmando el vacío es dicho ámbito general pero que no hace más que reconocer y ratificar la protección de la materia por las otras Administraciones. Y así en su Exposición de Motivos dice que en la legislación española, el mandato constitucional de proteger la salud (art. 43 CE) y el medio ambiente (art. 45 CE) engloban en su alcance la protección contra la contaminación acústica, añadiendo que la protección constitucional frente a esta forma de contaminación también encuentra su apoyo en algunos derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, entre otros, el derecho a la intimidad personal y familiar, consagrado en el art. 18.1, aunque reconoce que el ruido carecía de una norma general reguladora de ámbito estatal, y su tratamiento normativo se desdoblaba entre las previsiones de la normativa civil y la normativa sobre limitación del ruido en el ambiente del trabajo, las disposiciones técnicas para la homologación de productos y las ordenanzas municipales. La Directiva es una toma de conciencia de la necesidad de aclarar y homogeneizar el entorno normativo del ruido, reconociéndose la existencia de un acervo normativo en materia de ruido, que ya venía siendo generado anteriormente por las comunidades autónomas y entes locales, pero inexistente en el orden estatal. Conviene ahora destacar alguno de los preceptos de dicha Ley.

El artículo 6 se dice que "Corresponde a los Ayuntamientos aprobar ordenanzas en relación con las materias objeto de esta ley. Asimismo, los ayuntamientos deberán adaptar las ordenanzas existentes y el planeamiento urbanístico a las disposiciones de esta ley y de sus normas de desarrollo". Su objeto es prevenir, vigilar y reducir la contaminación acústica, para evitar y reducir los daños que de ésta pueden derivarse para la salud humana, los bienes o el medio ambiente (art.1), definiendo el emisor acústico como cualquier actividad, infraestructura, equipo, maquinaria o comportamiento que genere contaminación acústica (art. 3 e), entendiendo por tal la "presencia en el ambiente de ruidos o vibraciones, cualquiera que sea el emisor acústico que los origine, que implique molestia, riesgo o daño para las personas, para el desarrollo de sus actividades o para los bienes de cualquier naturaleza, o que causen efectos significativos sobre el medio ambiente" (art. 3 d). Por otro lado los vehículos automóviles son clasificados como emisores acústicos (art. 12 2 a), sometidos a valores límites de emisión, y se prevé la intervención administrativa sobre los emisores acústicos (art.18), ordenando imperativamente que las Administraciones Públicas asegure la adopción de medidas adecuadas de prevención de la contaminación acústica y de que no se supere ningún valor limite aplicable (art. 8). También incluye la inspección y régimen sancionador (capítulo IV), estableciendo un cuadro de infracciones muy graves, graves y leves, con sus correspondientes sanciones (art. 28), ello "sin perjuicio de las infracciones que puedan establecer las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos". Como se ha dicho esta ley obedece a la trasposición de la Directiva mencionada, reconociendo expresamente la potestad normativa municipal a través de las Ordenanzas y el establecimiento de un orden sancionador que por otro lado deberán adaptarse a esta nueva normativa legal.

SEXTO.- La parte recurrente impugna los artículos 57 a 63 de la Ordenanza, (título XII) correspondientes a infracciones y sanciones), alegando que carecen de cobertura legal, por las siguientes razones:

1) Contravienen la jurisprudencia (STS 6 febrero 1996) según la cual existe una ausencia de norma legal en materia de infracciones y sanciones de medio ambiente, contraviniéndose la exigencia constitucional de regulación por ley en materia de sanciones. Y así la Ley Regional 1/95 de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia, no recoge la posibilidad de inmovilizar y retirar vehículos que sobrepasen los límites de emisión de ruidos. Por tanto, estos artículos carecen de cobertura legal.

2) La Ordenanza contradice el informe del Servicio de Asesoramiento de Entidades Locales de la Dirección General de Administración Local de la CCAA de Murcia, pues este pone de manifiesto que el título XII de la Ordenanza no se ajusta a las exigencias del principio de reserva legal. Sobre este motivo no cabe hacer consideración alguna dada su irrelevancia, pues en ningún caso su vulneración, o mejor dicho su desconocimiento no puede provocar la anulación de la Ordenanza. Otra cosa es que se tengan o no en cuenta sus argumentos y fundamentos, pero esa es otra cuestión.

En lo que hace ya en concreto a la materia sancionadora, el régimen sancionador de la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia recoge, en su artículo 72, como infracción el sobrepasar los límites admisibles de nivel sonoro que se fijen reglamentariamente, sin que ninguna de las infracciones o sanciones previstas en la Ordenanza supongan la regulación de un tipo no previsto, debiendo rechazarse la denuncia genérica de falta de cobertura, porque en el caso existe cobertura formal y material al respecto, llegándose a esa conclusión en los límites y extensión genéricos que han sido planteada, debiendo ponerse de manifiesto que la medida de inmovilización y retirada del vehículo, en la que se centra la impugnación por su ilegalidad, no tiene carácter sancionador, como entiende la recurrente.

Frente a los argumentos de la recurrente la medida de inmovilización encuentra claro apoyo en la normativa regional y en particular en la Ley 1/95, de 8 de Marzo, que autoriza al Ayuntamiento a ordenar la suspensión inmediata de la actividad o cualquier otra medida cautelar necesaria, sin perjuicio de la iniciación del expediente sancionador que en su caso proceda, en los casos en que exista riesgo grave e inminente para el medio ambiente (art. 71). Por otro lado, se alega que el art. 22 del Decreto 48/1998, de 30 de julio, sobre Protección del Medio Ambiente frente al ruido, no prevé la adopción de medidas cautelares en relación a los ruidos emitidos por vehículos de motor, pero está claro que sobrepasar los decibelios establecidos, que constituye infracción grave, justifica la adopción de las medidas antes señaladas.

SÉPTIMO.- En razón de todo ello procede desestimar el recurso contencioso administrativo formulado, por ser la Ordenanza impugnada conforme a Derecho; sin apreciar circunstancias suficientes para hacer un especial pronunciamiento en costas (art. 139 de la Ley Jurisdiccional).

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo nº 819/00 interpuesto por la Asociación de Empresarios de Motos y Recambios CIF G-73090037 interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Murcia de 30 de Marzo de 2000, que aprueba definitivamente la Ordenanza de Protección del Medio Ambiente contra la emisión de ruidos y vibraciones, publicada en el BORM el 19 de Mayo de 2000; acto que queda confirmado por ser ajustado a Derecho en lo aquí discutido; sin costas.

Contra la presente sentencia que no es firme cabe recurso de casación a interponer ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo y a preparar ante esta Sala sentenciadora en el plazo de diez días contados desde el siguiente de su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.